陳思遠(yuǎn)

經(jīng)過30多年的高速增長，中國GDP增速從2012年起開始回落，中國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出新的發(fā)展態(tài)勢，從高速增長轉(zhuǎn)為中速增長，從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。傳統(tǒng)的由地方政府主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資拉動型增長模式，由于地方政府事權(quán)和財權(quán)不對稱等一系列體制原因，遇到了“債務(wù)瓶頸”，地方政府“債務(wù)出表”的壓力日益凸顯。

因此，為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，降低政府債務(wù)風(fēng)險，迫切需要在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域，進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，積極吸引社會資本的參與。2014年，國務(wù)院開始推行PPP模式，過去3年，財政部推出了總額達(dá)1.86萬億的三批次的政府與社會資本合作（PPP）項目，目前正計劃推出第四批項目，在傳統(tǒng)投融資體制變革和制度創(chuàng)新中走出了一條新路，也為傳統(tǒng)PPP模式注入了中國活力。

一、傳統(tǒng)PPP模式的缺陷

PPP是Public—Private—Partnership的簡稱。是指政府部門與社會資本之間，通過特許權(quán)協(xié)議等方式，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供中，形成一種伙伴式的合作關(guān)系。

世界銀行把PPP定義為：“公共部門與私人部門之間的一種伙伴關(guān)系，旨在合作建設(shè)傳統(tǒng)上由公共部門建設(shè)的項目或由公共部門提供的服務(wù)，它承認(rèn)雙方都有某種優(yōu)勢，通過使雙方各自從事自己最擅長的工作，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施得以以最有效的方式提供?！?/p>

中國財政部認(rèn)為：“PPP是指基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過使用者付費及必要的政府付費獲得合理投資回報。政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。”

PPP模式的優(yōu)點主要體現(xiàn)在：更高的效率、更多的投資、更穩(wěn)健的財務(wù)和更好的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)等。

第一，更高的效率。PPP項目依靠利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的合作關(guān)系，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，各司其責(zé)，可以有效地降低項目的整體成本，縮短項目建設(shè)周期，降低企業(yè)運作成本、資產(chǎn)負(fù)債率及風(fēng)險，體現(xiàn)PPP模式的優(yōu)勢，即所謂“物有所值”。

第二，更多的投資，PPP模式能廣泛地、有效地吸引社會資本，使之能積極參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)，從而擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)及公共服務(wù)投資的資金來源。

第三，更穩(wěn)健的財務(wù)。社會資本與政府部門緊密合作，項目的融資和未來收入比較確定，能有效增加社會資本的利潤。同時，政府將部分責(zé)任和風(fēng)險轉(zhuǎn)移到社會資本，為政府提供了“表外融資”，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，可以減輕地方政府的債務(wù)壓力。

第四，更好的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。參與PPP項目的社會資本通常在相關(guān)領(lǐng)域具有較高的資質(zhì)、技術(shù)和豐富的經(jīng)驗，能保證項目的質(zhì)量和服務(wù)水準(zhǔn)。另一方面，社會資本的收入和盈利與項目質(zhì)量掛鉤，在政府付費或使用者付費的約束下，能有效地保證項目的品質(zhì)或運營，為社會公眾提供更好的公共產(chǎn)品或服務(wù)。

近年來，在全球各個地區(qū)，通過多種多樣的PPP方式，社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資總體上獲得了快速增長。

然而，PPP模式也存在一些不容忽視的缺陷，這些缺陷嚴(yán)重制約著PPP優(yōu)勢的發(fā)揮。

1.PPP項目投資規(guī)模大、周期長

PPP項目主要集中在交通設(shè)施、市政設(shè)施、水務(wù)工程、環(huán)保工程等領(lǐng)域，項目投資規(guī)模大，許多項目投資高達(dá)幾十億甚至上百億元；建設(shè)和運營周期長，大多數(shù)項目建設(shè)超過3年，許多項目運營期限高達(dá)30年。這些項目的高門檻和長周期，把相當(dāng)部分社會資本排除在外，社會資本的參與度難以提高，阻礙了PPP項目的落地。

2.PPP項目融資成本偏高，回報率偏低

由于PPP項目普遍具有資本投入大、回款難、周期長、經(jīng)營性現(xiàn)金流差等特點，因此，PPP項目社會融資的可得性和融資成本，直接決定PPP項目的落地和回報率。由于PPP項目與社會資本的投資偏好不一致，多數(shù)社會資本傾向于投資期限短且收益較高的項目，即使投資PPP項目也傾向于有固定現(xiàn)金流的“使用者付費”項目。同時，一些PPP項目政府補(bǔ)貼或購買價格不明確，社會資本參與的積極性不高。過高的融資成本，加上交易和運營費用，比如每個參與者在項目評估設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)等方面，都會產(chǎn)生不菲的成本，使得許多PPP項目回報率偏低。

3.PPP項目交易存在不確定性

PPP項目通常需要公共部門和多個社會資本參與者通力合作，而多個參與者會導(dǎo)致整個項目的約束條件和交易成本增加。公共部門與社會資本的性質(zhì)、追求的目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)利益的差異，也增加了合作的難度和不確定性；其次，由于合作項目的特殊性，項目實施內(nèi)外環(huán)境的復(fù)雜性，公共部門與社會資本在利益上的矛盾與沖突，有時難以調(diào)和，增加了項目實施和運營的不確定性；最后，融資成本偏高，交易費用的增加以及公共部門的非營利性和不按照全成本核算定價的特點，可能降低項目投資者的投資回報率，而社會資本需要補(bǔ)償項目相關(guān)的全部成本，并獲取合理的風(fēng)險溢價，最終可能增加公眾使用公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本，從而有違ppp推出的初衷。

4.PPP項目缺乏有效的退出機(jī)制，由于PPP項目普遍具有資金投入大、回款難、周期長、經(jīng)營性現(xiàn)金流差等特點，使得社會資本很難以正常方式退出，常伴隨著其他違約或風(fēng)險，只能通過政府回購、項目擱置等方式解決，或以行政仲裁、法律訴訟等高成本、非正常方式的退出。

PPP模式的這些缺陷，制約了PPP模式在世界各國的發(fā)展。有關(guān)研究表明，歐洲是全球PPP的集中地，但PPP也只是傳統(tǒng)基建支付模式的一種補(bǔ)充。2006年—2011年，歐洲基建投資占GDP的比重不足4%，PPP在基建投資中的比重不足5%。2007年—2013年，美國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中，采取PPP模式的項目總額為227億美元，僅為同期基礎(chǔ)設(shè)施投資的2%左右。

二、中國鐵建PPP業(yè)務(wù)分析

中國鐵建是由國資委管理的特大型綜合建設(shè)集團(tuán)，是中國最大的工程承包商。主營業(yè)務(wù)包括工程承包、勘察設(shè)計與咨詢、工業(yè)制造、房地產(chǎn)開發(fā)和物流及物資貿(mào)易。公司在高原鐵路、高速鐵路、高速公路、橋梁、隧道和城市軌道工程設(shè)計及建設(shè)領(lǐng)域確立了行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位。

公司由中國鐵道建筑總公司獨家發(fā)起設(shè)立，于2007年11月改組成為股份有限公司，2008年3月分別在上海和香港上市。連續(xù)入選《財富》“世界500強(qiáng)”、“全球225家最大的承包商”、“中國企業(yè)500強(qiáng)”。

中國鐵建所處的行業(yè)，發(fā)展前景廣闊，投資空間巨大。僅根據(jù)《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》及《交通基礎(chǔ)設(shè)施重大工程建設(shè)三年行動計劃》，2016至2018年國家將重點推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施項目303個，總投資達(dá)到4.7萬億元，其中鐵路和城市軌交占比最大。2017年中鐵總計劃完成投資8000億元，預(yù)計投產(chǎn)新線2100公里、復(fù)線2500公里、電氣化鐵路4000公里。

中國鐵建專業(yè)特色突出，在超大型、技術(shù)復(fù)雜項目上具備強(qiáng)大的競爭優(yōu)勢。 包括建成了世界上海拔最高的高原鐵路———青藏鐵路， 建設(shè)了世界上第一條商用磁懸浮列車運營線———上海磁懸浮。公司專業(yè)團(tuán)隊強(qiáng)大，包括 1名工程院院士、5名國家勘察設(shè)計大師、217名教授級高級工程師、8050名高級專業(yè)技術(shù)人員、3391名國家一級項目經(jīng)理和 5061名國家一級建造師。 擁有5家最高資質(zhì)等級的大型工程設(shè)計院、3家專業(yè)研究院、6個工程實驗室、4個博士后工作站和 16個技術(shù)中心。

2015年公司新簽合同額9487.59億元，同比增長14.62%；實現(xiàn)營業(yè)收入6005.39億元，同比增長1.22%；實現(xiàn)凈利潤133.74億元，同比增長10.9%。

2016 年，公司實現(xiàn)營業(yè)收入6293.27億元，同比增加4.79%；歸母凈利潤140.00 億元，同比上漲10.71%。

受2016年以來基建投資加碼及PPP模式的大力推行，公司基建業(yè)務(wù)迅速擴(kuò)張，公司全年新新簽合同額約1.2 萬億元，同比增長28.49%。其中的增量主要來自于占比較大且增速較快的公路、城市軌道及市政工程方面，具體來看：公路工程新簽訂單2618.5 億元，同比增長42.72%；城市軌道工程新簽訂單1713.0 億元，同比增長77.79%；市政工程新簽訂單1394.982 億元，同比增長246.29%。

公司海外項目拓展穩(wěn)中有進(jìn)。2016 年未完合同1.98萬億元，同比增長9.36%；海外項目在手訂單充裕，公司新簽訂海外合同1078.5 億元，同比增長24.99%，占全部新簽合同的8.85%，。

中國鐵建在PPP承攬方面具有得天獨厚的優(yōu)勢。公司公告，截止2016年底，新簽PPP 訂單累計超過 1600 億元。

三、PPP模式的中國創(chuàng)新

通過對傳統(tǒng)PPP模式的理論研究，以及對中國鐵建推進(jìn)PPP項目的具體實踐分析，我認(rèn)為，中國對PPP模式的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在二個方面；

一是政府與國有企業(yè)特別是央企的深度合作，充分發(fā)揮了PPP模式的優(yōu)勢，最大限度地彌補(bǔ)了傳統(tǒng)PPP模式的缺陷，堪稱典范。

1.在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)等領(lǐng)域的投資建設(shè)中，放開市場準(zhǔn)入，引進(jìn)市場機(jī)制，發(fā)揮市場化的作用，有利于突破行政壟斷，解決長期困擾中國經(jīng)濟(jì)的政企不分、政府大包大攬、資金浪費、投資效率低下、地方債務(wù)風(fēng)險較大等難題。

國企特別是央企是中國經(jīng)濟(jì)一支非常重要的力量，這些企業(yè)長期在市場經(jīng)濟(jì)中搏殺，具有健全的市場運行機(jī)制和強(qiáng)有力的市場競爭能力，在PPP推行中，政府與國有企業(yè)特別是與央企的深度合作，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，既能體現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控能力，統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)能力和責(zé)任意識，使政府從基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)直接建設(shè)者，轉(zhuǎn)變成監(jiān)管者；又能發(fā)揮國有企業(yè)特別是與央企的資源調(diào)集能力、專業(yè)競爭能力、項目管理效率和品牌優(yōu)勢，讓國有企業(yè)成為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的主力，有利于提高PPP項目的整體效率。

2、生產(chǎn)資料公有制，為地方政府與國有企業(yè)特別是央企的緊密合作提供了強(qiáng)有力的制度保證。

在PPP項目建設(shè)過程中，面臨著市場收益不足、市場需求變化、決策失誤、法律變更等經(jīng)營風(fēng)險，以及政府換屆、政策變化、行政干預(yù)項目運營等政策風(fēng)險，可能給PPP項目的合作伙伴關(guān)系帶來的直接與間接的傷害。生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上的政府與國有企業(yè)的緊密合作，有利于促進(jìn)政府和社會資本之間的法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對等，能有效地緩解了政府與社會資本在ppp項目中訴求和利益上的矛盾與沖突，減少了合作參與方的信息不對稱，從而有效地降低和防范各種風(fēng)險。

3、為國有企業(yè)特別是央企提供了廣闊的發(fā)展空間。國有企業(yè)的投資目標(biāo)是尋求既安全又有持續(xù)投資回報的項目。采取PPP模式，政府可以給予國有企業(yè)相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，提高國有企業(yè)競標(biāo)ppp項目的積極性，有效增加國有企業(yè)的投資回報，促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和壯大。

4、為社會公眾提供高質(zhì)量、高效率運行的公共產(chǎn)品和服務(wù)。在PPP模式中，政府核心的價值追求是為大眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府可以通過項目的總體策劃、組織招標(biāo)、理順各參與方的權(quán)限和關(guān)系，降低項目總體風(fēng)險，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效率，促進(jìn)公共利益最大化，從而形成政府、社會資本和社會公眾共贏的局面。

二是推行資產(chǎn)證券化，為社會資本提供有效的退出渠道。

資產(chǎn)證券化是指將缺乏流動性的，但具有未來現(xiàn)金流的資產(chǎn)打包收集起來，建立資產(chǎn)池，并通過結(jié)構(gòu)性重組方式，將其轉(zhuǎn)變成可以在金融市場上出售和流通的證券。

2016年底，發(fā)改委、證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《推進(jìn)PPP資產(chǎn)證券化的通知》，截至2017年2月，累計上報41單PPP資產(chǎn)證券化項目，目前已有5單PPP-ABS項目成功發(fā)行，首批PPP-ABS從受理到獲準(zhǔn)發(fā)行僅2個工作日，且中標(biāo)利率顯著低于基準(zhǔn)利率。

暢通的退出渠道、完善的退出機(jī)制是社會資本參與PPP項目的重要保障。資產(chǎn)證券化是PPP推行的催化劑，項目發(fā)起人可以將基礎(chǔ)資產(chǎn)變現(xiàn)、降低融資成本、優(yōu)化財務(wù)狀況、盤活存量資產(chǎn)等，提高社會資本持續(xù)的投資能力，有利于PPP模式持續(xù)健康發(fā)展。

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[4]《中國鐵建2015年度報告》，《中國鐵建2016年度報告》上海證券交易所官網(wǎng)