加強頂層設(shè)計，實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展

馮 奎

主持人：請您介紹一下我國新城新區(qū)的發(fā)展歷程。

馮 奎：新城新區(qū)，是為了全國政治、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、文化等多方面發(fā)展需要，經(jīng)由政府主動規(guī)劃與投資建設(shè)而成的相對獨立的空間單元，主要包括國家級新區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等等。

改革開放以來，我國的新城新區(qū)已經(jīng)發(fā)展成為一個龐大的譜系。截至目前，這個譜系以19個國家級新區(qū)為龍頭，包括 7 個經(jīng)濟(jì)特區(qū)、219 個經(jīng)開區(qū)、145 個高新區(qū)、11 個自貿(mào)區(qū)，以及其他數(shù)以萬計承擔(dān)一定功能的新城新區(qū)。這些新城新區(qū)作用并不相同。在眾多的新城新區(qū)中，20 世紀(jì) 80 年代的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)、90年代的上海浦東新區(qū)以及剛剛建立的雄安新區(qū)，承擔(dān)著重大的、歷史性的、全局性的使命。

我國的新城新區(qū)更廣泛、更深刻地反映了改革開放的進(jìn)程。新城新區(qū)是巨大的引擎力量，強力地推動著中國的改革開放。中國改革開放的政策又在新城新區(qū)中得到最充分、最直接的應(yīng)用，新城新區(qū)因此一次次地獲得發(fā)展的新動能。回顧我國新城新區(qū)的發(fā)展歷程，主要分為兩代。第一代以 1979年設(shè)立的蛇口工業(yè)區(qū)為起點，主要是各省市在原農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的工業(yè)園區(qū)、大學(xué)園區(qū)、科技園區(qū)等“功能單一”的新城市化區(qū)域。第二代以 1992 年浦東新區(qū)的設(shè)立為標(biāo)志，主要是在原中心城區(qū)邊緣或之外新建的，在行政、經(jīng)濟(jì)、社會和文化上具有相對獨立和較大自主權(quán)的綜合性城市中心?，F(xiàn)在，前二代新城新區(qū)都面臨轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展的問題。原因在于它們在最初規(guī)劃和建設(shè)時，城市發(fā)展理念相對滯后，不符合新型城鎮(zhèn)化的要求，同時空間、產(chǎn)業(yè)、信息化、公共服務(wù)等專項規(guī)劃也已落后于深化改革的現(xiàn)實需要。

雄安新區(qū)可以看作是我國第三代新城新區(qū)的代表。第三代新城新區(qū)的主要產(chǎn)生方式將會有兩種：一是在國家戰(zhàn)略布局的空白點上“落子”，以占據(jù)新的戰(zhàn)略要地的方式，盤活我國新型城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化建設(shè)的“大棋局”，比如雄安新區(qū)；二是通過對新城和老城的功能優(yōu)化和布局調(diào)整，從而形成有利于國家戰(zhàn)略實施和城市發(fā)展的新空間和新支點，比如粵港澳大灣區(qū)。

新城新區(qū)對優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)城市功能協(xié)調(diào)、增強城鎮(zhèn)綜合承載能力、推動城市走向可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。

主持人：轉(zhuǎn)型期新城新區(qū)如何加強頂層設(shè)計，實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展？

馮 奎：轉(zhuǎn)型期的新城新區(qū)發(fā)展需要加強頂層設(shè)計，實現(xiàn)可持續(xù)的創(chuàng)新發(fā)展。

一是新城新區(qū)的定位從模糊狀態(tài)轉(zhuǎn)向清晰明確。我國的新城新區(qū)是整個國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，將在未來發(fā)揮著不可或缺的歷史性作用。以國家級新區(qū)為龍頭，以國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)等為骨干，以各?。ㄊ?、自治區(qū)）的開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)，各類新城為基礎(chǔ)支撐的新城新區(qū)，將成為國家戰(zhàn)略的重要組成部分。

二是新城新區(qū)已建構(gòu)起較為完整的體系，數(shù)量增長趨于減緩，進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展時期。我國已形成包括 3000 個多新城新區(qū)在內(nèi)，多層次多類型的新城新區(qū)體系。經(jīng)濟(jì)增長的速度有所放緩，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化高速增長時期已經(jīng)結(jié)束。新城新區(qū)從總體而言將進(jìn)入內(nèi)涵式增長的新階段。由此，我國新城新區(qū)的數(shù)量將趨于穩(wěn)定，增速有所減緩。

三是從粗放走向集約，從低效邁向高效成為轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容。在土地利用方面，未來新城新區(qū)的土地管理將會日趨嚴(yán)格，增量嚴(yán)控、存量盤活的方向基本確定。土地開發(fā)利用的動態(tài)監(jiān)管將會進(jìn)一步加強，閑置、低效利用土地的成本增大。在資源節(jié)約、環(huán)境準(zhǔn)入門檻方面，未來將會更加嚴(yán)格。在此前提下，新城新區(qū)未來的一個主要方向就是大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、提高能源資源利用效率、減少污染物排放、防止環(huán)境風(fēng)險。

四是產(chǎn)城融合成為新城新區(qū)主要空間布局形式，融合的水平與程度由低到高。在新城新區(qū)發(fā)展過程，產(chǎn)城關(guān)系有四種類型，即有產(chǎn)無城、有城無產(chǎn)、產(chǎn)城低端結(jié)合、產(chǎn)城融合高度發(fā)展。在新型化的新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)過程中，要以產(chǎn)城融合作為重要的空間布局任務(wù)與方向。

五是政府與市場協(xié)作的開發(fā)模式將會得到更加廣泛的利用。政府主導(dǎo)型的新城新區(qū)開發(fā)模式，優(yōu)勢在于布局合理、環(huán)境完善、招商目標(biāo)明確，有利于形成優(yōu)勢集群。存在的問題是行政力量過于強大會阻礙新城新區(qū)發(fā)展，另外政府可能產(chǎn)生開發(fā)資金不足的問題。市場主導(dǎo)的新城新區(qū)開發(fā)模式，優(yōu)勢是符合市場規(guī)律，能夠充分滿足市場需求，能夠形成良好的產(chǎn)業(yè)體系，但存在自發(fā)性和無序性，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，缺乏統(tǒng)一的開發(fā)機制，開發(fā)建設(shè)較為分散。政府與市場協(xié)作，通過發(fā)揮兩種機制的優(yōu)勢進(jìn)行新城新區(qū)的開發(fā)建設(shè)，能夠最大限度地化解問題，積累優(yōu)勢。隨著深化投融資體制改革以及建立規(guī)范透明的市政債發(fā)行與監(jiān)控機制，民間資本參與新城新區(qū)的活力也在逐步得到激發(fā)。政府與市場協(xié)作有制度上的優(yōu)勢，相關(guān)環(huán)境正在優(yōu)化，政府與市場協(xié)作的模式將會在很大程度得到利用。

六是試點性示范性政策將會更多惠及一般性新城新區(qū)，形成更多的后發(fā)優(yōu)勢。部分新城新區(qū)在設(shè)立、發(fā)展的階段，被準(zhǔn)許在一定領(lǐng)域先行先試。推廣這些新城新區(qū)先行先試的成功經(jīng)驗，能夠減少同一類型新城新區(qū)制度探索的成本，有助于推動新城新區(qū)的整體升級轉(zhuǎn)型，也是為了進(jìn)一步創(chuàng)造公平競爭與發(fā)展環(huán)境的需要。

七是更加注重在已有新城新區(qū)的基礎(chǔ)上進(jìn)行功能疊加與提升。第一，在已有新城新區(qū)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行新的創(chuàng)新示范試驗。其中所選擇的地方，都是原有基礎(chǔ)較好、自主創(chuàng)新成果豐碩、體制機制探索較多的新城新區(qū)。第二，未來一些國家級新城新區(qū)是在現(xiàn)有省、市新城新區(qū)基礎(chǔ)上升級而成，因此將獲得更多的資源支持。第三，低碳、生態(tài)、智慧等新城新區(qū)發(fā)展，直接在原有新城新區(qū)基礎(chǔ)上進(jìn)行疊加。

八是新城新區(qū)成為中外合作重要平臺，合作形式將越發(fā)多樣化。合作主要從三個方面展開：第一，以企業(yè)投資為主要內(nèi)容的項目合作。第二，以服務(wù)貿(mào)易環(huán)境為主要內(nèi)容的全面合作。第三，開展從規(guī)劃到投資合作在內(nèi)的整體性合作。

九是分類管理，新城新區(qū)將更多采取進(jìn)位與淘汰并存的管理機制。新建的國家級新區(qū)基本上是一區(qū)一策。國務(wù)院或國務(wù)院職能部門還專門為這些國家級新區(qū)建立聯(lián)席機制，便于出臺相關(guān)政策，協(xié)調(diào)有關(guān)機構(gòu)，形成較強的推動力。

十是影響新城新區(qū)的因素出現(xiàn)重大變化，核心能力建設(shè)成為獲得競爭力的主要方式。