文/單一良

頂層設(shè)計(jì)更需落地支撐

文/單一良

關(guān)于中國(guó)的司法改革，最早見(jiàn)于改革開(kāi)放之初，此后陸續(xù)出臺(tái)了諸多涉及改革的政策法規(guī)和行動(dòng)綱領(lǐng)。這些舉措在一定程度上讓我們的司法制度有所改進(jìn)，一些領(lǐng)域也取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。而那些對(duì)中國(guó)司法改革寄予更多期望的人士卻普遍認(rèn)為早期的司法改革并沒(méi)有在實(shí)踐意義上取得成功，主要是大量很好的頂層設(shè)計(jì)到了基層就走了樣，造成那些司法領(lǐng)域的頑疾并未得到根治，反而隨著時(shí)間的推移變得有些積重難返。這些令人詬病多年的頑疾之所以能夠在多次司法改革中“順利通關(guān)”，其中重要的原因就是頂層設(shè)計(jì)“雷聲大”，實(shí)際落地“雨點(diǎn)小”。

司法改革的頂層設(shè)計(jì)和落地執(zhí)行“兩兄弟”真正攜手合作是在黨的十八大之后——中央一系列的舉措讓那些懷疑中國(guó)司法改革能否成功者產(chǎn)生了“這次可能會(huì)不一樣”的感覺(jué)。首先是他們看到了領(lǐng)導(dǎo)人的決心。這一屆領(lǐng)導(dǎo)人一開(kāi)始就展示了奮發(fā)有為的姿態(tài)，展現(xiàn)出要用大手術(shù)清除國(guó)家各項(xiàng)積弊的政治決心，尤其是在反腐領(lǐng)域的顯著成績(jī)，隨著一個(gè)又一個(gè) “大老虎”的倒下，社會(huì)各界看到了不玩虛的、注重實(shí)效的最高領(lǐng)導(dǎo)人工作作風(fēng)，也對(duì)司法改革有了更多新的期待。

在“頂層設(shè)計(jì)”方面，新時(shí)代的司法改革也確實(shí)展現(xiàn)了新氣象。2012年中共十八大報(bào)告提出“要進(jìn)一步深化司法體制改革”，此后的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，將此提法明確為“深化司法體制改革，加快建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會(huì)主義司法制度”，而習(xí)近平總書(shū)記更是點(diǎn)出司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”。中共十八屆四中全會(huì)“研究全面推進(jìn)依法治國(guó)重大問(wèn)題”，這是第一次在黨的中央全會(huì)上專(zhuān)題研究依法治國(guó)基本方略，在黨的歷史上是絕無(wú)僅有的事情。這一切似乎表明，司法改革已經(jīng)以前所未有的程度進(jìn)入執(zhí)政黨的主要政策議程，成為建設(shè)“法治國(guó)家”這個(gè)執(zhí)政目標(biāo)的不可或缺的一部分，也開(kāi)始讓司法改革的頂層設(shè)計(jì)更具戰(zhàn)略性。

在四中全會(huì)上提出的190項(xiàng)重大改革舉措中，有關(guān)進(jìn)一步深化司法體制和社會(huì)體制改革的有84項(xiàng)，主要體現(xiàn)在三大方面：一是在保證公正司法、提高司法公信力方面，共有48項(xiàng)改革舉措；二是在增強(qiáng)全民法治觀(guān)念、推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)方面，共有18項(xiàng)改革舉措；三是在加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)方面，共有18項(xiàng)改革舉措。而《實(shí)施方案》又對(duì)84項(xiàng)改革舉措進(jìn)行了任務(wù)分工，為各項(xiàng)改革任務(wù)落實(shí)提供了基本依據(jù)，讓基層落地執(zhí)行也就有了抓手。

正是如此，作為司法體制改革首批七個(gè)試點(diǎn)省市之一的海南省才能成為踐行司法改革的基層樣板。目前，經(jīng)過(guò)兩年來(lái)的扎實(shí)推進(jìn)，海南省法院審判質(zhì)效提高，群眾滿(mǎn)意度提升，隊(duì)伍基本穩(wěn)定，走上范式改革、整體推進(jìn)、配套制度完善的良性軌道。海南能夠取得司法改革實(shí)踐的成功，得益于中央對(duì)于改革的一個(gè)基礎(chǔ)性要求：?jiǎn)栴}導(dǎo)向。2015年10月13日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要把鼓勵(lì)基層改革創(chuàng)新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，著力解決好改革方案同實(shí)際相結(jié)合的問(wèn)題、利益調(diào)整中的阻力問(wèn)題、推動(dòng)改革落實(shí)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)問(wèn)題。

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向——這是海南省高院院長(zhǎng)董治良取得司法改革初步成效的武功秘籍。全面深化改革既要重視頂層設(shè)計(jì)，更要重視基層實(shí)踐。在基層探索實(shí)踐中，特別強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。頂層設(shè)計(jì)的改革方案雖然具有普遍性特征，但并沒(méi)有細(xì)化到基層可以完全照搬照用，各地還必須因地制宜地制定具體實(shí)施方案，最后才是交給基層實(shí)踐檢驗(yàn)。這是頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐結(jié)合的基本路徑，而在這個(gè)結(jié)合過(guò)程中，不可避免會(huì)出現(xiàn)一些矛盾和問(wèn)題。因此，抓司法改革落地，首先要著力解決好改革頂層設(shè)計(jì)同實(shí)際落地相結(jié)合的問(wèn)題，海南樣本在這些方面有著豐富的經(jīng)驗(yàn)。

依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)——跑得快不快，要靠車(chē)頭帶。要想解決問(wèn)題，需要在思想意識(shí)上得到統(tǒng)一，并貫徹落實(shí)到位。海南高院緊緊依靠黨委這個(gè)火車(chē)頭，在中央整體布局、省委統(tǒng)一部署的大力支持下，充分發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)，細(xì)致做好各級(jí)基層法院的思想工作，取得了事半功倍的效果。正如董治良所言：“沒(méi)有中央和省委的統(tǒng)一部署，靠我們一家一家地協(xié)商，別說(shuō)三頭六臂，你是千佛手也沒(méi)有用”，“不要說(shuō)個(gè)人能力怎么樣，真是要靠組織，依靠黨委工作，離開(kāi)了黨委領(lǐng)導(dǎo)，你寸步難行”。有了黨委這個(gè)主心骨，海南省的司法改革走得順風(fēng)順?biāo)庥龈鞣N問(wèn)題也才能夠迎難而上，一路過(guò)關(guān)斬將。

合理調(diào)整利益——問(wèn)題的存在往往是受到利益群體的影響，因此在基層探索實(shí)踐中，更要善于進(jìn)行利益調(diào)整。利益越是向下延伸，越是盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，要想打破和重構(gòu)的難度就越大?；鶎邮抢嬲{(diào)整的一線(xiàn)，所要面對(duì)的利益關(guān)系最復(fù)雜，遇到的阻力也最大。因此，抓改革落地，要著力解決好利益調(diào)整中的阻力問(wèn)題。如三亞中院李慶院長(zhǎng)所說(shuō)：“董院長(zhǎng)是一位有大智慧、能擔(dān)當(dāng)?shù)耐苿?dòng)司法改革的推行者和踐行者！”海南樣本中的問(wèn)題解決，恰恰是董治良和他的司法改革同伴們大膽調(diào)整相關(guān)利益群體，克服種種外部壓力后實(shí)現(xiàn)的。

強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)——有了問(wèn)題導(dǎo)向意識(shí)，對(duì)于問(wèn)題的解決就主要依托于干部的責(zé)任擔(dān)當(dāng)水平。一段時(shí)間以來(lái)，一些司法領(lǐng)導(dǎo)干部未對(duì)改革形成科學(xué)認(rèn)識(shí)，支持改革、參與改革的積極性不高、主動(dòng)性不強(qiáng)；面對(duì)改革大潮，對(duì)改革措施執(zhí)行不到位、落實(shí)不徹底，對(duì)改革大局心懷顧慮，缺乏擔(dān)當(dāng)。因此，抓改革落地，還要著力解決好推動(dòng)改革落實(shí)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)問(wèn)題。海南高院對(duì)于強(qiáng)化干部針對(duì)司法改革的責(zé)任擔(dān)當(dāng)也有著自己具體舉措和辦法，同樣值得同行們借鑒學(xué)習(xí)。

盡管司法改革的海南樣本在某種程度上而言仍是個(gè)體案例，和它所處的地理區(qū)域、歷史傳統(tǒng)及踐行者的個(gè)人風(fēng)格有一定的關(guān)系，但海南高院所崇尚的在改革過(guò)程中“堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向”、“依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)”、“調(diào)整利益群體”和“強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)”的做法卻顯然具備共通特征，也一定會(huì)對(duì)推進(jìn)中國(guó)司法改革由頂層設(shè)計(jì)走向落地執(zhí)行產(chǎn)生積極作用。

（作者系《人民法治》雜志社執(zhí)行社長(zhǎng)、人民法治網(wǎng)總編輯，法學(xué)博士、管理哲學(xué)博士）