袁承東，張蓮昌，胡長兵(.黔南州中級人民法院，貴州 都勻 558000； .貴州省社會科學院，貴陽 55000)

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新《行政訴訟法》實施中的訴訟管轄問題
——以貴州黔南法院相對集中管轄制度改革為例

袁承東1，張蓮昌1，胡長兵2
(1.黔南州中級人民法院，貴州 都勻 558000； 2.貴州省社會科學院，貴陽 550002)

隨著新行訴法的施行，行政訴訟相對集中管轄改革由此展開。目前，改革取得了初期效果，也暴露出一些問題，以黔南為例，如不方便訴訟、不方便審判情況突出，沒有突破現(xiàn)行體制，難以有效維系審判權的獨立行使,等等。在改革推進中，應探索巡回審理等便民措施，提升行政庭人員調配，加強集中管轄法院與非集中管轄法院間的協(xié)助,等等。

貴州黔南；行政訴訟；相對集中管轄

1989年，《行政訴訟法》的初現(xiàn)被譽作“人治時代的終結，法治時代的開始”[1]，但26年來的行政審判實踐未曾帶來對法治的普遍信任，卻淪為司法公信力的“重災區(qū)”，地方干預被認為是審判不公的根源。自上世紀末，最高人民法院力圖以變更管轄為切入點，“提級管轄”、“異地管轄”等新招不斷，最終成效卻難如人意。

2014年，新《行政訴訟法》將管轄改革問題推至一個新層面：“經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”?？鐓^(qū)的相對集中管轄是對以往嘗試的“有限提級管轄”、“異地交叉管轄”的吸收改良，旨在解決司法地方化對審判公正性造成的影響，自此行政訴訟管轄制度改革進入深水區(qū)。

一、貴州黔南行政案件相對集中管轄運行現(xiàn)狀

(一)相對集中管轄法院設置

2015年5月，新《行政訴訟法》施行以來，貴州省高級法院在全省范圍內推行行政案件相對集中管轄，明確25家改革法院，黔南州集中管轄試點法院為都勻、龍里、獨山縣法院(見表1)。

(二)相對集中管轄改革運行狀況

2015年5月1日至2016年9月30日，都勻市法院收案151件，與去年同期相比翻了一番；龍里縣法院收案164件，與去年同期相比增長396.97%；獨山縣法院收案174件，同比增長625%(見圖1)?？梢钥闯?，一方面基于《行政訴訟法》修訂后，立案登記制的推行，加之行政訴訟案件受案范圍擴大，以“行政行為”取代“具體行政行為”，同時明確列舉的受案事項由舊法的8種擴充到新法的12種，并對進一步細化規(guī)范，原被告資格有所拓寬，在新《行政訴訟法》中行政相對人與行政相關人均有原告資格，2015年，貴州省、黔南州法院系統(tǒng)行政案件呈整體大幅上升態(tài)勢；另一方面自相對集中管轄改革后，三個相對集中管轄法院收案大幅上升、案件類型更為豐富，受理的行政案件類型由單一型向多樣性發(fā)展。

表1 黔南州相對管轄法院設置情況表

以龍里縣法院為例，該法院行政一審案件，2013年為6類、2014年為9類，2015年集中管轄后案件類型迅速擴張，涉及22類，呈現(xiàn)出復合型多樣性的特征，這主要基于新《行政訴訟法》擴大了受案范圍的原因所致，同時也反映出民眾維權意識增強。2015年5月1日至2016年6月30日，實行行政案件相對管轄以來，龍里縣法院受理的行政訴訟案件共173件，較2014年24件有大幅提升，上升率達197%。行政訴訟案件類型也有所增加，涉及撤銷行政許可、勞動爭議、工傷認定、行政協(xié)議、行政賠償?shù)劝讣愋?，其中行政協(xié)議是此次新法修訂后才納入行政訴訟的受案范圍的。

司法統(tǒng)計顯示，管轄改革展開以來，試點法院一審行政案件訴訟機關敗訴率都呈顯著提高，都勻市法院2015年的一審行政案件訴訟機關敗訴率為21.2%，較去年同期提高3.9個百分點；龍里縣法院機關敗訴率高達68.04%，提升21.16個百分點；獨山縣法院機關敗訴率是20.51%，亦有12.18個百分點的進益(見圖2)。

其中，敗訴案件類型主要集中在：治安管理處罰、行政賠償、侵犯房產權、土地、林地行政登記、行政協(xié)議、不服行政強制決定、撤銷行政許可、侵犯土地承包經營權、教育行政處理、土地行政合同、土地行政命令、信息公開、撤銷行政登記、行政不作為、不履行支付工傷保險待遇職責。

同時，根據(jù)三個法院反映，相對集中管轄后，司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域的有限分離，一定程度上有效避免了案件審理中的行政干預，法官辦案壓力減輕，獨立性和責任心有所增強，當事人與行政機關的對立情緒亦有所緩解，司法公信力得到提高。

圖1 黔南州相對集中管轄法院受理一審行政訴訟案件情況(件)

圖2 黔南州相對集中管轄法院一審行政訴訟行政機關敗訴率情況(%)

表2 黔南州相對集中管轄法院一審行政案件質效情況表(%)

雖然最高人民法院在《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》中要求，各級法院“要充分認識試點工作的重要意義，將其作為完善我國行政訴訟制度、進一步深化司法體制改革的重要措施”，貴州省高級法院、黔南州中級法院2015年4月也相繼出臺了《關于推行行政案件相對集中管轄改革工作方案》、《關于行政案件相對集中管轄的公告》等文件，并全面開展了行政訴訟一審案件相對集中管轄改革，案件的跨區(qū)域異地管轄初步實現(xiàn)，改革已取得初期效果，但也暴露了存在的困難和問題。

結合一審行政案件審判質效評估指標進行考量，三家法院的上訴率、發(fā)改率、結案率、調撤率、行政機關負責人出庭率可以為當前改革運行狀況提供一個大概的側寫。可以說，行政訴訟相對集中管轄改革喜憂參半，喜的是改革成效已初步顯現(xiàn)，潛力較大，行政機關負責人出庭率、敗訴率均大幅提升，改革作用顯著；另一方面，行政訴訟相對集中管轄實行以來，上訴率居高不下、發(fā)改率良莠不齊、結案率與調撤率雙雙大幅下滑?？梢钥闯?，相對集中管轄依然面臨配套制度、人員配置、財務資源等跟不上改革步伐的隱憂。

二、行政訴訟相對集中管轄改革新舉措的局限性

(一)“兩不便”情況突出

一是不方便訴訟?，F(xiàn)有行政訴訟管轄仍然是一種典型的“坐標式”結構[2]，案件相對集中管轄，加重了當事人的訴訟負擔。首先是山高水遠，參與訴訟不方便。以都勻市法院為例，跨區(qū)域管轄一審行政訴訟案件的5個縣(市)，距離最遠的甕安縣，僅距縣城就有100余公里，最近的福泉市亦有近60公里，各管轄縣(市)的偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村距離更遠，給當事人訴訟造成很大不便。以前起訴立案只需到所在縣(市)法院，現(xiàn)在要跑到都勻立案，為降低訴訟成本，法院允許當事人通過郵寄方式郵寄立案材料及證據(jù)，但無疑增加了丟失或損毀的風險；以前開庭當天可往返，現(xiàn)在需要提前一天抵達。其次，支出費用更多。雖然行政訴訟案件的受理費并未增加，但當事人為進行訴訟支出的交通費、食宿費等費用明顯增加，特別對年老、疾病、貧困、行動不便或居住在偏遠地區(qū)的特殊群體，更是增加了他們的經濟負擔。一些爭議利益不大的案件，行政相對人為節(jié)省成本、避免“訴累”，即便利益受損也只好選擇放棄通過訴訟救濟的途徑?？梢哉f，訴訟文書代收、訴訟費代繳等便民制度的缺位，跨區(qū)域交叉管轄帶來的訴訟不便利，在相當程度上影響了當事人的訴訟積極性。

二是不方便審判。其一，送達不便。相對集中管轄改革之前，法院法律文書多直接送達當事人，改革后因路途遙遠、往返不便，多采用電話通知領取、郵寄送達或委托送達等方式，法官與當事人未能直接接觸，不利于在訴訟過程中進行釋明答疑和協(xié)調化解工作。其二，與非集中管轄法院協(xié)調溝通不便。改革前，巡回審理案件只需要本院部門間的配合，目前需要協(xié)調當?shù)胤ㄔ旱男姓徟型?，甚至包括法警、人民法庭等其他部門的配合，溝通協(xié)調難度加大。其三，轄區(qū)情況陌生。改革前，對本轄區(qū)情況熟悉，調查取證、進行實地勘查、走訪都較為方便，現(xiàn)在如果沒有相關部門的協(xié)調配合有時步履維艱。其四，集中管轄法院與非集中管轄法院的協(xié)助、配合工作有待進一步加強。集中管轄法院跨區(qū)域審理案件，需要當?shù)胤ㄔ涸诎踩Ｕ?、審判法庭、溝通協(xié)調、委托送達、調解糾紛方面提供支持與便利，但實踐中，部分法院之間的協(xié)助、配合，仍停留在感情層面，隨意性較大。在協(xié)調配合工作的細化方面沒有相應健全的協(xié)調機制，缺乏細致具體的要求和責任分配。改革中，部分法院立案審查粗糙、受案標準模糊、法院與法院之間、集中管轄法院部門與當?shù)胤ㄔ翰块T之間銜接、溝通不暢的情況依然存在，增加了訴累，浪費了司法資源。以都勻市法院為例，集中管轄后，審理行政案件的平均周期為64天，在送達文書、現(xiàn)場勘查、協(xié)調溝通等事務性工作上要花費大量時間，而且通過協(xié)調化解案件的比例僅為35%。由此，集中管轄試點法院與非本行政區(qū)域內的被告行政機關路途遙遠，導致法律文書送達、調查取證、訴訟協(xié)調等訴訟成本提高，影響行政案件的審判效率。

(二)司法配置與人員調配不能完全滿足審判工作需要

改革后，集中管轄法院行政案件大幅上升，三家法院均增強了行政審判團隊的人員調配，但基本模式依舊限于院內調整，基于近年各類訴訟案件大幅上升，法院需要從原本緊張的其他部門抽調人手，勢必加劇集中管轄法院的辦案壓力，且組成人員的配比與增長案件量并不相符。以都勻市法院為例，集中管轄后一年收案151件，是同期案件量的二倍，改革前該法院行政審判庭由三名審判員、一名輔助人員組成，實行集中管轄后，調配為三名審判員、一名法官助理、兩名輔助人員，后因民事、執(zhí)行案件壓力過大、調出一名法官助理、一名輔助人員，事實上，實行相對集中管轄后，該院行政案件翻了一番，但行政審判庭并未增加人員。管轄法院行政案件數(shù)量大幅上升，但現(xiàn)有制度并沒有相應的增編規(guī)定，管轄法院用“拆東墻補西墻”的方式進行調配，增加了法院整體的辦案壓力。從三家法院的結案率看，2013年至2015年均呈顯著下降的趨勢，都勻市分別為100%、98.7%、74.8%；龍里縣分別為100%、96.97%、63.82%；獨山縣分別為100%、95.83%、89.66%。

(三)部分非集中管轄法院行政審判庭功能閑置

改革舉措導致非集中管轄法院行政審判庭陷于休眠狀態(tài)，非集中管轄法院不再審理本地區(qū)的一審普通程序行政訴訟案件，仍依法保留行政庭，負責非訴行政執(zhí)行案件的審查工作及適用簡易程序審理、配合相對集中管轄法院做好本地的行政案件協(xié)調處理工作和其他屬于行政審判職能的工作。但在實踐中，非訴行政案件和簡易程序的行政訴訟案件數(shù)量極少，致使非集中管轄法院行政審判庭功能閑置、地位尷尬，非集中管轄法院往往采取將行政審判部門與其他審判部門合并的方式，異化為立案、刑事、民商事審判部門。

(四)行政機關負責人出庭應訴情況有所改善，但仍不容樂觀

集中管轄前，行政訴訟案件中，行政機關負責人出庭應訴案件數(shù)極低。實行集中管轄后，都勻市、獨山縣、龍里縣三家相對集中管轄法院審理的一審行政案件中，行政機關負責人出庭率分別上升到27.4%、37.8%、48.55%，可以看出行政機關負責人出庭應訴工作狀況大有改觀，但仍有行政機關負責人“官本位”思想嚴重，不愿與行政相對人面對面平等訴訟，或者擔心出庭應訴出丑，無正當理由拒不出庭，不利于行政爭議的實質性化解。

(五)改革方針沒有突破現(xiàn)行司法體制，難以有效維系行政審判權的獨立行使

相對集中管轄從本質上講，仍屬于現(xiàn)有司法體制內的微調，沒有觸及根本，潛力有限。實踐中，行政機關條塊隸屬、官員定期交流、案件發(fā)生地和管轄地的黨委、政府、行政機關負責人之間的聯(lián)系千絲萬縷，干預成本低，僅僅通過相對集中管轄制度無法避免。隨著時間的推進，新的共同利益鏈在集中管轄法院和案件發(fā)生地區(qū)政府的共同上級之間產生，通過增加干預環(huán)節(jié)、提高干預成本絕非持久之道，從根本上解決不了新的不當干預問題。行政訴訟相對集中管轄在制度設計上屬于指定管轄、管轄權移轉。最高人民法院《關于認真貫徹執(zhí)行〈關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定〉的通知》(2008)中曾經指出，應當“防止法院之間固定對應管轄。中級人民法院在指定管轄法院時，應當盡量避免兩個人民法院之間形成規(guī)律性的固定對應管轄，防止因此而產生負面效應，影響指定管轄作用的發(fā)揮”。當下，相對集中管轄陷入固化的悖論中，難以逃脫新的行政干預。

三、當前完善相對集中管轄制度之建議

針對以上問題，結合方便訴訟與方便審判的二維考量，在改革的逐步推進中，具體的實務對策與建議如下：

(一)探索便民措施，推進行政案件巡回審理工作

探索符合相對集中管轄審判實際的便民措施，建立案件代收訴狀制度、委托協(xié)助制度等，減輕當事人訴累。對當事人或其他訴訟參與人人數(shù)眾多、需要現(xiàn)場查勘或者案件在當?shù)赜绊戄^大的，以及當事人地處偏遠、交通不便或年老患病的，堅持到當?shù)胤ㄔ夯蛉嗣穹ㄍパ不亻_庭審理。集中管轄以來，都勻、龍里、獨山法院共巡回審理行政案件106件，占案件總量的21.68%。但從具體情況來看，巡回審理工作開展進度步調參差不齊，都勻、獨山兩家法院巡回審理率近總辦案量的三成，而龍里法院僅有5件，有待加強。

(二)加強隊伍建設，提升集中管轄法院行政庭人員調置與學習培訓力度

一是各法院務必及時向當?shù)攸h委、政府以及人大匯報情況，爭取增加人員編制。在當前員額法官人員有限的情況下，要轉變院內部門“拆借”的調配方式，嘗試通過增加輔助人員配比等其他變通渠道解決案件壓力大的問題。在面對案件大幅上升、類型高度多樣化、轄區(qū)更為寬泛的新局面，集中管轄法院仍需加大業(yè)務培訓，在一些民族地區(qū)，加強懂當?shù)孛褡逭Z言“雙語”法官的培養(yǎng)，加強隊伍行政審判能力建設，創(chuàng)造更多的行政領域專業(yè)知識學習機會，建立與其他法院的溝通渠道，及時總結經驗、相互學習借鑒，整體提高行政審判人員的司法能力、協(xié)調溝通能力、庭審活動駕馭能力、裁判文書制作能力和群眾工作等方面的能力，中級法院要加大對基層法院行政審判的業(yè)務工作指導。

二是全州法院統(tǒng)籌協(xié)調。對全州行政審判經驗豐富、業(yè)務能力突出的法官在州級的層面上重新安排調配，將全州最優(yōu)秀的行政審判人員集中到相對集中管轄法院行政審判部門，做好全州行政法官的保障、待遇和崗位調整工作，確保行政審判力量得到最大化的優(yōu)化重組，減少因為轄區(qū)調整導致優(yōu)秀法官資源的閑置和浪費。

(三)健全制度保障，加強集中管轄法院與非集中管轄法院協(xié)助、配合、銜接工作

進一步細化集中管轄與非集中管轄法院各項協(xié)助、配合工作的相應制度，建立長效穩(wěn)定剛性制度體系，形成一整套銜接緊湊、協(xié)助合理、配合良好的工作鏈條。非集中管轄法院需配合管轄法院做好巡回審理與遠程開庭工作，在審判法庭、委托送達、溝通協(xié)調、調解糾紛等方面提供便利，保證集中管轄的順暢運行。中級法院應進一步細化集中管轄法院與非集中管轄法院配合協(xié)助的相關具體要求，推動巡回辦案以及各項協(xié)助、配合工作，并嘗試將協(xié)助、配合、銜接情況納入法院年終績效考核。

(四)推進信息化應用程度，積極開展遠程辦案

認真研究和謀劃“互聯(lián)網(wǎng)+司法”這篇大文章，著力推動“數(shù)字司法”建設。兩級法院要積極推動信息化建設，加大科技法庭投入力度，為遠程開庭、調查與接訪提供技術保障。積極引導審判人員提高信息化應用水平，加大信息化手段辦案力度。

(五)強化與政府執(zhí)法部門的交流聯(lián)動，在行政執(zhí)法的規(guī)范化上下功夫

以每年各縣市(主要為法制辦牽頭)組織的行政執(zhí)法大檢查為契機，派員全程參與檢查，對發(fā)現(xiàn)的問題及時進行梳理，發(fā)出司法建議，例如針對行政執(zhí)法部門適用簡易程序和普通程序實施行政處罰應注意的事項，行政執(zhí)法過程中執(zhí)法人員法律釋明技巧等問題建議糾正，也是減少行政訴訟案件總量行之有效的辦法。以獨山縣為例，獨山法院參與行政執(zhí)法大檢查，對發(fā)現(xiàn)的一些問題作出建議，行政執(zhí)法單位樂于接受，效果很好。

(六)加強對外宣傳和溝通交流，在改善外部司法環(huán)境上下功夫

加強新《行政訴訟法》及行政案件相對集中管轄的宣傳，取得地方黨委的關心、理解和支持，建立健全溝通交流工作機制，保障法院依法獨立行使審判權、促進矛盾糾紛及時有效化解。一是要定期向管轄地黨委、人大匯報審判工作情況，讓黨政領導了解、關心、支持行政審判工作。二是結合法院工作特點，遵循新聞規(guī)律，進一步加大宣傳力度，通過新聞媒體、微信、微博等多種方式公開行政審判工作情況，特別是一些具有典型意義、社會關注度較高的案件，擴大公眾知情權，營造良好的輿論氛圍，推動和倡導通過法治渠道化解社會矛盾糾紛，發(fā)揮行政審判調節(jié)“官民關系”的積極作用。三是以貫徹行政機關負責人出庭應訴制度為切入點，推進行政機關依法應訴工作。實行“行政首長出庭情況季度通報”制度，將轄區(qū)內行政首長出庭情況及案件審理效果和風險評估報相關領導或上級主管部門，從而將新《行政訴訟法》關于行政機關負責人出庭應訴的規(guī)定落到實處。

(七)加強與律師(代理人)溝通聯(lián)系，建立良性互動關系，在服判息訴上下功夫

主審法官應與代理律師多交流溝通，提供律師閱卷、交流的良性平臺，給予律師的法律人格足夠的尊重，進一步激活律師化解矛盾糾紛的力量，有效實現(xiàn)案件服判息訴。

[1]龔祥瑞.法治的理想與現(xiàn)實[M].北京:中國政法大學出版社，1993：5.

[2]呂成.行政訴訟動態(tài)管轄的建構[J].行政與法，2007，(5).

[責任編輯:鄭 男]

2017-04-12

2015年貴州省黔南州委重大調研課題“關于行政訴訟體制機制改革相關問題研究——以新《行政訴訟法》實施為背景”階段性成果(黔南委辦字[2015]35號)

袁承東(1964-)，男，貴州都勻人，黔南中級法院副院長;張蓮昌(1972-)，女，貴州都勻人，黔南中級法院法官；胡長兵(1971-)，男，安徽蕪湖人，貴州省社科院副研究員。

D925.3

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1008-7966(2017)04-0015-04