劉天喬，饒映雪

（1.武漢大學(xué) 外國語言文學(xué)學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.中南民族大學(xué)，湖北 武漢 430074）

縣市政區(qū)規(guī)模設(shè)置的國際經(jīng)驗(yàn)及其借鑒

劉天喬1，饒映雪2

（1.武漢大學(xué) 外國語言文學(xué)學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.中南民族大學(xué)，湖北 武漢 430074）

縣市是我國最基本的行政管理層次和經(jīng)濟(jì)單元。適度規(guī)模是縣市政區(qū)調(diào)整的基本目標(biāo)。與美國、法國、日本等發(fā)達(dá)國家相比，我國對縣市的界定更加復(fù)雜，縣市的行政管理職能較為完善，但城鄉(xiāng)分類管理不明確，縣級政區(qū)規(guī)模設(shè)置較合理，但縣級政區(qū)級別較低，自主管理權(quán)限較弱，區(qū)劃差異懸殊。因此，合理設(shè)置地方政府機(jī)構(gòu)、調(diào)節(jié)縣市管理幅度、完善區(qū)劃法律體系、因地制宜縮小或擴(kuò)大行政區(qū)規(guī)模、減少行政層級，是我國縣市政區(qū)調(diào)整的合理路徑。

縣市政區(qū)；規(guī)模設(shè)置；國際經(jīng)驗(yàn)

縣市是我國行政管理體制相對獨(dú)立、完整的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)基本單元。縣市政區(qū)的規(guī)模設(shè)置取決于人口、規(guī)模、民族、歷史、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)發(fā)展水平等一系列復(fù)雜的因素。[1](p3-9)黨的十八大報(bào)告提出“優(yōu)化行政層面和行政區(qū)劃設(shè)置”的戰(zhàn)略部署。2014年3月發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確提出：嚴(yán)格控制人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模，尤其是縣市城市規(guī)模發(fā)展受到嚴(yán)格限制?？h市規(guī)模過大可能造成信息傳遞速度慢、信息失真、管理官僚化等弊端，產(chǎn)生“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”效應(yīng)。然而，縣市規(guī)模設(shè)置過小也可能造成行政負(fù)擔(dān)過重、資源整合能力下降等問題。[2](p18-21)

目前，我國很多縣市政區(qū)規(guī)模設(shè)置上存在一些問題。例如，縣市政府行政管轄范圍與經(jīng)濟(jì)輻射范圍不相符合，同時(shí)存在“小馬拉大車”和“大馬拉小車”的問題。[3](p987-997)有的地級市轄20多個(gè)縣級政區(qū)，有的僅轄2個(gè)縣級政區(qū)甚至直接管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)。除此之外，縣市空間規(guī)模與人口規(guī)模的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象也很普遍。從政區(qū)面積來看，我國大陸2060個(gè)縣市中，若羌縣面積達(dá)20.23萬km2，約相當(dāng)于2個(gè)浙江省的面積，最小縣長島縣面積僅為59km2，不足若羌縣面積的0.3%，縣市政區(qū)空間分布規(guī)模相對極差達(dá)46. 86，遠(yuǎn)高于縣市政區(qū)人口規(guī)模相對極差（4.91）。從政區(qū)人口規(guī)模來看，人口規(guī)模等級最大的縣市有在面積最小類型中卻分布最多（195個(gè)），而大多數(shù)面積最大的縣市，其人口規(guī)模卻小于20萬人（182個(gè)）。

因此，設(shè)置合理的縣市政區(qū)規(guī)模，協(xié)調(diào)地方自主發(fā)展能動(dòng)性和垂直管理效率，建立與城市行政空間和邊界變動(dòng)相適應(yīng)的區(qū)劃方案，已成為深化行政改革、提高政府管理效率、推動(dòng)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑[4](p1-4)。基于上述背景，筆者擬梳理美國、法國和日本縣市政區(qū)規(guī)模設(shè)置的改革經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國縣市政區(qū)規(guī)模設(shè)置的現(xiàn)狀特征，針對我國縣市政區(qū)規(guī)模設(shè)置提出相應(yīng)的改革路徑。

一、縣市政區(qū)規(guī)模設(shè)置的國際經(jīng)驗(yàn)

（一）美國的縣市政區(qū)規(guī)模設(shè)置。

美國的“縣”（County）是為了便于行政管理，在“州”（States）下設(shè)立的建制單位?？h的地位在各州相差很大，美國南部地區(qū)的部分縣具有重要地位，具有城市的自治、行政、司法等職能，而新英格蘭的部分縣卻形同虛設(shè)。美國的“縣”和“市”都是由州設(shè)立的行政單元，“縣”是州的分治區(qū)，而“市”則需由居民自愿申請、經(jīng)州批準(zhǔn)成立。美國的“市”大多屬于狹域型政區(qū)，除了紐約等幾個(gè)特大城市外，多數(shù)“市”面積規(guī)模較小?！笆小惫茳c(diǎn)，例如每個(gè)城市建成集中區(qū)、城鎮(zhèn)居民點(diǎn)等，而“縣”管面，通常每個(gè)“縣”面域內(nèi)會(huì)有若干個(gè)“市”域點(diǎn)的共存，因此在規(guī)模上多數(shù)情況“縣”域大于“市”域，可能存在“縣”與“市”管轄區(qū)域重疊，管理機(jī)構(gòu)并存的情況?！翱h”和“市”的直接上級都是州，故兩者的法律和行政地位是平等的，其區(qū)別在于縣是州設(shè)立的行政管理分治區(qū)，市是自愿結(jié)成法人團(tuán)體的分治區(qū)。

從數(shù)量上來看，美國的“縣”數(shù)量與中國相當(dāng)，均為3000左右，美國國土略小于中國，據(jù)此，“縣”政區(qū)平均面積規(guī)模與中國接近。與中國類似，美國各“縣”的面積規(guī)模、人口規(guī)模差異明顯，即便同一州內(nèi)，內(nèi)部各“縣”之間在人口規(guī)模、面積規(guī)模上也常常差距懸殊。以加州為例，如圖1所示，該州有58個(gè)“縣”政區(qū)，“縣”之間的區(qū)別很大。有些“縣”人口極少（高山縣總?cè)丝谝磺Ф啵行﹨s人口極大（洛杉磯縣人口超過1000萬）。有些“縣”面積極?。ㄅf金山縣47平方公里），有些極大（圣貝納迪諾縣5萬多平方公里）。

1.美國縣市行政區(qū)劃的特征。

（1）“縣”政區(qū)等級高。

美國的“縣”處于行政區(qū)劃等級中的第二級，作為州政府的代理機(jī)構(gòu)而運(yùn)行，擁有較高的行政自主權(quán)利。在中國，市比縣大，而在美國縣一般比市大，市雖然是自治體，但轄區(qū)一般在縣包圍范圍內(nèi)。

（2）數(shù)目龐大，變化差別大。

美國的地方行政區(qū)劃單位數(shù)目極多，在1987年的統(tǒng)計(jì)中，高達(dá)83186個(gè)，其中，縣的地域規(guī)模和數(shù)目一直處于較為穩(wěn)定的狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1942年到1987年之間，縣的數(shù)目從3050個(gè)減至3042個(gè)，變化不大，市鎮(zhèn)自治體從16220個(gè)增至19200個(gè)，增加幅度較大。[4]

圖1 美國加州“縣”分布示意圖

（3）行政區(qū)劃界線交錯(cuò)重疊。

美國的縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村在行政區(qū)劃界線上存在重疊的情況。部分縣域范圍包含市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村，市域處于縣域之中但獨(dú)立于縣，并包含部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村與縣和市在行政隸屬關(guān)系上較為復(fù)雜。

（4）縣、市人口和規(guī)模差異顯著。

美國縣與縣之間的人口和規(guī)模具有較大差別。從人口數(shù)量分布來看，美國共有3042個(gè)縣，人口少于50000人的縣占74%，人口超過100萬和人口少于1000人的縣數(shù)量相當(dāng)，分別為23個(gè)和24個(gè)。德克薩斯州的拉溫縣人口不足200，是全美人口最少的縣，而位于加利福尼亞州的全美人口第一大縣——洛杉磯人口已超1000萬。從區(qū)域面積來看，美國面積最大縣——加利福尼亞州圣伯蒂納縣是美國面積最小州的4倍以上，有52000km2。而弗吉尼亞州阿靈頓縣政區(qū)面積僅62km2，是美國面積最小的縣。美國的市與市之間的人口與規(guī)模也有很大差別。紐約市人口持續(xù)攀升，已超過850萬人，是美國人口最多的市，而部分市僅有幾百人。就所轄面積而言，最大的弗羅里達(dá)州的杰克遜維爾市為2142km2，面積最小的市則不足4km2。

2.美國縣市政區(qū)規(guī)模設(shè)置的特征。

美國“縣”、“市”承擔(dān)不同的地位和功能，“縣”是二級行政區(qū)，“市”是自治地域綜合體，市、縣合并有利于地方政府整合資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)施專業(yè)化治理，提高地區(qū)整治的影響力，但由于縣、市在行政體系當(dāng)中地位差別較大，兩者合并的障礙較大，合并并未成為主流。市、縣合并主要形式是兩個(gè)或若干地域相鄰的縣、市（通常是中心城市）合并為新的、有同一政府的縣、市。根據(jù)美國縣聯(lián)2012的最新統(tǒng)計(jì)，自1805年至今，美國共發(fā)生了41例成功的市縣合并，這個(gè)數(shù)量僅占縣總數(shù)的1%和市總數(shù)的0.24%。[5](p109-114)美國縣市政區(qū)設(shè)置、調(diào)整的另一個(gè)特征是注重以地區(qū)公共管理權(quán)力、公共服務(wù)獲取的平衡為目標(biāo)，將縣市政區(qū)的公共管理中心盡可能設(shè)置或調(diào)整至地理中心位置。[6](p1624)在內(nèi)部差異方面，美國東部平原地區(qū)的縣治與地理中心更為接近，而西部海拔高、地勢起伏大的地區(qū)縣治與地理中心平均偏差水平則大于東部地區(qū)，其成因是地勢平坦條件下，利于各要素交通聯(lián)系、人口的均勻布局。

（二）法國的縣市政區(qū)規(guī)模設(shè)置。

法國行政區(qū)劃包括中央、大區(qū)、省（專區(qū)市）和基層市鎮(zhèn)（含區(qū)、鄉(xiāng)、公社、村）四級，分為22個(gè)大區(qū)、96個(gè)省、36772個(gè)基層市鎮(zhèn)。法國作為基層行政區(qū)劃的市鎮(zhèn)從定位上與中國的縣市比較接近，處于地方治理層級的最低一級，其工作涉及人民生活的各個(gè)方面，其基本職能是提供與市鎮(zhèn)公共建設(shè)有關(guān)的服務(wù)。法國市鎮(zhèn)的政府機(jī)關(guān)組成包括市長、1名或多名副市長（市長助理）和議會(huì)，實(shí)行議會(huì)——市長制管理，由市長履行全面行政管理職能。[7](p45-48)

1.法國市鎮(zhèn)制度及政區(qū)規(guī)模。

法國有37000多個(gè)市鎮(zhèn)，市鎮(zhèn)規(guī)模大多很小，平均人口規(guī)模僅為0.18萬人，人口超過10萬的市有37個(gè)，平均地域面積18.2平方公里。法國各市鎮(zhèn)具有同等的法律地位，在管理職能上也大體相似，但不同規(guī)模市鎮(zhèn)的行政組織、部門構(gòu)成、人員數(shù)量等卻存在較大差別。規(guī)模決定了市鎮(zhèn)的行政體系完備程度上的差異，大市鎮(zhèn)具有較完備的行政組織，機(jī)構(gòu)完善，有足夠的財(cái)政收入，可以任用大量的地方官員，按職能進(jìn)行安排。相比之下，小城鎮(zhèn)的行政組織相對簡單，地方官員也較少。

2.法國市鎮(zhèn)的跨界治理。

法國市鎮(zhèn)通過跨區(qū)域合作的形式促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展，其跨界組合的方式主要分為三類：[8](p47-50)一是通過跨行政區(qū)域合并形成一個(gè)新的市鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)跨界治理。二是通過組建跨市鎮(zhèn)協(xié)商會(huì)或跨市鎮(zhèn)合作委員會(huì)等管理協(xié)會(huì)的形式進(jìn)行跨市鎮(zhèn)治理?？缡墟?zhèn)管理協(xié)會(huì)可依照省協(xié)商會(huì)的運(yùn)行與管理規(guī)則，形成新的組織形式，使各市鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行協(xié)商與合作，從而促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。三是通過組建聯(lián)合體的形式實(shí)現(xiàn)跨界治理。跨市鎮(zhèn)聯(lián)合體是由多個(gè)市鎮(zhèn)、多個(gè)小城市、鄉(xiāng)村和小城市或多個(gè)大城市為了合作而形成的地方性公共機(jī)構(gòu)，具有獨(dú)立的法人資格，實(shí)行獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算，主要目的在于促進(jìn)區(qū)域平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)組合單元的不同，可分為市鎮(zhèn)聯(lián)合體、都市公共體、市鎮(zhèn)共同體、城市共同體和聯(lián)合區(qū)。不管是何種跨界合作形式，均保持了市鎮(zhèn)行政權(quán)力上的相對獨(dú)立形式，市鎮(zhèn)仍然是日常公共管理、公共服務(wù)的基本運(yùn)行單元，在政區(qū)面積、人口規(guī)模上，市鎮(zhèn)設(shè)置基本仍然保持較小的口徑。

綜上所述，法國承擔(dān)類似我國縣市管理職能的是廣泛分布的市鎮(zhèn)，市鎮(zhèn)設(shè)置制度上的特點(diǎn)與優(yōu)勢主要體現(xiàn)在：一是市鎮(zhèn)設(shè)置的面積規(guī)模、人口規(guī)模的口徑較??；二是市鎮(zhèn)設(shè)置更強(qiáng)調(diào)日常管理上的自主權(quán)限；三是市鎮(zhèn)的公共管理與公共服務(wù)雖然規(guī)模與強(qiáng)度上較小，但在管理和服務(wù)的及時(shí)性、有效性方面有其明顯的機(jī)動(dòng)、靈活的優(yōu)勢，管理上表現(xiàn)出更好的可達(dá)性。

（三）日本的縣市政區(qū)規(guī)模設(shè)置。

日本現(xiàn)行的行政區(qū)劃主要?jiǎng)澐譃閮杉?，第一級為都、道、府、縣，第二級為市、町、村，還有一部分“特別地方自治體”，即特別市、特別區(qū)等。[9](p52-58)都、道、府、縣與市、町、村不具有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是擁有平等的法律地位。市、町、村、區(qū)是日本的地方基層行政單元，相當(dāng)于我國的縣、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，但市、町、村、區(qū)之間并無行政隸屬關(guān)系。

1.“縣”、“市”域規(guī)模。

日本行政區(qū)劃體系內(nèi)有43縣，是一級行政單元，縣域面積規(guī)?；驹?000 km2-18000 km2，與我國的縣域規(guī)模較為接近?！笆小笔墙y(tǒng)一型城市，多數(shù)被縣域包圍，一個(gè)市就是一個(gè)城市建成區(qū)（或略大一點(diǎn)包括部分近郊），很少包括周圍的衛(wèi)星城市、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村，除東京都等特殊城市外，一個(gè)單一的城市建成區(qū)一般在幾十到幾百平方公里。

圖2 我國縣市政區(qū)設(shè)置政策演化示意圖

2.地方行政區(qū)改革與規(guī)模變化的情況。

近年來，日本對市、町、村級政區(qū)進(jìn)行了大規(guī)模的合并，市的數(shù)量少量增加，町、村的數(shù)量大幅減少，但都道、府、縣級政區(qū)的名稱及所轄區(qū)域調(diào)整較少。日本在地方自治法中明確規(guī)定了基層行政區(qū)調(diào)整即“市町村廢置分合”的形式，主要包括新設(shè)合并（對等合并）和編入合并（吸收合并）兩種方式。經(jīng)濟(jì)或政治實(shí)力上相當(dāng)?shù)膬蓚€(gè)或多個(gè)行政區(qū)可通過“新設(shè)合并”的方式，合并為一個(gè)新的行政區(qū)，同時(shí)將原有行政區(qū)撤銷。對于經(jīng)濟(jì)實(shí)力有差別的行政區(qū)，可通過“編入合并”的方式，將經(jīng)濟(jì)或政治實(shí)力較弱的行政區(qū)地域劃入經(jīng)濟(jì)或政治實(shí)力較強(qiáng)的行政區(qū)地域中，并將較弱一方行政區(qū)撤銷。目前日本共有市、町、村1707個(gè)，其中，市777個(gè)，町746個(gè)，村184個(gè)，已經(jīng)出現(xiàn)較大縮減。從日本行政調(diào)整的需求來看，市、町、村的大幅度調(diào)整縮編，實(shí)際上是工業(yè)時(shí)代向信息時(shí)代轉(zhuǎn)變的必然。

通過行政區(qū)合并，日本將實(shí)力相當(dāng)、位置相鄰的町、村合并成為新設(shè)市，還將區(qū)域性中心城市與相鄰的市、町、村合并為規(guī)模更大、范圍更廣的綜合性新設(shè)市，建立了廣域性行政體制，不僅實(shí)現(xiàn)了擴(kuò)大政區(qū)規(guī)模，解決了行政區(qū)域過疏的問題。在新型的廣域行政體制下，原有的市、町、村能保持各自的特色和傳統(tǒng)，得到充分發(fā)展，還能作為行政共同體強(qiáng)化行政技能，提高行政效率。[10](p139-141)

3.日本縣市政區(qū)規(guī)模調(diào)整的特征。

（1）規(guī)模調(diào)整與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

日本行政區(qū)劃的調(diào)整主要是以市、町、村等基層政區(qū)為對象而進(jìn)行。日本曾在明治、昭和、平成年間針對市、町、村進(jìn)行過三次較大規(guī)模的調(diào)整，對市、町、村進(jìn)行大合并，并對合并后行政區(qū)的人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)規(guī)模和行政職能進(jìn)行調(diào)整。通過基層政區(qū)調(diào)整，日本基層政區(qū)中建制市的數(shù)量和規(guī)模不斷增加，更好地適應(yīng)了城市化水平提高的趨勢。

（2）行政區(qū)劃改革與法制結(jié)合。

在日本行政區(qū)劃的調(diào)整過程中，《地方自治法》《地方財(cái)政法》《地方稅務(wù)法》等一系列配套法律制度應(yīng)運(yùn)而生，給行政區(qū)劃的調(diào)整提供法律指引。同時(shí)，各類行政單位也制定了相應(yīng)的制度配套，如東京都制、都道府制，以及市、町、村制等轉(zhuǎn)化的進(jìn)程。

二、我國縣市政區(qū)規(guī)模設(shè)置的演化特征

（一）我國縣市政區(qū)設(shè)置的制度進(jìn)程。

以1949年新中國成立至今為考查時(shí)間，我國縣市政區(qū)設(shè)置的演化過程主要分為五個(gè)階段，如圖2所示。

1.第一階段（1949年-1954年）。

這一階段政策的主要著眼點(diǎn)在于對原南京國民政府統(tǒng)治下的行政區(qū)劃體制徹底改造，借鑒解放戰(zhàn)爭時(shí)各大解放區(qū)的縣級政區(qū)體制，并完善基層鄉(xiāng)規(guī)模的設(shè)置。

1949年-1951年間，為了提高地方行政管理效率，先后頒布了《縣各界人民代表會(huì)議組織通則》《鄉(xiāng)行政村人民政府組織通則》和《關(guān)于人民民主政權(quán)建設(shè)工作的指示》等文件，調(diào)整了鄉(xiāng)（行政村）的行政區(qū)域，確定“市管縣”體制為最基本的行政區(qū)劃模式，改變了新中國成立前地區(qū)行署虛設(shè)的問題，將地方行政區(qū)劃層級確定為省、市、縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級。到1952年底，全國共設(shè)有縣18144個(gè)，下轄218642個(gè)鄉(xiāng)（行政村）鎮(zhèn)。

2.第二階段（1954年-1957年）。

這一階段是我國對基層行政區(qū)劃進(jìn)行確定，以及調(diào)整基層政權(quán)組織的階段。

1954年我國第一部《中華人民共和國憲法》發(fā)布，規(guī)定我國基層政權(quán)是鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)一級，以法律形式確定了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為我國基層行政區(qū)劃?；诖?，全國各地開始改行政村為鄉(xiāng)的工作，將許多行政村合并為鄉(xiāng)，使縣下轄的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的數(shù)量增多。到1955年底，全國共有194858個(gè)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)，4487個(gè)鎮(zhèn)。根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于精簡國家機(jī)關(guān)的文件要求，一些規(guī)模較小的區(qū)和鄉(xiāng)進(jìn)行調(diào)整，使鄉(xiāng)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，為縣直接領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)條件。至1957年底，全國一些縣的行政區(qū)劃面積變得十分龐大。

3.第三階段（1958年-1978年）。

這一階段我國在行政管理上都陷入“無政府”狀態(tài)，受人民公社化運(yùn)動(dòng)的影響，許多基層組織鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級，都合并成人民公社和生產(chǎn)大隊(duì)，使得縣市的行政管理范圍擴(kuò)大，但是整體上縣市政區(qū)設(shè)置基本無任何變化，管理上也無任何變化。

1958年-1960年間，除上海、北京兩個(gè)直轄市以外，我國28個(gè)省轄市實(shí)施了市管縣體制。關(guān)于“直轄市和較大的市可領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣”的規(guī)定得到了法律認(rèn)可。1961年，全國停止推廣市管縣體制。之后，雖有部分省恢復(fù)專區(qū)建制，但市管轄的縣由237個(gè)減少到61個(gè)。

4.第四階段（1978年-1986年）。

1978年-1986年間我國各項(xiàng)制度也基本處于建立健全和恢復(fù)調(diào)整時(shí)期，這一階段的政策著眼點(diǎn)很多，首先是農(nóng)村體制改革，其次是城市體制改革，最后是我國行政區(qū)劃的管理。

1978年十一屆三中全會(huì)后，黨決定將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，與此同時(shí)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的出現(xiàn)，沖擊了人民公社的集體生產(chǎn)思想，使得人民公社體制進(jìn)行改革，實(shí)行政社分開，由此又開始了“社改鄉(xiāng)”行動(dòng)，出現(xiàn)許多鄉(xiāng)級人民政府，縣的行政管理規(guī)模依舊未發(fā)生任何變化。

隨著20世紀(jì)80年代初期《中華人民共和國憲法》的修訂和頒布，以及國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》的發(fā)布，對縣市的行政區(qū)劃和設(shè)置做出了詳細(xì)的規(guī)定和說明。與此同時(shí)，1982年國務(wù)院出臺(tái)的51號文件，明確推行市管縣體制改革，使得城鄉(xiāng)一體化的行政管理模式更加突出，這也進(jìn)一步讓縣市政區(qū)的行政管理職權(quán)增大，縣市政區(qū)規(guī)模也隨之有一定的變化。1983年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》，指出改革的主要方法是實(shí)行地、市合并，由市領(lǐng)導(dǎo)縣。一個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)縣數(shù)的多少，應(yīng)根據(jù)每個(gè)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，城鄉(xiāng)自然聯(lián)系和交通是否便利等條件確定，不受“一地一市”限制。隨著對外開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加快，我國行政區(qū)劃改革不斷深入，江蘇、深圳等地的城市發(fā)展不斷加速，縣市政區(qū)規(guī)模也隨之?dāng)U大。不過，20世紀(jì)80年代所進(jìn)行的市管縣體制變革在實(shí)踐中出現(xiàn)了一些問題，導(dǎo)致出現(xiàn)意見、評價(jià)不一的現(xiàn)象。所以，市管縣體制的推行在1989年以后停頓了幾年。

5.第五階段（1993年至今）。

這一階段是我國全面進(jìn)行改革開放的時(shí)期，出現(xiàn)了地市合并帶來的第三輪實(shí)施市管縣熱潮。

隨著我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，沿海、沿江城市得以開放和開發(fā)，土地得到開發(fā)，城市人口不斷增加，原來的縣市行政管理幅度不足以輻射更遠(yuǎn)地區(qū)，許多縣開始成為縣級市，市成為地級市和大的省會(huì)城市，市下轄的許多縣開始被撤立成區(qū)，許多小城市出現(xiàn)或者縣被撤立成區(qū)。1993年《政府工作報(bào)告》提出：“地區(qū)機(jī)構(gòu)改革要同調(diào)整行政區(qū)劃相結(jié)合”，隨后民政部也出臺(tái)了《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》，允許市和直轄市撤縣設(shè)區(qū)。如湖北武漢，以前由武昌縣、漢口縣和漢陽縣組成，1988年以后，武漢市慢慢撤縣設(shè)區(qū)，將以前的漢陽縣設(shè)立為蔡甸區(qū)和江漢區(qū)等。自2004年開始，民政部陸續(xù)發(fā)布《行政區(qū)劃調(diào)整公告》和《行政區(qū)劃公告》反映了我國縣市政區(qū)規(guī)模的設(shè)置在增加。2006年民政部將恢復(fù)撤縣設(shè)市工作列為民政部重點(diǎn)建議。2012年《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》文件的發(fā)布，預(yù)示著試點(diǎn)多年的“省管縣”財(cái)政改革開始提速。

（二）我國縣市政區(qū)設(shè)置的制度特征。

縣市不僅是一級重要的行政機(jī)構(gòu)，也是基本的經(jīng)濟(jì)單元。我國行政區(qū)劃分為省、市、縣、鄉(xiāng)四級。實(shí)際上，省以下還有派駐機(jī)構(gòu)行署，縣以下有的設(shè)區(qū)。我國縣市行政區(qū)的設(shè)置與改革的進(jìn)程具備顯著的國情特征。

1.縣市政區(qū)多沿襲歷史區(qū)劃。

我國縣建制的產(chǎn)生已有兩千多年的歷史，目前仍有大量的縣市建制始于隋唐之前。歷史上大多從軍事或政治角度出發(fā)進(jìn)行縣市設(shè)置的調(diào)整。我國縣市政區(qū)區(qū)劃建制歷經(jīng)多次調(diào)整，仍基本上沿襲了傳統(tǒng)的行政區(qū)劃，特別是省、縣政區(qū)較多地沿用了郡-縣、行省-府-縣等歷史區(qū)劃。由于歷史區(qū)劃方案是歷經(jīng)管理實(shí)踐摸索，不斷完善后的較為穩(wěn)定的區(qū)劃方案，因此沿襲歷史區(qū)劃在客觀上有其合理性。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，不少縣市的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)出現(xiàn)了重大變化，原有的部分歷史區(qū)劃方案對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共管理現(xiàn)實(shí)需求等方面開始出現(xiàn)明顯的局限作用。

2.自上而下的“單一制”。

目前我國政區(qū)規(guī)模設(shè)置的制度是“單一制”，是由中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方行政分級管理形式，存在上下級關(guān)系，在行政管理上顯現(xiàn)的是中央集權(quán)下的自上而下模式。1949年新中國成立后，我國縣市政區(qū)設(shè)置經(jīng)歷多次調(diào)整，政區(qū)規(guī)模設(shè)置制度主要受人口、行政轄區(qū)面積和經(jīng)濟(jì)實(shí)力三個(gè)因素影響。因此，造成我國東、中、西部的行政管理規(guī)模、幅度存在較大的地區(qū)差異。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，東中部地區(qū)的城鎮(zhèn)化的進(jìn)程不斷加快，經(jīng)濟(jì)差距也不斷加大，引起政區(qū)規(guī)模與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間不匹配的問題。而中西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，受區(qū)劃歷史、自然地理因素影響等，縣市政區(qū)面積規(guī)模和管理幅度較大而層次較少，導(dǎo)致政府管理效率較低等問題。我國政區(qū)規(guī)模的設(shè)置上取用的自上而下的“單一制”存在制度固化，區(qū)域性不足，以及各層級政區(qū)間的協(xié)調(diào)問題。

3.縣市“分權(quán)”與國家、省級行政統(tǒng)籌相結(jié)合。

我國國情的特點(diǎn)是地域遼闊、人口眾多、民族多樣、地區(qū)差異較大，單靠國家權(quán)力中心來行使統(tǒng)一管轄是難以實(shí)現(xiàn)的?？h市政府作為最基層政府機(jī)構(gòu)，一方面要貫徹執(zhí)行中央政府和上級地方政府的法規(guī)政令，另一方面要履行政治義務(wù)，向中央政府和上級地方政府提供物資及兵源等，還要承攬管轄范圍內(nèi)的日常事務(wù)?？h市政府行政職能的運(yùn)行，使之成為我國國家結(jié)構(gòu)中最基本的地域政治單元，中央政府、省級政府通過管理權(quán)利的分配與下放，實(shí)現(xiàn)對整個(gè)國家特別是基層社會(huì)的管理。因此在行政區(qū)劃中表現(xiàn)出縣市“分權(quán)”與國家、省級行政統(tǒng)籌相結(jié)合的基本特征，并在不同時(shí)期形成具體的協(xié)調(diào)機(jī)制。

4.以加強(qiáng)“服務(wù)型”政府職能為改革方向。

為群眾提供公共服務(wù)是縣市政府最重要和最基本的職能。伴隨公共管理機(jī)構(gòu)的不斷完善、系統(tǒng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系的建立，政府服務(wù)內(nèi)容和方式的多變性和多元性已經(jīng)成為大勢所趨，“服務(wù)型”政府職能的需求不斷增長，加強(qiáng)公共物品和服務(wù)的供應(yīng)成為縣市政府行政改革過程中的重要?jiǎng)恿?。行政區(qū)劃變革方向開始更多地向加強(qiáng)現(xiàn)代型服務(wù)政府職能的方向發(fā)展。近年來“省管市”的改革目標(biāo)之一是進(jìn)一步為縣市賦權(quán)施能，提高縣市政府的服務(wù)能力。

三、我國與發(fā)達(dá)國家縣市政區(qū)規(guī)模設(shè)置的對比

中國的“縣”是地方政府直接行政管理的基本單元，“市”則基本上是廣域型的市，不僅包括中心城區(qū)，還包括衛(wèi)星城區(qū)、城鎮(zhèn)甚至鄉(xiāng)村。實(shí)行“市管縣”改革以及符合條件的“縣”升“市”改革后，市、縣政區(qū)劃分變得更為多樣復(fù)雜，直轄市外的“市”有地級市、縣級市兩種類型，一般地級市、縣級市的行政機(jī)構(gòu)級別有明顯差異，甚至存在代管的上下級關(guān)系?？h、縣級市雖管理權(quán)限和上級實(shí)際管理機(jī)構(gòu)不同，但構(gòu)架和職能基本保持一致，縣市管理幅度、空間規(guī)模都處于同一層級，兩者體現(xiàn)的差異主要是人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)規(guī)模。

對比之下，國外的縣、市在界定上多數(shù)更為獨(dú)立、清晰，縣、市往往處于不同的行政層級，管理權(quán)限、管理幅度均有大幅度差距，此外在縣與市的地位、關(guān)系，改革政策、縣市政區(qū)級別方面，我國與國外主要國家有較明顯差異，如表1所示。

機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，我國實(shí)施的是上下對口，垂直管轄機(jī)制，機(jī)構(gòu)龐大；美國政府實(shí)施地方自治，機(jī)構(gòu)相對簡潔；法國采取因事設(shè)置，社會(huì)承接，自主管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式；日本則采用自治自主，平行地位，分類設(shè)置的方式。

表1 我國與國外縣市政區(qū)規(guī)模設(shè)置的對比

縣與市的關(guān)系方面，我國與國外也存在較大差異：我國縣市功能類似，職權(quán)不等，以特定標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分；美國縣市相互獨(dú)立，一般是縣包圍市，縣市之間的地域功能差異明顯；法國無縣市區(qū)分，市鎮(zhèn)為基礎(chǔ)行政單元；日本縣市之間相互獨(dú)立管理，縣內(nèi)設(shè)市，縣對市僅存在指導(dǎo)關(guān)系。

政區(qū)政策改革進(jìn)程中的方式方面，我國主要采取“市管縣”、“撤縣設(shè)市”、“省管縣”等形式。美國在發(fā)展過程中，主要實(shí)施的方式為縣市合并；日本政府改革進(jìn)程中主要實(shí)施的是市、町、村合并政策；法國的基礎(chǔ)地方政府實(shí)施的是市鎮(zhèn)合并、市鎮(zhèn)聯(lián)合改革。

縣市政區(qū)級別方面，由于我國行政層級較多，縣市所處層級較低。美國縣市處于行政層級的第2級，行政自主權(quán)利較高；法國無縣市區(qū)分，市鎮(zhèn)為基礎(chǔ)行政單元；日本縣、市則分處不同行政層級，縣為第2級，市為縣指導(dǎo)下的第3級。

縣市政區(qū)規(guī)模方面，我國各縣市政區(qū)面積規(guī)模59km2-202298km2，平均4316km2，各縣市人口1萬-243萬人，平均49.28萬人；美國的縣平均面積3164.34km2，縣平均人口10.47萬人；日本縣市面積介于2000km2-18000km2間，平均面積6644km2，縣市平均人口規(guī)模平均227.03萬人；法國市鎮(zhèn)平均面積18.39km2，市鎮(zhèn)平均人口0.18萬人。與發(fā)達(dá)國家相比，我國的縣市平均面積規(guī)模偏大，人口規(guī)模也處于高位。

通過國內(nèi)外政區(qū)規(guī)模設(shè)置的對比，我國的縣市定義更為復(fù)雜，市的類型與級別多樣；縣市的行政管理職能較為完善，但城鄉(xiāng)分類管理不夠清晰；縣級政區(qū)級別較低，上位管轄層次較多，自主管理權(quán)限較弱；由于人口總數(shù)大，我國縣市政區(qū)人口平均密度較大，縣級政區(qū)平均面積規(guī)模設(shè)置較合理，但區(qū)劃差異懸殊。

四、我國縣市政區(qū)規(guī)模設(shè)置的調(diào)整路徑

從我國的縣市政區(qū)設(shè)置特征出發(fā)，并借鑒國外縣市設(shè)置的經(jīng)驗(yàn)，將為行政區(qū)劃改革、縣市政區(qū)規(guī)模調(diào)整提供一些參照，為我國合理設(shè)置地方政府機(jī)構(gòu)、調(diào)節(jié)縣市管理幅度、完善區(qū)劃法律體系、因地制宜縮小或擴(kuò)大行政區(qū)規(guī)模、減少行政層級等方面提供了啟示。

（一）合理設(shè)置地方政府機(jī)構(gòu)。

我國在縣市級政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上要求與上級之間一一對口，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)關(guān)系隸屬、指導(dǎo)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，縣市在行政區(qū)劃體系中的層級較低，上位管轄層次較多，自主管理權(quán)限較弱，一定程度上妨礙了地方的積極性和自主性，降低了管理效率。因此，未來機(jī)構(gòu)設(shè)置改革的目標(biāo)之一，應(yīng)是在保障縣市級以上政府統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)指導(dǎo)能力前提下，提高縣市政區(qū)自主管理能力，優(yōu)化縣市管理權(quán)限。此外，與國外縣市相對獨(dú)立，城市、農(nóng)村分類管理的體制相比，我國的縣市分類管理能力較弱，縣市政區(qū)是包含城市、城鎮(zhèn)、農(nóng)村的廣域政區(qū)。據(jù)此，未來縣市政區(qū)改革的方向是區(qū)分區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)類別，實(shí)施政區(qū)分類管理，提高縣市政府管理的專業(yè)化能力。

（二）調(diào)節(jié)市縣關(guān)系，調(diào)整縣市管理幅度。

目前，我國地方行政體系中，既存在地級市與縣市的“市縣關(guān)系”，也存在縣與縣級市之間的“縣市關(guān)系”，關(guān)系錯(cuò)綜多樣。省級以下地方政區(qū)實(shí)行的通常是市管縣體制，地級市往往處于較“強(qiáng)勢”的地位，保留省級對市、縣下放的各種權(quán)利，同時(shí)也可能因權(quán)力干預(yù)或?qū)ぷ庑袨?，侵占縣級政府的自主權(quán)益，長期運(yùn)行過程中容易形成地級市與縣市政區(qū)的利益關(guān)系矛盾問題。而在美國縣和市的直接上級都是州，雖然市往往為縣所包圍，但兩者的法律和行政地位是平等的，各自管理區(qū)域內(nèi)事務(wù)。我國當(dāng)前地方政府行政管理體系中省管縣市，市管縣等并存，市縣關(guān)系復(fù)雜，縣市管理權(quán)限不均衡。據(jù)此，未來改革的方向須梳理市縣、縣市關(guān)系，調(diào)整縣市管理幅度，明確規(guī)定市縣之間的權(quán)利，提高縣市自主管理能力，促進(jìn)縣市之間均衡發(fā)展。

（三）健全相關(guān)法律體系。

到目前為止，我國還沒有一部關(guān)于地方政府的基本法律，只是在憲法和其他法律之中有少量的關(guān)于地方行政建制的條文，也沒有建立各級政府之間糾紛的解決制度。行政法制體系的不完善、行政執(zhí)法行為的不規(guī)范是阻礙我國縣市改革的重要原因之一。從日本的改革案例中可看出，完善的法律體系才能保證縣市政區(qū)合理發(fā)展。我國要加快建立并完善行政建制相關(guān)的法律體系，規(guī)范行政執(zhí)法行為，完善行政糾紛調(diào)解機(jī)制。

（四）因地制宜縮小或擴(kuò)大行政區(qū)規(guī)模。

日本、美國都合理巧妙地運(yùn)用了合并制度，法國也有根據(jù)本國現(xiàn)狀指定的跨界治理政策，減少地方政府的數(shù)目，或?qū)①Y源進(jìn)行合理分配，改革取得一定成效。在我國行政管理體系中，一方面由于行政層級多，地方政區(qū)繁多，因此也可以借鑒國外部分合并經(jīng)驗(yàn)，合并部分面積較小、人口經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小縣市；另一方面，部分縣市政區(qū)面積過大、人口密集的縣市存在管理和服務(wù)難以到位的困境，須適當(dāng)減小管理壓力，實(shí)施合理的拆分管理方案，或借鑒美國、日本等國家實(shí)施縣市獨(dú)立運(yùn)行、分類管理。合并或拆分、縮小或擴(kuò)大，前提是因地制宜，合理的選擇合并縣市對象，在充分進(jìn)行縣市政區(qū)規(guī)模評估、管理效率評估的基礎(chǔ)上，確定調(diào)整的對象。[11](p79-91)

（五）減少行政層級。

我國行政區(qū)劃層次基本是四級制，有些地區(qū)甚至是五級制，而國土面積與我國相近的美國實(shí)行的是三級制度，日本則只有都、道、府、縣與市、盯、村兩級。多層級的模式大大增加了信息的損耗，降低了信息的傳遞速度，同時(shí)，行政層級過多也不利于上下級的溝通交流，導(dǎo)致多重矛盾。借鑒美國、日本區(qū)劃層級的簡明性，我國的行政區(qū)劃體制可適當(dāng)減少層級，調(diào)整地方政區(qū)規(guī)模，可減少地方利益沖突，提高行政機(jī)關(guān)辦事效率，也可減少財(cái)政支出，促進(jìn)地區(qū)發(fā)展。[12](p57-64)由于我國人口和國土面積基數(shù)大，減少行政層級必然帶來縣市規(guī)模的擴(kuò)大，從而帶來管理上的壓力增大問題，因此減少行政層級的同時(shí)應(yīng)考慮適當(dāng)增加省、縣政區(qū)數(shù)量，借鑒法國基礎(chǔ)政區(qū)接地化設(shè)置的經(jīng)驗(yàn)，提高管理指令的可達(dá)性。

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責(zé)任編輯 申 華

D035.1

A

1003-8477（2017）06-0052-08

劉天喬（1987—），女，武漢大學(xué)外國語言文學(xué)學(xué)院博士研究生；饒映雪（1984—），女，博士，中南民族大學(xué)湖北民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心、民族地區(qū)人地關(guān)系研究中心副教授。

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“城市中心區(qū)低效工業(yè)用地退出機(jī)制研究”（16CGL054）。