李孟波

摘 要：生態(tài)文明建設對我國耕地資源利用保護提出新的要求。本文從傳統(tǒng)耕地保護觀念的缺陷與新形勢下耕地保護的要求，分析了耕地保護發(fā)展轉(zhuǎn)型的必要性，提出了耕地保護體系應從數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、文化、權(quán)益五個方面加以重構(gòu)，并分析了實現(xiàn)耕地保護政策轉(zhuǎn)型的技術(shù)路徑。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明 耕地保護體系 重構(gòu) 技術(shù)

一、當前我國耕地保護政策與生態(tài)保護的矛盾分析

1986年我國出臺了第一部《土地管理法》，確立了以耕地保護為核心的土地管理制度。但是，長期以來，我國耕地保護偏向于數(shù)量的保護與平衡，忽視了耕地質(zhì)量保護與平衡。尤其表現(xiàn)在一些地方耕地占優(yōu)補劣、基本農(nóng)田劃劣不劃優(yōu)，導致耕地的隱性流失問題比較突出。耕地的隱性流失，加大了我國糧食安全的威脅。另外，耕地占補平衡制度，加快了邊際土地的開發(fā)。這些邊際土地往往位于位置偏遠、生態(tài)脆弱、經(jīng)濟效益較低、開發(fā)成本高昂等地方。耕地保護政策未能充分考慮它對生態(tài)環(huán)境的不利影響。

十八大以來，生態(tài)文明建設成為我國社會經(jīng)濟發(fā)展中的一項重要內(nèi)容。在自然資源利用方面，不僅要考慮耕地紅線，還要同時考慮生態(tài)紅線。生態(tài)紅線保護將對耕地的外延擴張產(chǎn)生遏制作用，從而與耕地占補平衡制度形成沖突。因此，土地保護政策需要在解決經(jīng)濟發(fā)展與糧食安全矛盾的同時，還要考慮糧食安全與生態(tài)保護的矛盾。

為此，本文首先從解析耕地保護的內(nèi)涵出發(fā)，結(jié)合生態(tài)文明建設重構(gòu)耕地保護體系，最后為耕地保護的生態(tài)轉(zhuǎn)型提出對策建議。

二、耕地保護傳統(tǒng)觀念及其體系重構(gòu)

（一）耕地保護的傳統(tǒng)觀念

耕地保護的傳統(tǒng)觀念簡單的說就是基于糧食安全的耕地數(shù)量的保護。在土地利用總體規(guī)劃中，主要用規(guī)劃期內(nèi)確保耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積等數(shù)量指標來體現(xiàn)。這跟我國人口眾多、糧食需求大以及我國農(nóng)耕文化，并考慮國際安全因素有關(guān)?；诩Z食安全的耕地保護目標可以說是具有重大的經(jīng)濟效益和社會效益。由于我國人口眾多、人均資源稀缺的國情會長期存在，所以，今后我國仍然要堅持這一目標。

但耕地保護的傳統(tǒng)觀念忽略了耕地的多功能性。如有研究表明，每公頃耕地1年水源涵養(yǎng)的經(jīng)濟價值為530.9元，廢物處理的經(jīng)濟價值1451.2元，生物多樣性保護的經(jīng)濟價值是628.2元，等等。這樣的一些生態(tài)價值，并未在耕地利用決策中加以體現(xiàn)。

（二）耕地保護體系重構(gòu)

據(jù)此，可以認為，耕地保護不能僅僅基于傳統(tǒng)的糧食安全的保護觀念，而是要轉(zhuǎn)向基于生態(tài)安全為核心的綜合保護觀念，重構(gòu)耕地保護體系。其主要內(nèi)容包括五大方面：

1. 耕地的數(shù)量保護

耕地數(shù)量保護，就是通過確定一定時期內(nèi)，能夠滿足本區(qū)域人口糧食安全需求的最低耕地保有量。具體手段包括，控制城市建設用地規(guī)模的增長速度，節(jié)約集約利用土地，轉(zhuǎn)變土地利用方式；通過開展農(nóng)村土地整理，土地復墾，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，實施人口向城鎮(zhèn)集中，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中，增加耕地供給面積；確保規(guī)劃期到2020年18億畝耕地紅線的數(shù)量。

2. 耕地的質(zhì)量保護

耕地質(zhì)量是耕地自然、經(jīng)濟屬性的綜合反映。中國耕地中有78.5%的中低產(chǎn)田，其中中產(chǎn)田面積占37.3%，低產(chǎn)田面積占41.2%。受土地自然供給的剛性制約，耕地占補平衡政策實施越來越困難，可開墾的后備耕地資源越來越少，且成本越來越高。外延式數(shù)量的保護越來越不可持續(xù)。提高耕地質(zhì)量，開展高標準基本農(nóng)田建設工程，改造中低產(chǎn)田，來提高耕地的產(chǎn)出率，是耕地保護的根本途徑。

3. 耕地的生態(tài)保護

耕地是經(jīng)濟生態(tài)復合系統(tǒng)。生態(tài)效益是耕地經(jīng)濟效益和社會效益的基本條件。耕地的生態(tài)功能主要有保護生物多樣性、氣候調(diào)節(jié)、防洪、廢物處理，等等。當前耕地生態(tài)安全的威脅主要來自過多使用化肥、農(nóng)藥，過度開墾導致土壤污染、土地退化、沙化、土壤侵蝕、生物多樣性的喪失，等等。通過倡導綠色發(fā)展理念，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、生產(chǎn)綠色食品來逐步促進農(nóng)地利用方式的綠色、低碳轉(zhuǎn)型已刻不容緩。另外，要加大土壤動態(tài)檢測和土壤污染修復的力度，注重大氣污染、土壤污染、水體污染綜合防治措施，避免因為一種環(huán)境要素的治理帶來另外一種環(huán)境要素的次生污染等問題。

4. 耕地的文化保護

耕地的文化價值主要包括教育價值、美學價值、倫理價值等多個方面。耕地的教育價值主要表現(xiàn)在通過參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動，不僅可以體驗農(nóng)民生活的不易，珍惜勞動生產(chǎn)成果，而且是了解農(nóng)作物生長規(guī)律，增長知識的重要途徑；耕地的美學價值體現(xiàn)在，美麗的田園景觀不僅可以發(fā)展旅游業(yè)，供人們賞心悅目，陶冶情操，而且是一些畫家、作家創(chuàng)作的源泉；耕地的倫理價值主要體現(xiàn)在，耕地的利用要符合人們的社會需要，符合人們的長遠利益，要具有道德觀，比如轉(zhuǎn)基因技術(shù)、轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的生產(chǎn)與消費要符合國家法律和人們的生活習慣、健康要求，而不能一味追求利潤。耕地的文化保護，要求管理者一方面要鼓勵藝術(shù)家、思想家大量創(chuàng)作反映農(nóng)村健康生活、生產(chǎn)方式的優(yōu)秀作品，另一方面對不符合倫理道德的利用方式加以控制和限制或引導。

5. 耕地的權(quán)益保護

耕地不僅是一種資源，而且是一種資產(chǎn)，農(nóng)民最重要的一種財產(chǎn)。耕地作為資產(chǎn)是有價的，能夠用貨幣衡量。耕地在流轉(zhuǎn)時，其價值就會顯現(xiàn)出來，如果交易價值低于其本身的價值，就會導致農(nóng)民資產(chǎn)流失，利益受損，最終引發(fā)社會不穩(wěn)定因素。因此，權(quán)益保護是耕地保護的根本途徑和手段。耕地保護，必須以權(quán)益保護為保障，改革耕地征用制度，賦予農(nóng)民充分的耕地處分權(quán)和發(fā)展權(quán)，讓農(nóng)民分享土地流轉(zhuǎn)帶來的增值收益，不僅可以促進社會公平，維護社會穩(wěn)定，而且可以提高農(nóng)民的收入，擴大內(nèi)需，刺激消費，推動經(jīng)濟增長。

三、耕地保護政策生態(tài)轉(zhuǎn)型的技術(shù)支撐體系

為了實現(xiàn)耕地保護政策的轉(zhuǎn)型，還需要建立一系列的耕地生態(tài)評價技術(shù)，根據(jù)國外最新研究進展，主要應包括以下三個方面：

（一）開展邊際土地等級評價

全部的邊際土地由4種不同功能約束的類型構(gòu)成，即自然邊際土地、生物邊際土地、環(huán)境-生態(tài)邊際土地、經(jīng)濟邊際土地（S. Kang等，2013）。通過建立4種類型邊際土地的評價指標體系，就可以掌握一個地區(qū)邊際土地的面積、結(jié)構(gòu)和功能，更好地開展耕地持續(xù)利用管理。尤其，對于我國耕地占補平衡制度來說，邊際土地的等級評價，有利于決策者更好地掌握補充耕地處于何種地位與狀態(tài)，位于哪種邊際上，其效益高低如何。

（二）建立耕地生態(tài)系統(tǒng)服務價值動態(tài)監(jiān)測制度

生態(tài)系統(tǒng)服務價值理論研究的豐富成果，為開展耕地生態(tài)效益、社會效益評價與監(jiān)測提供了理論支撐。通過建立耕地生態(tài)系統(tǒng)服務價值動態(tài)監(jiān)測制度，有利于把握耕地資源變化可能帶來的環(huán)境影響，為制定調(diào)控對策提供技術(shù)支撐。

（三）生物多樣性與糧食安全協(xié)調(diào)技術(shù)

發(fā)展環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)是實現(xiàn)耕地生態(tài)保護與糧食安全發(fā)展目標的重要途徑。其關(guān)鍵在于如何處理好耕地集約利用與農(nóng)業(yè)生物多樣性的關(guān)系。國外學者通過研究作物單位面積產(chǎn)量與物種密度之間的相互關(guān)系，來確定生物集約性，即追求最大化糧食生產(chǎn)的同時保持生物多樣性損失最小。但實際上耕地利用、生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)服務之間的關(guān)系十分復雜。我國學者應結(jié)合本國實際，積極開展這方面的研究，從經(jīng)濟發(fā)展——糧食安全——生物多樣性保護多維角度確定耕地資源的優(yōu)化配置，從而實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的最大化。

四、結(jié)論

綜上所述，耕地保護應建立以生態(tài)保護為核心，以數(shù)量保護、質(zhì)量保護為內(nèi)容，以權(quán)益保護、文化保護為保障的保護體系。為此，需要開展一系列的耕地生態(tài)評價技術(shù)研究，包括邊際土地等級評價，耕地生態(tài)系統(tǒng)服務價值評價，生物多樣性與糧食安全的協(xié)調(diào)技術(shù)等。

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（作者單位：河北建筑工程學院）

責任編輯：張莉莉