高小雪

摘要：城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是我國最大的內(nèi)需潛力和發(fā)展動能所在。然而現(xiàn)階段我國的融資體系卻不能滿足日益擴(kuò)張的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求。文章從我國城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程著手，總結(jié)了城鎮(zhèn)化發(fā)展的特征，然后分析在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的融資需求以及傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化融資渠道，認(rèn)為財政資金、土地財政和地方融資平臺等傳統(tǒng)的融資渠道不可持續(xù)，需要進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化融資模式的創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 城鎮(zhèn)化融資 融資渠道

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1002-5812（2017）11-0040-03

一、我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展?fàn)顩r

（一）我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史進(jìn)程

城鎮(zhèn)化必然是伴隨著工業(yè)化而同步進(jìn)行的，隨著工業(yè)化程度的推進(jìn)，人口逐漸脫離農(nóng)業(yè)的束縛，有了更廣泛的就業(yè)機(jī)會的選擇，人口不斷從農(nóng)村向城鎮(zhèn)聚集，這是一個自然而然的過程，同時也是整個人類社會不斷進(jìn)步的必然規(guī)律。當(dāng)前，政府改革的一個首要任務(wù)就是不斷推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型升級，為我國未來的經(jīng)濟(jì)增長及社會穩(wěn)定奠定基石。

縱觀我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，大致可將其劃分為四個歷史階段。第一個階段是1949年新中國成立至1978年，在這個階段的前期，由于新中國打破了舊社會制度的束縛，生產(chǎn)力水平得到了一定程度的釋放。但是由于當(dāng)時工業(yè)水平相對落后，且產(chǎn)業(yè)多為勞動密集型，社會經(jīng)濟(jì)水平相對落后，因而當(dāng)時的城鎮(zhèn)化處于一種緩慢的自然增長階段。第二階段是1978年至1984年，隨著改革開放和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，釋放大量的農(nóng)業(yè)人口，大量農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城市中來，使得這一階段的城鎮(zhèn)化率從17.9%提高到23%，年均增速達(dá)到0.85%。第三階段是從1985年至1991年，由于黨的十二屆三中全會制定了全面推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)體制改革的方針，沿海地區(qū)的一些小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)迅速發(fā)展。城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入到恢復(fù)增長期，城鎮(zhèn)化水平快速提升至26.9%。第四階段是從1992年至今，中央大力推動經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)為重點的經(jīng)濟(jì)增長方針，一大批城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供了動力和支持。在這段時期內(nèi)，我國的城鎮(zhèn)化水平進(jìn)入到了快速增長期，截至2016年我國城鎮(zhèn)常住人口超過了7.9億人，常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過57%，年均增長率也已經(jīng)超過了1個百分點，如圖1、圖2所示（資料來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站）。

（二）我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)階段特征

根據(jù)前文所述，我國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入到一個快速增長的新階段。根據(jù)“十三五”規(guī)劃，到2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%。雖然城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了巨大的成就，但是在快速發(fā)展中也出現(xiàn)了一些問題，有待我們?nèi)ソ鉀Q，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

首先，由于我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快，很多配套的戶籍制度、城鎮(zhèn)公共服務(wù)保障卻難以與之相匹配，城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)的矛盾依然顯著。目前，我國約有2.34億農(nóng)民工及其家屬尚未在教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)方面享受到和城市戶籍相等的待遇。與此同時，大量農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)之后，留下了一大批農(nóng)村留守兒童、老人和婦女，產(chǎn)生了很多的社會問題。其次，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時，我國的農(nóng)業(yè)水平仍處于較低的水平，難以支撐整個城鎮(zhèn)人口的需求。另外，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理嚴(yán)重制約了我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展。再加上，當(dāng)前主要依賴土地資源的簡單粗暴式的城鎮(zhèn)化建設(shè)，對于資源與環(huán)境的破壞日益嚴(yán)峻，這也造成了城鎮(zhèn)化的一大阻力。當(dāng)前我國的土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化。最后，盡管我國的城鎮(zhèn)化正處于一個快速增長的時期，但隨著我國人口老齡化程度的不斷提高，加之大量農(nóng)業(yè)富余勞動力的逐漸減少，當(dāng)前這種主要依靠廉價勞動力，從而推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速發(fā)展的模式難以為繼。而我國的城鎮(zhèn)化仍需進(jìn)一步發(fā)展，這就對今后城鎮(zhèn)化建設(shè)提出了更高的要求。

二、我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的融資需求

截至2016年我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到57.35%，納瑟姆曲線原理指出，當(dāng)一個國家的城鎮(zhèn)化水平達(dá)到30%—70%的水平時，其城鎮(zhèn)化水平的上升空間是非常巨大的，因此我國未來的城鎮(zhèn)化進(jìn)程還有很長一段路要走。同時，城鎮(zhèn)化不僅是推動經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)大動能，還是衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要指標(biāo)。這就意味著城鎮(zhèn)化并不是一個簡單的過程，而是需要投入大量的社會資本。因此，在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中首要解決的就是融資問題。根據(jù)世界銀行的測算，城市人口每增加1人，預(yù)計需要投入1萬美元的資金。根據(jù)國際經(jīng)驗，若要達(dá)成現(xiàn)代化的目標(biāo)，在未來我國還將要有3億多人需要從農(nóng)村轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)。根據(jù)國家開發(fā)銀行的估計，未來3年我國城鎮(zhèn)化的資金缺口約為25萬億元。根據(jù)哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院的報告，到2020年我國城鎮(zhèn)化中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口將達(dá)到40萬億元。這些數(shù)字無一不意味著我國新型城鎮(zhèn)化的融資壓力將會異常嚴(yán)峻。

城鎮(zhèn)化過程中，融資需求主要來源于兩個方面：一是社會保障、保障房、教育和醫(yī)療等民生方面的需求；二是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水利設(shè)施和環(huán)保設(shè)施建設(shè)、城際交通設(shè)施等方面的需求。政府通過提供公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施，從而推動城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，包括：政府通過基本公共服務(wù)的供給，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供“軟件”支持；政府通過公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供“硬件”支持。根據(jù)高盛高華證券的研究，在2014—2020年中，新增城鎮(zhèn)人口的基本公共服務(wù)的新增投入將達(dá)到3.3萬億元，而現(xiàn)有城鎮(zhèn)人口的基本公共服務(wù)新增投入將達(dá)到58.6萬億元，年均增長率達(dá)到13.4%。在整個城鎮(zhèn)化的過程中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需求是最多的。根據(jù)國家開發(fā)銀行的研究，在2014—2020年，我國城鎮(zhèn)化中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口將達(dá)到25萬億元。如前所述，城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金如此龐大，單單依靠政府財政是無法滿足的。

三、我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中的傳統(tǒng)融資渠道

（一）財政資金

財政資金一直是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的重要來源。基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)具有比較強(qiáng)的外部性，其中大部分為公共物品或準(zhǔn)公共物品，這就使得政府財政直接投資城鎮(zhèn)建設(shè)具有堅實的理論基礎(chǔ)，同時由于我國金融市場發(fā)展不完善，所以單單依靠市場的力量很難完成城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資任務(wù)，政府財政資金可彌補(bǔ)民間資金的不足，并對金融市場資金配置起到示范和引導(dǎo)作用。因此，政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)融資過程中扮演了十分重要的角色。伴隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國財政支出總量的增長速度也在不斷加快。在過去20多年的時間里，我國財政支出增長了將近40倍。在最近的10年中，積極的財政政策使得財政支出的占比一直保持上升，這也有力地支撐著政府對于城鎮(zhèn)化建設(shè)的投入。

（二）土地出讓收入

土地財政融資指政府利用國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓金進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)融資。嚴(yán)格意義上，土地財政僅僅是財政資金的來源之一，此處將土地財政單列是為了強(qiáng)調(diào)土地財政在城鎮(zhèn)化建設(shè)融資中所扮演的關(guān)鍵角色。在過去的十年中，地方政府通過出讓土地增加收入，國有土地出讓金成為政府收入的主要來源之一，如圖3所示（資料來源：財政部網(wǎng)站）。

（三）地方政府融資平臺

地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟(jì)實體。地方政府融資平臺可使地方政府以企業(yè)法人的身份籌集資金，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供更多資金來源。地方政府融資平臺在推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了顯著作用，但地方政府融資平臺在運作過程中也出現(xiàn)了規(guī)模增長過快、運作不規(guī)范等問題。為了有效防范財政和金融風(fēng)險，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，國家相繼出臺了一系列限制性規(guī)定，對融資平臺加強(qiáng)監(jiān)管。與財政資金相比，地方政府融資在經(jīng)濟(jì)效率、城鎮(zhèn)化品質(zhì)提升方面都有顯著提高，但依然不能實現(xiàn)可持續(xù)性，地方政府債務(wù)隨著地方政府融資平臺的迅速發(fā)展而急劇增加，系統(tǒng)風(fēng)險也隨之積累，從財務(wù)角度來看，部分地方政府已處于破產(chǎn)邊緣。

四、傳統(tǒng)融資渠道難以持續(xù)

（一）政府主導(dǎo)的融資模式不可持續(xù)

政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)融資過程中承擔(dān)了關(guān)鍵角色，因此其面臨的問題將影響城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐。地方政府用于城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金大部分源于政府財政收入、土地出讓金及通過地方融資平臺獲得的資金等。1994年分稅制改革之后，地方政府財政收入有限，過分倚重土地財政，地方融資平臺風(fēng)險積累成為急需解決的問題。我國財政體系使得地方政府只能留取一部分的稅收收入，缺乏穩(wěn)定、可持續(xù)的財政收入來維持城鎮(zhèn)化建設(shè)龐大的融資需求。地方政府收入有限，但財政支出壓力較大，因此導(dǎo)致地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面有較大的資金缺口，難以滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金要求。

（二）土地財政模式不可持續(xù)

土地財政為城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來大量資金的同時，也產(chǎn)生了諸多問題。土地財政推高了城市房價，地價上漲速度一度超過房價上漲速度，導(dǎo)致商品房的開發(fā)成本持續(xù)提高，在許多大中城市，土地成本的占比達(dá)到開發(fā)成本的的70%以上。此外，房地產(chǎn)開發(fā)和交易環(huán)節(jié)的稅費比例也較高，高地價和稅費推動了房地產(chǎn)價格的持續(xù)走高，加重了購房者的生活負(fù)擔(dān)。另外，為了獲取土地收益，地方政府不斷增加城市用地規(guī)模，造成大量征用的農(nóng)地閑置，導(dǎo)致土地資源的嚴(yán)重浪費。土地財政帶來的負(fù)面影響已表現(xiàn)出其不可持續(xù)的性質(zhì)。由圖4數(shù)據(jù)（資料來源：財政部網(wǎng)站）可看出，土地出讓金占地方財政收入的比例一直維持在較高的水平，是地方政府收入至關(guān)重要的資金來源。但土地財政的不可持續(xù)性將會嚴(yán)重影響地方政府的財政收入，因此，地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的投入未來將面臨巨大的財政缺口。

（三）地方政府融資平臺潛在風(fēng)險巨大

地方政府融資平臺自成立伊始就具有明顯的政府色彩。由于平臺項目期限較長，資金投向單一，盈利能力差，貸款到期無法償付的風(fēng)險較大，這些風(fēng)險勢必會轉(zhuǎn)移給當(dāng)?shù)卣?，影響地方政府財政安全。此外，由于我國投融資管理體系不健全，融資管理立法相對滯后，導(dǎo)致融資平臺管理混亂，公司設(shè)立與運作亦不甚規(guī)范，缺乏有效的約束機(jī)制。政府融資過分依賴銀行的信貸資金，不利于政府保證城鎮(zhèn)化建設(shè)持續(xù)的融資需要。目前，政府對于財政信息公開度不高，導(dǎo)致政府與貸款銀行信息不對稱，使得政府融資透明度受到了質(zhì)疑，加大了融資風(fēng)險，不利于政府信用建設(shè)與金融穩(wěn)定。地方政府融資平臺管理的不規(guī)范、制度的不完善都會產(chǎn)生巨大的隱患。央行對地方政府融資平臺的徹查也宣告了這一融資模式的終結(jié)。

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