成正

一、請示報告制度建立的歷史脈絡(luò)

“黨內(nèi)請示報告制度作為實現(xiàn)黨的民主集中制領(lǐng)導(dǎo)的有效工作機制，是保證的黨的路線、方針、政策得以貫徹執(zhí)行的重要制度?！盵1]其經(jīng)歷了起步、探索、確立、規(guī)范、受挫、恢復(fù)、健全等階段。

建黨初期，我們黨就高度重視黨內(nèi)請示和報告，作出了零星規(guī)定。如1923年6月，中央曾要求“地方執(zhí)行委員會開除黨員后，必須報告其理由于中央及區(qū)執(zhí)行委員會”。1923年12月，中央曾為建立每月報告制度發(fā)出通告。土地革命時期，開始對請示報告的探索。1928年10月 17 日，中央在《關(guān)于各省委對中央的報告大綱》中，對報告的時間、種類、內(nèi)容以及保密要求都作出了規(guī)定，并警示不按時上送詳細報告者“中央即停發(fā)經(jīng)費”?？谷諔?zhàn)爭時期，請示報告制度逐步確立并實行。為了加強黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)，1937年8月1日，中央通過的《總政治部關(guān)于新階段的部隊政治工作的決定》明確提出：“在各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中，必須確立嚴(yán)密的分工與個人負責(zé)制，建立有系統(tǒng)的檢查和報告制度。”針對王明等在重大問題上不請示，以及有些地方對黨的決定執(zhí)行不力問題，1942年中央再次強調(diào)：“在決定含有全國全黨全軍普遍性的新問題時，必須請示中央，不得標(biāo)新立異，自作決定，危害全黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一?！苯夥艖?zhàn)爭時期，基本實現(xiàn)黨內(nèi)請示報告文本化、制度化。為加強全黨全軍的集中統(tǒng)一指揮，爭取革命勝利，黨對建立報告制度提出了更明確的要求。1948年1月，中央制定并發(fā)出毛澤東親自起草的《關(guān)于建立報告制度》[2]的指示，對報告內(nèi)容、發(fā)送方式、發(fā)送頻率、寫作風(fēng)格等有關(guān)報告的內(nèi)容和形式作了具體要求。1948年9月，中央政治局會議正式通過《中共中央關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》。

新中國成立后，請示報告制度成為黨內(nèi)組織正常運行的重要制度保證。1953年3月，中央作出《關(guān)于加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》，明確指出政府各部門的黨組直接受中共中央領(lǐng)導(dǎo)，政府工作中的一切重要方針、政策、計劃和重大事項均須事先請示中共中央，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)后方能執(zhí)行?！拔母铩逼陂g，黨的建設(shè)被干擾，黨內(nèi)報告制度也受到一定破壞?！拔母铩苯Y(jié)束后，黨的建設(shè)恢復(fù)正軌，黨內(nèi)請示報告制度逐步恢復(fù)并固定下來。十二大黨章（1982年）至十八大黨章（2012年）都明確規(guī)定：“黨的下級組織既要向上級組織請示和報告工作，又要獨立負責(zé)地解決自己職責(zé)范圍內(nèi)的問題。”十八大后中央多次強調(diào)各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部都要嚴(yán)格執(zhí)行請示報告制度。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委三次全會上指出：“請示報告制度是我們黨的一項重要制度，是執(zhí)行黨的民主集中制的有效工作機制，也是組織紀(jì)律的一個重要方面。”

二、請示報告制度對人大工作的重要意義

（一）有利于推動人大各項工作順利進行。“一個地方人大工作有進展、有起色，與黨委的重視、支持是密不可分的?！盵3]相對于先前黨委書記兼任人大常委會主任，現(xiàn)有設(shè)區(qū)市或縣（市、區(qū)）黨委書記幾乎都沒有兼任人大常委會主任。在現(xiàn)有的體制下，為實現(xiàn)人大工作與黨委同步，黨委與人大一把手之間的溝通尤為重要。如果處理不好黨與人大的關(guān)系，那么在一定程度上人民代表大會作為國家權(quán)力機關(guān)的職能可能就得不到充分發(fā)揮，人民代表大會作為國家權(quán)力機關(guān)的法律地位也就得不到保障，進而人民的民主權(quán)利也就不可能得到保障。為此，通過人大常委會黨組積極主動爭取黨委的領(lǐng)導(dǎo)、重視和支持，重大事項、重要工作要及時向黨委請示匯報、征求意見，方便黨委掌握情況，以便在布置工作時把人大工作列上議事日程，從而更好地推動人大工作。

（二）有利于規(guī)范黨委和人大的關(guān)系。在一個政治體系中，“各政治要素間合理、固定的關(guān)系是政治過程穩(wěn)定的基礎(chǔ)”[4]。當(dāng)前，黨和人大在我國政治生活中都處于重要地位，是同一個政治體中兩種具有重要影響的因素，在明確各自的權(quán)力和責(zé)任基礎(chǔ)上，規(guī)范處理兩者關(guān)系的程序，這樣黨委實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)和人大依法履職就會井然有序。然而，在黨掌握國家政權(quán)，對社會實施全面管理的現(xiàn)實背景下，黨委和人大更多的是靠一種默契或慣例維系兩者的溝通，在實際規(guī)范中隨意性還比較強。若能將這種默契或慣例上升到請示報告制度層面，明確人大對什么事項必須請示報告、什么事項需要事前請示、什么事項需要事后報告或者抄送備案，以及請示報告的時限，那將會使人大在請示報告時有章可循、有法可依，也可避免因擔(dān)心承擔(dān)責(zé)任而事事向同級黨委請示報告。

（三）有利于反映代表和民眾的心聲。請示報告制度可以實現(xiàn)從制度上搭建人大傳達民意的渠道。從源頭上來看，我們黨代表著最廣大人民群眾的利益，在這個根本出發(fā)點上，黨與由人民的代表組成、行使人民賦予權(quán)力、代表人民利益的人大是一致的。黨執(zhí)掌國家政權(quán)、行使政治權(quán)力、采取政治行為，結(jié)果都是實現(xiàn)人民的利益，與人大的根本目標(biāo)不存在矛盾。然而，人大代表和民眾在現(xiàn)實政治生活中的政治權(quán)益的渠道還有待強化。人大代表在人大會議上敢于講真話、講實話的還比較少。而人民群眾反映問題更多的是走信訪途徑。然而，理應(yīng)的路徑是人民群眾的意見建議上傳人大代表，人大代表帶到會議上，或者通過人大黨組傳遞到黨委。若通過人大請示報告路徑，就為人大代表和民眾搭建了一個有效的黨內(nèi)傳遞社情民意的制度化渠道。

三、進一步健全人大向同級黨委請示報告制度

（一）在人大行使立法權(quán)過程中向同級黨委請示報告

十八屆四中全會指出：“凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定”“法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告。”[5]當(dāng)前，設(shè)區(qū)市人大及其常委會都被賦予立法權(quán)，亟需規(guī)范立法過程中人大與同級黨委的關(guān)系。根據(jù)十八屆四中全會的要求，結(jié)合《中共中央關(guān)于加強對國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》，人大在行使立法權(quán)時，可從下述五個方面向黨委請示報告：（1）由人大常委會黨組將人大常委會的立法規(guī)劃和計劃及時報送同級黨委審定，根據(jù)同級黨委意見再行實施。（2）在提請人民代表大會或其常委會審議法規(guī)草案之前， 應(yīng)報請同級黨委討論并征得黨委批復(fù)意見后再行審議。（3）在向黨委報請討論的請示報告中，應(yīng)說明立法依據(jù)，法規(guī)草案中涉及的重大方針、政策問題及其如何處理和規(guī)定等。（4）及時匯報立法過程中出現(xiàn)某些涉及面廣、分歧較大而又難以協(xié)調(diào)的問題，向同級黨委請求協(xié)調(diào)解決。（5）在審議法規(guī)草案過程中，在積極貫徹黨委的批復(fù)意見外，應(yīng)向同級黨委報告審議情況。當(dāng)然，除了堅持上述五項做法外，人大及其常委會還可發(fā)揮主觀能動性，進一步完善法規(guī)草案。因為報同級黨委討論與同意是必經(jīng)程序，黨委負責(zé)“把方向”，原則上不對法規(guī)草案逐條審議，人大及其常委會還可以對法規(guī)規(guī)章的制度設(shè)計、體例結(jié)構(gòu)、內(nèi)容安排、文字表述等作修改?！叭?982年的憲法草案經(jīng)中央政治局先后8次討論后，拿到全國人大及其憲法修改委員會審議時，又作了許多重要的修改?！盵6]

（二）在人大行使重大事項決定權(quán)過程中向同級黨委請示報告

《憲法》第一百零四條和《地方組織法》第四十四條明確規(guī)定重大事項決定權(quán)是人大及其常委會的一項重要職權(quán)，并大體上對重大事項決定權(quán)行使范疇作了規(guī)定。重大事項決定權(quán)的有效實施，將進一步提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，協(xié)調(diào)推進“四個全面”布局的深入貫徹落實。但從現(xiàn)實情況來看，地方人大及其常委會的重大事項決定權(quán)還較為薄弱。要改變這種局面，關(guān)鍵在于爭取黨委的支持。（1）建立或健全行使重大事項決定權(quán)的規(guī)定，并將規(guī)定草案提請同級黨委審定。這樣做的目的在于明確本行政區(qū)域內(nèi)重大事項的范疇，并獲得黨委的認可。（2）根據(jù)重大事項決定權(quán)的規(guī)定，征集、匯總重大事項“年度清單”，說明每項決議、決定作出的依據(jù)、目的和意義，報請黨委研究同意后列入年度工作要點。（3）在行使重大事項決定權(quán)的過程中，一方面，以黨委的決策作為討論、決定重大事項的政治依據(jù)、行動方向；另一方面，主動將開展重大事項的調(diào)查研究情況以及形成的決議決定草案向黨委匯報，做到事前請示、事后匯報。（4）人大及其常委會依法撤銷“一府兩院”及下級國家權(quán)力機關(guān)不適當(dāng)?shù)拿詈蜎Q定時，須及時向同級黨委報告，征得黨委的批準(zhǔn)和支持。此外，將“一府兩院”對人大及其常委會作出的決定、決議執(zhí)行情況，年終向黨委報告一次。

（三）在人大行使監(jiān)督權(quán)過程中向同級黨委請示報告

人大監(jiān)督要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，在監(jiān)督過程中，自始至終要貫穿黨的綱領(lǐng)、路線，確保黨的路線方針政策的正確實施，充分體現(xiàn)黨的引導(dǎo)、指導(dǎo)和向?qū)ё饔谩．?dāng)前，在人大及其常委會的所有職權(quán)中，監(jiān)督權(quán)在市、縣人大及其常委會行使得較為普遍，也是主要工作內(nèi)容。為堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人大及其常委會在行使監(jiān)督權(quán)時須向黨委請示報告的主要內(nèi)容有：（1）貫徹中央、省市黨委、上一級人大常委會及同級黨委有關(guān)文件精神的重要意見及有關(guān)重要指示的實施意見、方案和措施，以及人大常委會黨組自身建設(shè)及黨組主要工作情況須請示報告同級黨委。（2）向黨委報告全年工作要點和工作規(guī)劃， 以便黨委掌握人大及其常委會視察、檢查和審議“一府兩院”報告前的調(diào)研等監(jiān)督事項的安排部署， 從而支持人大及其常委會依法行使監(jiān)督權(quán)。（3）啟用重要的監(jiān)督職能，諸如組織特定問題調(diào)查、啟動質(zhì)詢案、罷免或撤銷等職能時，須及時向同級黨委報告。（4）在調(diào)研、執(zhí)法檢查、代表視察等履職過程中發(fā)現(xiàn)重大問題，或在審議“一府兩院”工作報告中的重要意見，都要以呈報件單獨成文，報送黨委研究。（5）將監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的重大社情民意向同級黨委報告。人大及其常委會與各級人大代表保持著密切聯(lián)系，擁有其他機關(guān)不可替代的獨特優(yōu)勢。人大常委會黨組要探索建立相應(yīng)的工作程序，準(zhǔn)確地反映代表意見，上報供同級黨委在重大問題決策時研究參考。建議創(chuàng)辦專門面向同級黨委領(lǐng)導(dǎo)的《呈閱件》，通過黨組請示報告制度，及時把常委會組成人員、人大代表、群眾來信來訪中反映的重大問題和情況，報送同級黨委領(lǐng)導(dǎo)。

（四）在人大行使人事任免權(quán)過程中向同級黨委請示報告

毛澤東同志說過“政治路線確定之后，干部就是決定因素”。我們黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)，很重要的一點，就是要通過向政權(quán)機關(guān)推薦重要干部來實現(xiàn)。人大及其常委會行使選舉權(quán)和任免權(quán)，必須堅持黨管干部原則，堅決貫徹黨組織的意見和主張。為此，市、縣人大要加強向同級黨委請示報告制度。（1）人大換屆選舉的工作方案、推薦人大代表候選人的名額分配方案、推薦人大及其常委會委（室）領(lǐng)導(dǎo)干部等，須事先向同級黨委請示報告。（2）在人事任免過程中發(fā)揮人大優(yōu)勢，及時聽取、收集和反映常委會組成人員、人大代表、人民群眾對擬任人選的意見，向同級黨委報告，供其參考。（3）“人大代表或人大常委會組成人員有權(quán)對黨委提出的人選提出不同意見，黨委應(yīng)認真考慮。如果意見有道理，應(yīng)該重新考慮人選；如果認為人選不宜改變，或者認為提的意見不全面或與事實有出入，應(yīng)該耐心說明、解釋；如果多數(shù)代表或委員不同意，不要勉強要求保證通過。”[7]為此，若有重要或原則性意見可報同級黨委，如人選不適可提出另選的建議。

請示報告制度是人大與黨委溝通的重要渠道，而真正實現(xiàn)黨委對人大的領(lǐng)導(dǎo)，須加強人大常委會黨組的作用。這是由兩對關(guān)系的性質(zhì)所決定，一對關(guān)系是黨委和人大常委會的關(guān)系。兩者沒有上下級關(guān)系，黨委并不能對人大常委會交辦工作、施號發(fā)令。正如劉少奇所說，“我們黨是國家的領(lǐng)導(dǎo)黨，但是不論何時何地都不應(yīng)該用黨的組織代替人民代表大會和群眾組織，使他們徒有虛名，而無其實。如果那樣做就違反了人民民主制度?！盵8]另一對關(guān)系是黨委和黨組。人大常委會黨組是黨委派出機構(gòu)，有對上級黨委請示報告的義務(wù)?！叭舜蟪Ｎ瘯豁毾螯h中央請示，但作為人大常委會黨組有這個必要。凡是重大問題，必須由黨委研究的，就應(yīng)當(dāng)請示。”[9]為此，在實際操作中，實現(xiàn)黨委的意圖，基本上是在黨組的推動下實現(xiàn)的?！叭珖舜蟪Ｎ瘯h組處于聯(lián)結(jié)黨中央與人大立法工作的樞紐地位。黨中央承擔(dān)立法功能的幾種方式幾乎都是通過全國人大常委會黨組這一內(nèi)部的、非正式的渠道實現(xiàn)的?！盵10]可以說，人大常委會黨組在人大工作中發(fā)揮“上傳下達”的橋梁和紐帶作用。因此，人大常委會黨組要加強請示報告制度建設(shè)，主動積極作為，爭取黨委的支持。建議：一是多請示。充分利用人大工作會議、黨組工作匯報、常委會履職報告、人大會后會議精神落實情況匯報等機會，向同級黨委反映人大工作中急需解決的各類問題，如干部配備、組織建設(shè)、需要黨委協(xié)調(diào)的各類關(guān)系等，聽取黨委指示。二是多邀請。爭取每年能邀請黨委主要領(lǐng)導(dǎo)、分工聯(lián)系的領(lǐng)導(dǎo)同志到人大調(diào)研，或參加年中務(wù)虛會，直接聽取常委會黨員組成人員對加強人大工作的意見建議，并對人大工作交任務(wù)、提要求。三是多走訪。運用多種形式，如走訪、調(diào)研、座談等，加強同黨委有關(guān)部門的信息溝通，讓組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、紀(jì)檢等方面了解人大方面的要求，幫助人大解決實際問題。

參考文獻：

[1]熊輝、仰義方：《解放戰(zhàn)爭時期黨內(nèi)請示報告制度的歷史考察》，載《中共黨史研究》2012年第4期。

[2]《關(guān)于建立報告制度》（1948年1月7日），載《毛澤東選集》第四卷，人民出版社出版1991年，第1264～1266頁。

[3]陳杏年：《關(guān)于黨委與人大相互關(guān)系的辯證思考》，載《人大研究》2007第7期。

[4]郭道久：《規(guī)范黨和人大的關(guān)系與黨的執(zhí)政能力建設(shè)》，載《中國統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會政黨理論北京研究基地、中共北京市委統(tǒng)戰(zhàn)部、中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院.政黨關(guān)系與執(zhí)政能力建設(shè)研討會論文集》2006年第12期。

[5]《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第5頁。

[6]郭道暉：《權(quán)威、權(quán)力還是權(quán)利——對黨與人大關(guān)系的法理思考》，載《法學(xué)研究》1994年第1期。

[7]《中共中央關(guān)于任免國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員必須嚴(yán)格依照法律程序辦理的通知》（1984年4月26日），載《中華人民共和國人民代表大會文獻資料匯編》（1949～1990），中國民主法制出版社1991年版，第413頁。

[8]《劉少奇選集（上卷）》，人民出版社1991年版，第402頁。

[9]張友漁：《張友漁文選》（下），法律出版社1997年版，第517頁。

[10]張文正：《黨的領(lǐng)導(dǎo)概論》，中共中央黨校出版社1991年版，第94～95頁。

（作者單位：中共廈門市委黨校）