■ 崔旭川

城鄉(xiāng)規(guī)劃

從指令性規(guī)劃到導(dǎo)向型規(guī)劃
——框架設(shè)計與項目應(yīng)用

■ 崔旭川

一、傳統(tǒng)規(guī)劃編制模式問題解析

（一）傳統(tǒng)規(guī)劃“靜態(tài)”意味濃重

傳統(tǒng)規(guī)劃編制以指令性內(nèi)容為主，主要從功能定位、用地性質(zhì)和建設(shè)規(guī)模等方面進行“強制為主、引導(dǎo)為輔”的規(guī)定。在規(guī)劃內(nèi)容中，功能定位首先是依據(jù)歷史和現(xiàn)狀展開分析，進而通過理論分析、參考相似案例得出結(jié)論。在此基礎(chǔ)上提出的規(guī)劃目標(biāo)仍然沒有擺脫“終極藍圖”式的思想影響，期望通過對遠期規(guī)劃目標(biāo)的設(shè)定來指導(dǎo)和安排當(dāng)前的工作。在明確功能定位后，傳統(tǒng)規(guī)劃進一步對項目的建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模進行論證，并進行用地布局規(guī)劃、交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、各類工程專項規(guī)劃，最后提出近期建設(shè)規(guī)劃。

此外，傳統(tǒng)規(guī)劃的“目標(biāo)指令式的靜態(tài)規(guī)劃”意味濃重，缺少對實施手段和時序的關(guān)注。雖然對于項目實施也有涉及，但主要從近期建設(shè)規(guī)劃和實施建議兩方面體現(xiàn)，相對于規(guī)劃整體內(nèi)容而言屬于偏后的輔助性地位，并沒有系統(tǒng)地進行分析和研究。以《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020 年）》為例，規(guī)劃共分為十六個章節(jié)，其中只有第十五章“近期發(fā)展與建設(shè)”和第十六章“規(guī)劃實施”涉及實施內(nèi)容，且基本為原則性描述。

（二）規(guī)劃在新形勢下面臨變革

在特定的歷史時代和社會經(jīng)濟環(huán)境下，傳統(tǒng)規(guī)劃在引導(dǎo)城市發(fā)展方面發(fā)揮了極大的作用。不僅在總體規(guī)劃層面通過空間布局指導(dǎo)城市發(fā)展，對城市進行各方面、各層次的統(tǒng)籌，并進一步通過控制性詳細規(guī)劃等下層次規(guī)劃的編制來落實總規(guī)提出的空間布局要求。然而在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，政府的角色以及未來城市化的模式都將發(fā)生轉(zhuǎn)變。具體在建設(shè)項目上，目前已體現(xiàn)出建設(shè)項目內(nèi)容日趨復(fù)雜、投資規(guī)模逐漸加大以及項目建設(shè)周期拉長等諸多轉(zhuǎn)變趨勢，使得傳統(tǒng)規(guī)劃的局限性日益突出。

1．建設(shè)項目發(fā)展趨勢

第一，建設(shè)項目包含的專業(yè)種類越來越多，對各專業(yè)耦合度的要求也越來越高。例如，大型交通樞紐建設(shè)項目往往包含了高鐵、磁懸浮、城市軌道交通以及地面車行、人行等多方面內(nèi)容，有的甚至將機場也作為綜合交通樞紐項目統(tǒng)籌考慮。如果預(yù)先沒有對各專業(yè)進行銜接，統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃，后續(xù)實際操作過程中會產(chǎn)生很多問題，從而影響項目整體效益的最大化發(fā)揮。再如目前很多城市中心地段常采取的綜合城市開發(fā)項目，往往將商業(yè)、辦公、居住融合為一體進行開發(fā)。有的還包括配套的公共服務(wù)設(shè)施，如學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)等。需要將各類功能組分有機銜接并合理安排，避免相互影響或?qū)ζ渌O(shè)施利益造成侵害。

第二，當(dāng)前項目本身在功能愈發(fā)復(fù)雜的同時規(guī)模也越來越大，相應(yīng)投資需求不斷激增。從項目投資角度來看，項目投資規(guī)模比例逐年增長。如北京地鐵建設(shè)成本逐年上升，由 2007～2009 年平均 5.71 億元 / 公里，增長至 2012年 8.53 億 / 公里，到 2013～2014 年則達到 10.07 億元 / 公里。從近些年新增地鐵線路來看，較長線路總投資規(guī)模均達到200 億元以上。

第三，項目建設(shè)周期越來越長，涵蓋內(nèi)容多、建設(shè)規(guī)模大，往往需要分階段才能完成最終任務(wù)，因此對項目運行規(guī)律的把握顯得更為重要。如果不進行建設(shè)周期和時序收益方面的前期統(tǒng)籌把控，往往容易造成資金缺口以及對長期效益的忽視等問題。以蘇州工業(yè)園為例，其規(guī)劃占地面積達到 288 平方公里，共分為五個時期、多組團展開建設(shè)，至今發(fā)展已有二十余年。蘇州工業(yè)園的開發(fā)原則是綜合考慮城市經(jīng)營問題，合理安排形象展示周期，發(fā)揮帶動效益。在公共基礎(chǔ)設(shè)施方面，注重優(yōu)先合理投入，創(chuàng)造好的投資環(huán)境。同時，集約規(guī)劃、集中建設(shè)，減少土地資源浪費。在開發(fā)時序上，把握適當(dāng)?shù)陌l(fā)展速度，保證開發(fā)過程的穩(wěn)定性和周期性，合理控制土地投放量并指導(dǎo)土地儲備。此外，蘇州工業(yè)園還注重預(yù)留發(fā)展空間，保證可持續(xù)發(fā)展（圖 1）。

圖1 蘇州工業(yè)園總圖及開發(fā)階段時序

2．傳統(tǒng)規(guī)劃的變革方向

《城市規(guī)劃編制辦法》第三條指出，“城市規(guī)劃是政府調(diào)控空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一?！背鞘幸?guī)劃的公共政策屬性，要求規(guī)劃從公眾利益的角度出發(fā)，考慮城市長遠的要求，通過對空間資源的調(diào)控來引導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展。因此，在編制內(nèi)容中注重有效的空間布局、合理的空間形態(tài)，為城市描繪藍圖。傳統(tǒng)城市規(guī)劃作為一項技術(shù)性較強的規(guī)劃，以其科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和綜合性，成就了其在城市各項公共政策中的龍頭地位。然而在日益復(fù)雜的市場經(jīng)濟環(huán)境下，若不在規(guī)劃編制中體現(xiàn)對市場的考慮和相應(yīng)對策，將會影響規(guī)劃實施效果，因此需要對其進行豐富和完善。主要體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，市場存在著外部性，因此需要代表政府的城市規(guī)劃在事前進行考慮，對如何實施進行切實有效的引導(dǎo)。傳統(tǒng)規(guī)劃中與實施相關(guān)的內(nèi)容較少，當(dāng)規(guī)劃進入到實質(zhì)建設(shè)階段時，由于市場經(jīng)濟追求利潤最大化，在實施引導(dǎo)缺失的情況下，實際建設(shè)方主導(dǎo)的項目實施往往只看重短期收益和局部利益，忽視了長期效益和整體利益，導(dǎo)致規(guī)劃目標(biāo)與實際發(fā)展相矛盾的問題逐漸凸顯，并成為影響規(guī)劃合理發(fā)揮先導(dǎo)和統(tǒng)籌作用的瓶頸。

第二，從規(guī)劃編制、規(guī)劃審批到規(guī)劃實施往往需要經(jīng)歷一定時間，在此過程中市場存在著不確定性，需要規(guī)劃在事前進行風(fēng)險評估，將時序引進規(guī)劃內(nèi)容中。在城市快速發(fā)展階段，市場情況錯綜復(fù)雜、規(guī)劃建設(shè)過程中存在許多不確定因素，規(guī)劃編制需要權(quán)衡對城市大局的要求和市場的需求，在規(guī)劃階段就必須對可行性和長遠收益進行考慮。除了可行性和收益性之外，項目建設(shè)發(fā)展時序安排也至關(guān)重要。尤其是城市重點發(fā)展地區(qū)，如果不考慮相關(guān)配套政策、資金保障組織和時序合理銜接，會給后續(xù)項目建設(shè)運營帶來一定風(fēng)險。

第三，傳統(tǒng)規(guī)劃重點考慮物質(zhì)空間形態(tài)，對社會、經(jīng)濟等要素的考量較少。規(guī)劃實施需要通過具體項目建設(shè)來完成，涉及不同利益群體和巨大的經(jīng)濟利益。對于日趨復(fù)雜龐大的城市建設(shè)項目來說，如果不事先對社會和經(jīng)濟要素進行分析而制定規(guī)劃，可能會在后期造成社會上的影響和經(jīng)濟上不必要的損失。

因此，傳統(tǒng)規(guī)劃的變革突破點便是在規(guī)劃前期對項目進行統(tǒng)籌考慮，盡可能明確在項目規(guī)劃和實施過程中可能存在的各類問題，編制以“實施策劃”為導(dǎo)向的規(guī)劃，做到“謀定而后動”。例如，如果一個建設(shè)項目從長遠來看不實際、不具有未來效益的話，那么在最初階段就應(yīng)當(dāng)對項目是否成立進行討論或?qū)椖肯嚓P(guān)參數(shù)進行調(diào)整以保證其可實施性。

二、實施導(dǎo)向型規(guī)劃探索

（一）實施導(dǎo)向型規(guī)劃的內(nèi)涵特點

新常態(tài)下的規(guī)劃應(yīng)權(quán)衡項目的實際價值和長遠利益，在確保滿足公共利益、滿足城市發(fā)展需求的大前提下，通過規(guī)劃編制的創(chuàng)新、納入對市場因素的考量來提高規(guī)劃的可實施性，從而更好地服務(wù)于城市的長遠目標(biāo)和綜合利益。實施導(dǎo)向型規(guī)劃是對傳統(tǒng)規(guī)劃的完善，作為補充，在既有空間布局規(guī)劃的基礎(chǔ)上，“以終為始”，客觀務(wù)實，在編制中便體現(xiàn)出“實施思維”，具有更注重實際效益、更偏重綜合客觀、更關(guān)注時序安排三大特點：

首先，實施導(dǎo)向型規(guī)劃應(yīng)關(guān)注實際效益，并在項目籌劃建設(shè)前即進行綜合分析，為建設(shè)環(huán)節(jié)中可能出現(xiàn)的問題做好預(yù)案。由于現(xiàn)在的建設(shè)項目綜合性越來越強，實施難度越來越大，對前期的綜合判斷能力水平提出了越來越高的要求。為了促進項目的實施，更加需要在項目開始之前對項目整體定位及實施進行分析策劃，認(rèn)真分析其功能定位和可行規(guī)模，規(guī)避投資運行潛在風(fēng)險。

其次，實施導(dǎo)向型規(guī)劃應(yīng)加強規(guī)劃實施的通盤考慮，變規(guī)劃的目標(biāo)指令為客觀切合實際的全面合理引導(dǎo)。從城市深層結(jié)構(gòu)包括經(jīng)濟、社會、政策等方面進行綜合分析，加強規(guī)劃實施的通盤考慮，同時在項目的發(fā)展過程中根據(jù)環(huán)境的變化需要隨時調(diào)整目標(biāo)對策和價值取向。

最后，實施導(dǎo)向型規(guī)劃應(yīng)注重對建設(shè)時序安排的考量，提高項目的可操作性。同樣的規(guī)劃方案因為時序安排不同會產(chǎn)生不同的效果，城市或地區(qū)的發(fā)展節(jié)奏必須在規(guī)劃階段綜合考慮。同時，應(yīng)結(jié)合土地的增值規(guī)律，合理布控土地出讓步驟，并做出相應(yīng)的資金籌措預(yù)案。

（二）實施導(dǎo)向型規(guī)劃的核心要素

基于以上對實施導(dǎo)向型規(guī)劃的內(nèi)涵與特點的表述，進一步明晰實施導(dǎo)向型規(guī)劃應(yīng)包含的主要要素：包括項目功能定位、規(guī)模布局、實施模式和時序安排。其中項目功能定位和規(guī)模布局在傳統(tǒng)規(guī)劃中便是非常重要的內(nèi)容，然而在部分項目中存在定位脫離實際和盲目建設(shè)的嫌疑，對未來的風(fēng)險缺乏考慮。因此，實施導(dǎo)向型規(guī)劃有必要從自己的角度重新對項目的功能定位和規(guī)模進行明確。在此基礎(chǔ)上，實施導(dǎo)向型的規(guī)劃重點是對實施模式和時序安排內(nèi)容進行補充完善。

其中，實施模式包括實施主體的利益劃分、實施建設(shè)的融資籌措以及實施措施的及時調(diào)整三方面內(nèi)容。在主體劃分上，需要弄清與規(guī)劃項目相關(guān)的利益參與方，將各自關(guān)切和利益方所具有的權(quán)利進行梳理，在此基礎(chǔ)上探討相互之間的合作建設(shè)方式；在融資籌措上，首先要對項目規(guī)劃的具體資金規(guī)模進行分析，然后進行具體的投資平衡分析測算，進而判定項目的可行性。若存在資金方面的問題，還需對相應(yīng)的投融資辦法有所考慮；在實施措施調(diào)整上，則根據(jù)市場的變化，設(shè)計能夠及時更新調(diào)整的機制，保障規(guī)劃項目運行能夠靈活調(diào)整，進而提高項目的適應(yīng)性；在時序安排這部分，則應(yīng)注重產(chǎn)業(yè)的發(fā)展順序，并將時間作為變量融入到規(guī)劃中。同時注重土地價值變化和資金需求等變量因素，綜合考慮開發(fā)資金融資籌措和建設(shè)周期合理搭接分配等因素。

綜上，以實施為導(dǎo)向的規(guī)劃應(yīng)重點關(guān)注這些要素。在傳統(tǒng)規(guī)劃內(nèi)容的基礎(chǔ)上，處理好與實施搭接的相關(guān)內(nèi)容，保證規(guī)劃項目的可行性及長遠利益。

（三）實施導(dǎo)向型規(guī)劃的框架設(shè)計

實施導(dǎo)向型規(guī)劃從組織行為學(xué)、利益相關(guān)者分析、資金投入分析、地價趨勢分析和項目業(yè)態(tài)分析等多方面入手，進行項目組織機構(gòu)設(shè)計創(chuàng)新、開發(fā)模式創(chuàng)新和時序合理安排創(chuàng)新；本文建議的實施導(dǎo)向型規(guī)劃框架包括組織機構(gòu)策劃研究、開發(fā)模式策劃研究、建設(shè)時序策劃研究和融資模式策劃四大內(nèi)容，形成對規(guī)劃方案在實施性上的校核。該規(guī)劃框架既可作為現(xiàn)有規(guī)劃編制內(nèi)容的補充，也可從規(guī)劃實施層面單獨進行論述（圖 2）。

圖2 實施導(dǎo)向型規(guī)劃框架設(shè)計

三、導(dǎo)向型規(guī)劃應(yīng)用：北京新機場

結(jié)合目前正在編制的北京新機場及周邊地區(qū)規(guī)劃，本文將上述實施導(dǎo)向型規(guī)劃框架應(yīng)用到此項目中，對項目進行實施上的分析和研判，形成了北京新機場實施策劃方案。

（一）北京新機場項目基本情況

北京新機場地跨京、冀兩地，位于北京市大興區(qū)榆垡鎮(zhèn)、禮賢鎮(zhèn)和河北省廊坊市廣陽區(qū)之間，本期征地規(guī)模約 27平方公里。2014 年 12 月底，新機場已正式開工建設(shè)，2015 年則進入了全面建設(shè)時期。新機場本體定位為綜合性的交通樞紐工程，預(yù)計未來 2025 年客運量達到 7200 萬人次 / 年，貨運量 200 萬噸，飛行起降量 62 萬架次，遠期客流更將突破10000 萬人次以上。除機場本體建設(shè)外，相關(guān)“概念研究”還將機場外圍地區(qū)定位為臨空經(jīng)濟的重要承載區(qū)，涵蓋高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，同時具備容納一定居住人口的綜合產(chǎn)業(yè)新城。應(yīng)該說，建成后的新機場不僅僅成為區(qū)域性的交通聯(lián)系紐帶，還將有力地促進京津冀經(jīng)濟聯(lián)系和區(qū)域城市一體化的發(fā)展。

（二）北京新機場實施問題預(yù)判

在新機場本體及外圍地區(qū)的實施過程中，存在著諸多實施上的難點。第一，新機場建設(shè)資金量大。在目前對外公布的信息中，機場本體建設(shè)和外圍征地拆遷均需要較大的資金投入。僅機場本體建設(shè)工程總投資即達到 799.8 億元，包括跑道、航站樓和各類生產(chǎn)服務(wù)保障設(shè)施。此外，地方政府還將配套進行拆遷、高速公路、城際鐵路和城市快軌等基礎(chǔ)工程。第二，機場建設(shè)決策、參與方眾多。在建設(shè)參與方中，包括了國家部委、省市區(qū)政府和中央地方企業(yè)等多部門。由于機場項目綜合性強，建設(shè)過程中不免碰到難以預(yù)想的問題。機場建設(shè)及周邊地區(qū)發(fā)展承受著各方巨大的壓力，面臨著更多高目標(biāo)要求下的挑戰(zhàn)。

綜上分析，新機場項目以其重要性和挑戰(zhàn)性需要進行更為全面的考量。面對地區(qū)現(xiàn)實前置條件復(fù)雜、部門牽涉利益眾多、投資規(guī)模巨大等極為復(fù)雜的條件，除已有的目標(biāo)功能定位外，還應(yīng)進一步摸清機場樞紐本身和外圍地區(qū)發(fā)展規(guī)律，探索更符合當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展要求的合理規(guī)劃實施引導(dǎo)路徑。

（三）北京新機場規(guī)劃實施建議

在機場的實施中，應(yīng)重點關(guān)注三個方面的問題：第一，新機場場內(nèi)外不是脫離分開的，而是有序組織的共同體；第二，新機場內(nèi)外部分建設(shè)投入巨大，需要進行資金的平衡測算；第三，新機場關(guān)聯(lián)拓展內(nèi)容多，需要合理地安排建設(shè)周期和時序。因此，新機場項目需要更加全面、合理地規(guī)劃，才能達到順利建設(shè)實施目的。在以北京新機場及周邊地區(qū)項目建設(shè)為例進行的分析中，將資金籌措、組織架構(gòu)和時序設(shè)定三方面內(nèi)容確定為影響項目實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)（圖 3）。

圖3 機場項目實施對策研究框架

在開發(fā)主體劃分中，通過對相關(guān)利益參與方的分析梳理（表 1），發(fā)現(xiàn)土地是地區(qū)未來獲取資金、實現(xiàn)收支平衡和持續(xù)收益的主要方式。因此，土地的獲取、分配、規(guī)劃、運營將是新機場建設(shè)最為關(guān)鍵的問題。北京新機場因投資規(guī)模巨大，牽涉利益群體眾多，必然需要考慮合作參與建設(shè)和協(xié)同均衡發(fā)展的問題。借鑒國內(nèi)外機場及周邊地區(qū)建設(shè)運營相關(guān)案例經(jīng)驗（表 2），筆者認(rèn)為，北京新機場宜參照其它機場“聯(lián)合開發(fā)”的發(fā)展模式，由相關(guān)利益群體共同成立聯(lián)合部門，先期統(tǒng)籌制定組織框架，分部門落實具體實施責(zé)任，搭建好不同階段、不同區(qū)域的項目實施平臺。

表1 相關(guān)群體訴求梳理分析

表2 不同機場開發(fā)模式比較分析

通過對開發(fā)資金進行測算，發(fā)現(xiàn)新機場前期建設(shè)資金投入巨大，需通過多元方式籌資解決，后期逐步盈利補足貸款。新機場除利用樞紐內(nèi)部經(jīng)營設(shè)施解決機場自身的運行維護外，主要依靠外圍土地的開發(fā)平衡前期建設(shè)的投入。同時機場內(nèi)部經(jīng)營設(shè)施應(yīng)做好開發(fā)比例控制，機場建設(shè)部分的貸款可以債轉(zhuǎn)股的形式并入外圍開發(fā)團體，通過機場外圍的統(tǒng)一開發(fā)形成收益，彌補前期的建設(shè)投入。場內(nèi)外相應(yīng)具體規(guī)模應(yīng)通過資金的投入和收益進行平衡測算，劃分并控制各自開發(fā)水平。

在開發(fā)時序設(shè)想中，應(yīng)先期注重整體氛圍（設(shè)施、環(huán)境）培育、開發(fā)低附加值用地，后期逐步開發(fā)高附加值用地。結(jié)合項目建設(shè)規(guī)律，新機場及周邊地區(qū)發(fā)展可分為梯度增長期、穩(wěn)定增長期和緩慢增長期，考慮到從建設(shè)到形成規(guī)模需要一定時間，配合土地一級開發(fā)及投放又可將整體過程分為起步期、近期和遠期三個階段。結(jié)合具體項目實施，第一階段（起步期）著重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并率先發(fā)展核心產(chǎn)業(yè)，如航空產(chǎn)業(yè)園、物流園等。第二階段（近期）則開始著重居住住宅的功能開發(fā)，吸引更多的人口進入。此外，伴隨著商業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，外圍地區(qū)發(fā)展逐步開始轉(zhuǎn)型。到了第三階段（遠期），開發(fā)具有更高價值的服務(wù)性行業(yè)，包括高端住宅和辦公酒店等。同時，進一步完善配套設(shè)施建設(shè)，形成更加綜合的居住、產(chǎn)業(yè)新城（表 3）。

表3 新機場及周邊地區(qū)總體發(fā)展階段設(shè)想

四、結(jié)語

將實施相關(guān)涉及因素引入現(xiàn)有城市規(guī)劃編制中是一個較新的理念，也是提升城市發(fā)展建設(shè)的有效手段。在城市化快速發(fā)展的今天，城市規(guī)劃越來越需要突破原有的空間、物理框架走向更為綜合和多元的未來，規(guī)劃如何從靜態(tài)的圖紙演變?yōu)閯討B(tài)的過程是值得我們思考和探索的問題。希望通過以實施為導(dǎo)向的規(guī)劃編制創(chuàng)新的有力探索，推廣相應(yīng)的拓展和理論應(yīng)用，推動城市規(guī)劃向更加合理的方式轉(zhuǎn)型。

（作者單位：北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院詳細規(guī)劃所）