文/羅登亮 張洪亮

基層法院司法建議助推基層治理現(xiàn)代化實證研究
——以S法院司法建議運行機(jī)制為樣本

文/羅登亮 張洪亮

基層法院司法建議參與基層治理創(chuàng)新中，由于司法建議的靜態(tài)關(guān)系結(jié)構(gòu)失衡、采納效果不佳，執(zhí)行落實不到位等問題影響其實踐效果。S法院從完善司法建議制作機(jī)制，提出司法建議；建立行政機(jī)關(guān)辦理，落實司法建議；構(gòu)建司法建議綜合治理機(jī)制，提升司法建議等方面構(gòu)建多元性的司法建議工作機(jī)制，助推基層治理現(xiàn)代化。

為助推基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化，基層法院基于自身的社會功能定位，黨委政府的執(zhí)政執(zhí)法要求，基層社會的法治狀況，除積極履行審判執(zhí)行職責(zé)外，還可以通過從事司法建議活動，積極參與基層治理創(chuàng)新。本文擬以S法院近三年來提出的司法建議為樣本，詳細(xì)分析司法建議在促進(jìn)治理現(xiàn)代化中的現(xiàn)實狀況及完善舉措。

司法建議促進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的系統(tǒng)性困境

通過對S法院近三年來提出的司法建議的實證研究，我們可以發(fā)現(xiàn)，司法建議目前仍然在靜態(tài)關(guān)系、實踐效果兩個層面上都存在不盡人意的地方，以致于產(chǎn)生系統(tǒng)性困境。

（一）司法建議的靜態(tài)關(guān)系結(jié)構(gòu)失衡、發(fā)展畸形

通過對S法院近三年來司法建議的實證研究，發(fā)現(xiàn)司法建議無論是在制作主體，發(fā)送對象還是具體內(nèi)容上都存在結(jié)構(gòu)失衡的狀況，并呈現(xiàn)畸形發(fā)展的狀態(tài)。具體表現(xiàn)為三個方面。

1.司法建議主要由行政審判庭、研究室制作，制作主體比較單一。S法院的司法建議主要由S法院的行政審判庭、研究室制作，道路交通事故審判庭、勞動爭議審判庭僅各制作了1個司法建議。其他部門在近三年沒有制作一條司法建議。S法院共有23個部門，參與司法建議制作的主體僅有4個，參與率僅為17.39%。這就呈現(xiàn)了司法建議在制作主體方面的結(jié)構(gòu)失衡。2.司法建議主要向公權(quán)力主體發(fā)送，發(fā)送對象比較單一。S法院的司法建議主要發(fā)送區(qū)委、區(qū)政府以及相關(guān)區(qū)級政府職能部門等。近三年來，沒有向行業(yè)協(xié)會及一般社會團(tuán)體發(fā)送任何司法建議。僅有一條司法建議是勞動爭議審判庭發(fā)送給某件勞動爭議案件的被告某鞋業(yè)公司。3.司法建議涉及的領(lǐng)域局限，內(nèi)容缺乏操作性。近三年，S法院行政審判領(lǐng)域的司法建議32條，占比80%；民事審判領(lǐng)域的司法建議8條，占比20%；刑事審判、執(zhí)行領(lǐng)域均沒有任何司法建議，刑事審判業(yè)務(wù)部門、執(zhí)行局對個案處理過程中，尤其是重大疑難案件缺乏必要的司法建議意識。司法建議大部分都偏重一案一議、一事一議，建議立意較低，對于社會治理有較大推動作用的司法建議較少。

司法建議運作流程圖

（二）司法建議采納效果不佳，執(zhí)行落實不到位

司法建議能否切實地推動社會管理能力提升，關(guān)鍵還在于接收司法建議的單位是否能夠充分地采納司法建議，嚴(yán)格地落實執(zhí)行司法建議。

1.司法建議回應(yīng)情況的三種形式。S法院近三年發(fā)出的40件司法建議都得到了被建議單位的回應(yīng)，依據(jù)司法建議采納效果的區(qū)分可以將回應(yīng)方式細(xì)化為三種：書面回應(yīng)，召開專題研討會，完全貫徹落實建議。實踐中，依據(jù)被建議對象的不同，書面回應(yīng)具體包括兩種情形：當(dāng)被建議對象是區(qū)委區(qū)政府時，書面回應(yīng)具體是指被建議單位的主要領(lǐng)導(dǎo)以批示形式就司法建議的內(nèi)容作出評價或?qū)ㄗh的采納作出指示。當(dāng)被建議對象是區(qū)政府職能部門或者公司企業(yè)時，書面回應(yīng)具體是指被建議對象以單位名義將建議的采納情況以書面形式返回到法院。2.被建議單位對于司法建議的回應(yīng)大都停留在書面回應(yīng)層面。近三年S法院發(fā)出的司法建議都受到了被建議對象的書面回應(yīng)，但是僅停留在書面回應(yīng)層面，大多數(shù)司法建議并沒有開展專題調(diào)研，更沒有完全貫徹落實。有的主要領(lǐng)導(dǎo)詳細(xì)審閱司法建議后，針對建議的具體內(nèi)容給出具有針對性的批示，為司法建議的貫徹落實提高指引。有的主要領(lǐng)導(dǎo)在批示司法建議時，對于建議的具體內(nèi)容不予具體評價，而是傳閱分管副區(qū)長。3.司法建議的貫徹落實情況與司法建議的具體內(nèi)容與書面回應(yīng)都存在較大差距。S法院提出的司法建議都針對司法審判中發(fā)現(xiàn)的問題提出了具體的完善舉措。某些被建議單位的書面回應(yīng)也針對建議舉措給出了具體的采納反饋。但是實踐運行中司法建議的相關(guān)舉措并沒有很好地貫徹落實。

司法建議系統(tǒng)性困境產(chǎn)生的原因

上述困境產(chǎn)生的主要原因在于司法建議的動態(tài)運作流程單一，互動協(xié)作匱乏。梳理上述40件司法建議的動態(tài)運作流程，我們發(fā)現(xiàn)依據(jù)司法建議的類型及重要性，S法院司法建議具有四種運作流程（詳見上圖）。

通過上圖，我們發(fā)現(xiàn)司法建議的制作程序通常是，審判業(yè)務(wù)部門或者研究室通過梳理訴訟案件中具有普遍性、傾向性的問題或者重大疑難問題，在案件審理過程中或者結(jié)案后總結(jié)提煉具體問題及相關(guān)司法建議，并草擬司法建議書報分管副院長、院長審簽后直接發(fā)送給被建議對象。

在司法建議的制作過程中，草擬司法建議的部門通常不會征求法院內(nèi)部其他部門的意見，即使征求也很難獲得有價值的意見；也不會在司法建議制定之前或者制定過程中主動征求被建議單位的意見建議。這一方面是由于司法建議制定過程中，無論是針對法院內(nèi)部，還是針對法院與被建議單位之間都缺乏通暢的司法建議溝通協(xié)商機(jī)制或前期調(diào)研機(jī)制，另一方面是由于司法建議草擬部門缺乏前期調(diào)研有的放矢，溝通協(xié)調(diào)確保效果的主觀意識。據(jù)訪談，僅有當(dāng)被建議單位收到司法建議后長時間仍然未作任何反饋時，司法建議草擬部門才會淺嘗輒止地電話詢問被建議部門司法建議的處理情況。鑒于人民法院通過司法建議最大限度地促進(jìn)參與社會管理創(chuàng)新是一個系統(tǒng)性的工程，因此需要人民法院、被建議單位，被建議單位的上級組織三個主體共同著力，致力于建構(gòu)多元性的司法建議工作機(jī)制。

有關(guān)司法建議的條文散落分布在《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等法律規(guī)范中，如：《民事訴訟法》第103條規(guī)定對拒不履行協(xié)助義務(wù)的單位，對其主要責(zé)任人或者直接責(zé)任人員可以予以拘留，并可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者有關(guān)機(jī)關(guān)提出予以紀(jì)律處分的司法建議。

構(gòu)建多元性的司法建議工作機(jī)制

（一）司法建議的提出：完善司法建議制作機(jī)制

司法建議質(zhì)量的高低很大程度上取決于司法建議制作機(jī)制的完備程度。具體而言，一是厘清司法建議職能分工，確保司法建議制定內(nèi)部運行順暢。審判業(yè)務(wù)部門要充分發(fā)揮其與大量案件接觸的資源優(yōu)勢，積極挖掘?qū)徟袑嵺`中存在的具有傾向性、代表性以及普遍性的問題，并積極收集相關(guān)數(shù)據(jù)，擬定個案司法建議。研究室主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并撰寫綜合性司法建議，總結(jié)司法建議工作開展情況，并將優(yōu)秀的司法建議予以報送及宣傳。二是確立以承辦法官為中心，其他人員積極輔助的動態(tài)協(xié)作關(guān)系。承辦法官主要負(fù)責(zé)發(fā)掘司法建議案例，整理司法建議素材，梳理審判中發(fā)現(xiàn)的具備司法建議可能性的問題。司法建議具體撰寫人主要負(fù)責(zé)對司法建議文本語言的組織，初稿的完成。

（二）司法建議的落實：建立行政機(jī)關(guān)辦理司法建議的程序機(jī)制

為進(jìn)一步減少司法建議“石沉大?！薄盎㈩^蛇尾”現(xiàn)象，作為接受司法建議最頻繁的行政機(jī)關(guān)有必要出臺相關(guān)規(guī)定，從制度上建立行政機(jī)關(guān)辦理司法建議的程序機(jī)制。具體而言，主要由四個環(huán)節(jié)構(gòu)成。第一，司法建議的接收程序。行政機(jī)關(guān)在收到人民法院發(fā)出的司法建議以后，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一編號登記在冊，依照部門職責(zé)分工，明確具體的分管領(lǐng)導(dǎo)、承辦部門以及承辦人員，并將司法建議的處理情況第一時間抄送政府法制機(jī)構(gòu)備案。第二，司法建議的反饋落實程序。行政機(jī)關(guān)若認(rèn)為人民法院提出的司法建議合法合理，具備可操作性以及實踐意義，應(yīng)當(dāng)及時采納，立即落實，并將司法建議的處理情況及時反饋人民法院。第三，司法建議的溝通協(xié)調(diào)程序。各級政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)密切與人民法院的溝通聯(lián)系，認(rèn)真聽取人民法院對行政機(jī)關(guān)辦理司法建議工作的相關(guān)建議。第四，司法建議的再次辦理程序。若人民法院不滿意行政機(jī)關(guān)對司法建議的辦理情況，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重新調(diào)研、認(rèn)真辦理，并在30日內(nèi)辦結(jié)。

（三）司法建議的提升：構(gòu)建司法建議綜合治理機(jī)制

為保障人民法院提出的司法建議能夠更好地促進(jìn)社會治理能力提升，可以法院為中心與地方黨委政府、上級法院、被建議單位、被建議單位上級主管部門、新聞媒體共同建立司法建議綜合治理機(jī)制。具體而言要建構(gòu)司法建議綜合治理的三個程序。第一，建構(gòu)司法建議回訪程序。法院在發(fā)出司法建議以后，要由司法建議的具體制作部門，采用定期與不定期結(jié)合的方式，主動了解建議落實情況，征求建議落實過程中的意見。第二，建構(gòu)司法建議綜合協(xié)調(diào)程序。司法建議的具體制作部門在對司法建議落實情況進(jìn)行回訪的同時，還可以將建議的具體落實情況向地方黨委政府匯報，以爭取黨委政府的協(xié)調(diào)。第三，建構(gòu)司法建議的公開程序?？梢越梃b上海法院的有益做法，建立司法建議網(wǎng)上信息庫，由司法建議承辦部門將其發(fā)出司法建議的內(nèi)容、落實情況、時間節(jié)點等錄入信息庫，以達(dá)到督促、查詢與互動的效果。

(作者單位：四川省成都市雙流區(qū)人民法院）