蔡繼明：新型城市化應以大城市（群）為依托

蔡繼明，清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任

推進以人為本的新型城市化，特別是加快農(nóng)民工和“鎮(zhèn)民”的市民化，無疑是“十三五”期間乃至未來20到30年中保持我國經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務。然而，新型城市化戰(zhàn)略應選擇什么樣的人口布局，是以大城市（群）為主體，還是以中小城市和城鎮(zhèn)為主體？

筆者以為，應以大城市（群）為主體形態(tài)推進新型城市化。其中，特大和超大城市是城市群的核心，“大城市不凸起，中小城市上不來，城市群就沒有競爭力”。

與國際相比，我國特大和超大城市數(shù)量明顯偏少。國際上1000萬人以上的城市有24個，與對應人口的比例為0.40∶1；而我國1000萬人以上的城市為4個，比例僅為0.29∶1。

國際城市化的進程說明，大城市比中小城市和城鎮(zhèn)具有更大的聚集效應和規(guī)模效應。經(jīng)濟活動、公共服務等成本會因為城市規(guī)模的擴大而攤薄，聚集在大城市中的個人、企事業(yè)單位乃至整個社會都將因相互之間的正外部性而從中受益。從控制污染的角度看，大城市在創(chuàng)造同量GDP的條件下，其污染物排放量遠遠低于中小城市和城鎮(zhèn)。從解決就業(yè)問題來看，特大和超大城市更能為外來人口提供就業(yè)機會。由于第二產(chǎn)業(yè)特別是第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展主要依托大城市，大城市遠比中小城市和城鎮(zhèn)能為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供更多的就業(yè)機會。

從人口密度和經(jīng)濟承載力看，我國超大城市仍有較大發(fā)展空間。從人口密度看，北京、上海低于東京、首爾。從經(jīng)濟承載力看，決定一個城市人口集聚規(guī)模的關鍵是城市經(jīng)濟規(guī)模及該城市與本國其他地區(qū)的人均收入差距。中心城市與其他地區(qū)收入差距越大，人口流入意愿越強。全球大多數(shù)城市的經(jīng)濟份額占比與人口份額占比的比值多處于1.0至1.4區(qū)間，而北京、上海均高達2以上，這意味著收入差距的作用將引致外來人口不斷凈流入。

很多人擔心“大城市病”，應當看到大城市病的主要原因在于城市規(guī)劃和治理不足。北京、上海的人口分布失衡、核心區(qū)域人口過密，其人口分布的區(qū)域差異很大，核心區(qū)域與郊區(qū)的人口密度差高達數(shù)十倍。這意味著北京、上海核心區(qū)域人口密度已經(jīng)偏高，需要嚴格控制。

城市交通情況與城市布局、城市交通設施水平及城市管理能力等相關性更強，而不是人口規(guī)模。

比如，日本東京圈軌道交通出行比例接近60%，而北京不到25%。東京圈沒有通過購車搖號、單雙號限行等行政手段限制汽車購買和使用，而是通過大力發(fā)展軌道交通、并在核心區(qū)域收取高額停車費來降低汽車使用。

發(fā)展大城市（群），就應取消超大城市人口總量控制政策。2006到2014年20萬人以下城市城區(qū)常住人口減少4%，但建成區(qū)面積卻增長了21%；與此同時，1000萬人以上城市的土地供應明顯偏少。目前大城市房價高漲與土地供應不合理有很大關系。應按照2016年12月的中央經(jīng)濟工作會議精神，落實人地掛鉤政策，根據(jù)人口流動情況分配建設用地指標：房價上漲壓力大的城市要合理增加土地供應，提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效用地。