■張江濤，閆爽爽

房價穩(wěn)定與政策性住房金融體系:德國的啟示

■張江濤，閆爽爽

德國的實際住房價格長期保持了相對穩(wěn)定，未出現因房價泡沫而導致的危機，德國擁有歐洲最大的住房租賃市場。德國實際房價的長期穩(wěn)定和租賃市場的發(fā)達及完善的政策性住房金融體系有很大的關系。住房儲蓄銀行、房屋建筑協會，以及不動產抵押銀行這三類專業(yè)銀行都發(fā)揮了重要的作用。中國應借鑒德國經驗，通過政策性金融大力發(fā)展社會公共租賃住房市場，遏制住房的投機和炒作。同時，中國可以借鑒德國住房儲蓄制度，將公積金制度改造為自愿儲蓄制度，建立國家住房儲蓄銀行。

房價穩(wěn)定；住房租賃市場；政策性住房金融；德國

張江濤（1986-），陜西咸陽人，中國人民大學財政金融學院，研究方向為國際金融市場；閆爽爽，中國人民大學財政金融學院，碩士研究生。（北京100872）

一、引言

馮興元（2013）指出，二戰(zhàn)后德國實行了特色的“社會市場經濟模式”，該模式強調將自由市場經濟與社會的平衡相結合，以自由市場經濟為主體，同時兼顧社會的發(fā)展目標，主張政府通過宏觀調控和干預來彌補市場失靈。實踐證明，該模式符合德國的實際情況，兼顧了經濟效率和社會公平的雙重目標。在20世紀五六十年代德國創(chuàng)造了二戰(zhàn)后的“經濟奇跡”，奠定了重新崛起的基礎。同時，德國政府在收入分配、住房保障等民生領域發(fā)揮了重大的調節(jié)作用。

二戰(zhàn)中聯邦德國原有的1200萬套住房中，約270萬套遭到了損毀，只有930萬套可用的住宅，相對當時約1500萬戶家庭而言，普通住宅短缺量達到500萬~600萬套（陳洪波，蔡喜洋，2015）。同時，戰(zhàn)后大量難民從東德向西德移居，因此戰(zhàn)后重建的過程中，聯邦德國面臨著嚴重的住房短缺問題，面對這樣的現狀，德國政府通過有效的住房金融政策提供了強有力的住房保障制度，到20世紀70年代初，住房短缺的問題基本得到了解決。

陳洪波，蔡喜洋（2015）認為，和國際上各主要國家相比，德國較好地解決了住房市場的問題，同時也長期保持了住房市場的平穩(wěn)運行。在保持戰(zhàn)后經濟總體較快發(fā)展的基礎上，房價長期保持在較低的水平，基本未出現房地產市場的泡沫和危機。

本文主要分析德國住房市場的特征及其影響因素、德國政策性住房金融體系及其對穩(wěn)定房價的作用，同時提出對中國的啟示。

二、德國住房市場的主要特征及影響因素

和其他國家相比，長期以來德國住房市場主要呈現出兩大特征：其一是實際住房價格長期保持穩(wěn)定；其二是住房租賃市場非常發(fā)達。這兩大特征使得長期以來德國的住房市場和經濟發(fā)展形成了良性互動，未出現因資產價格泡沫而導致的經濟和金融危機。

（一）實際住房價格長期保持穩(wěn)定

從1970年至2015年的46年內，德國的名義房價指數從38.35上漲到113.49，漲幅約兩倍，年均名義房價指數上漲率為2.49%（圖1）。然而，期間的年均消費物價指數上漲率為2.75%，剔除掉歷年物價上漲的累計影響后，實際房價指數從37.07下降到32.77，年均實際房價下降0.26%，在這46年時間內呈現出總體穩(wěn)定略有下降的趨勢。同時，在1998年東南亞金融危機、2008年國際金融危機、2010年歐債危機等歷次重大國際性危機期間，德國的房價并未出現較大的波動。

圖1 德國房價歷史走勢

德國的實際房價何以能長期保持穩(wěn)定，我們需要從基本面因素和政策因素分別分析影響住房需求和供給的因素。

1.基本面需求因素

從基本面來看，支撐一國房價的需求因素主要包括：經濟增長率、人口增長率、城鎮(zhèn)化率。二戰(zhàn)后至今，在1970年左右德國經歷了經濟增速換擋期、嬰兒潮的長周期峰值和城鎮(zhèn)化進程的基本完成。1970年以前，德國經濟快速增長，人口出生率很高，城鎮(zhèn)化進程較快，這些都是其房價快速增長的基本驅動力。1970年以后，經濟開始進入中低速增長，人口出生率較低，城鎮(zhèn)化進程緩慢，為住房市場提供了穩(wěn)定的基本面條件。

首先，從經濟發(fā)展來看，二戰(zhàn)后德國經歷了較長時間的經濟高速增長期，從1948年到1970年的年均GDP增速達到7.56%。這段高速增長期奠定了德國重新崛起的經濟基礎，1970年戰(zhàn)后重建基本完成后德國的經濟實力已經在世界各國中位居前列。此后的40多年時間內，一直保持著領先的優(yōu)勢。從1970年至2014年，德國GDP總量從2089億美元增加到3.89萬億美元，人均GDP從2634美元增加到47851美元，目前穩(wěn)居世界第四大經濟體和歐洲第一大經濟體。經濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，人均收入水平持續(xù)不斷增長，形成了支撐房價上漲的購買力因素。

其次，從人口增長來看，從1945年到1970年，德國經歷了“嬰兒潮”，人口從6000萬增加到了8000萬，累計增幅超過30%。這一時期的人口高速增長帶動了住房市場的巨大需求，是支撐房價上漲的重要力量。1970年以后嬰兒潮結束，德國開始面臨人口老齡化和人口負增長的問題。此后的東西德合并和外國移民成為其人口增加的重要推動力量，然而其人口總數長期保持在8000萬左右。從人口年齡結構來看，根據國家統計局數據，2013年德國的人口撫養(yǎng)比提高到了52.04%，這表明在德國平均每一個勞動年齡人口要撫養(yǎng)一個非勞動人口。因此，德國存在明顯的勞動力短缺。因此，在1970年前后德國住房價格的變化與其人口增長率有較大的關系。

另外，和經濟發(fā)展、人口增長相伴隨的是城鎮(zhèn)化，德國明確實行小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略。德國人口超過100萬的城市僅有4個，分別為柏林、漢堡、慕尼黑和科隆，首都柏林作為第一大城市人口也僅有340萬，僅占全國總人口的4%，德國70%的人口居住在10萬人以下的小城鎮(zhèn)。因此，德國的城鎮(zhèn)人口分布相對均衡，并未采取其他國家那樣人口大量向個別中心城市集聚的大城市化戰(zhàn)略。從城鎮(zhèn)化進程來看，1960年德國的城鎮(zhèn)人口占比已經達到了70%，基本完成了城鎮(zhèn)化進程。截至2013年，德國的城鎮(zhèn)人口占比約為75%，較1960年僅增加了5%。小城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)化的基本結束使得德國大城市房價處于相對合理水平，國內各城市房價相對均衡。

2.政策面因素

從政策因素來看，德國政府采取了有效的住房市場政策，為穩(wěn)定房價發(fā)揮了重要作用。

（1）強調居住屬性，遏制投機需求

在針對住房市場的制度設計方面，德國政府一直將住房當作社會福利體系的重要組成部分，1950年德國明確提出了“社會福利住宅”為核心的住房市場政策。德國的《憲法》和《住宅建設法》都明確將保障普通民眾的居住權當作政府最重要的政策目標之一。德國政府并未將房地產業(yè)定位為推動本國經濟增長的支柱性產業(yè)，而是更多依靠汽車、電子、機械等全球知名的高端制造業(yè)來推動本國經濟的發(fā)展。德國的住房供應體系具有明顯的多元化特征，政府的住房建設規(guī)劃充分考慮到了不同收入群體差異化的住房需求，各地區(qū)政府會根據當地低收入者的規(guī)模來規(guī)劃保障性住房建設的比例，確保有充足的住房向低收入者供應。

為了防止針對房地產市場可能出現的炒作和投機行為，德國政府出臺了多項嚴厲的監(jiān)管政策：為了防止住宅開發(fā)商獲取暴利，德國政府征收3.5%的土地購置稅；如果開發(fā)商的房價高出合理水平的20%，購房者可以起訴該開發(fā)商，如果超出50%，開發(fā)商將可能因為暴利而受到處罰和判刑；為了打擊住房投機性炒作的需求，政府規(guī)定，對于購置的住房在10年內出售的，征收高達25%的資本利得稅。正是因為政府的上述政策，德國建房者和購房者針對房地產市場的炒作和投機行為比較少。

（2）政府通過住房合作社等有效制度推動自建住房

德國目前的總住宅供應量約4000萬套，其中，1945年至2015年這60年，新建住宅凈增加量合計約為3000萬套，占總住宅供應量的3/4,年均住宅凈增加量約50萬套。二戰(zhàn)后，德國的新建住房供給量基本經歷了四個發(fā)展階段。第一階段是1945年至1975年的戰(zhàn)后重建期，年竣工的住宅套數從20萬套增加到60萬套，并在1973年達到了住宅建設的高峰期。第二階段是1976年至1988年，隨著戰(zhàn)后重建的基本結束，德國的年均新建住宅量逐漸下降至30萬套的水平。第三階段是1989年至1995年的兩德統一期，隨著東德人口大量向西德遷移，同時為了改善東德落后的居住狀況，形成了戰(zhàn)后的第二個住房建設高峰期。第四個階段是1996年至今，隨著人口和經濟增速的不斷放緩，其住房需求明顯萎縮，到2008年，年均新建住宅量不足18萬套。

德國的住房合作社制度迄今已有150年的歷史了,在二戰(zhàn)后新建住宅快速增加的過程中，該制度發(fā)揮了重要的作用。截至2012年，德國有2000家住房合作社，提供了德國約三分之一的新建住房。該制度主要是通過合作的方式來解決普通成員的住房問題，合作社的成員包括工人、退休者、普通白領、學生等眾多普通人群。實踐證明，該制度在德國的運行非常成功。合作社的建房資金來源包括社員加入時繳納的股本資金、政府提供的貼息貸款以及社會捐贈，充分體現了個人、集體和國家共同解決住房問題的原則。社員按照400歐元/平方米的標準支付股金，該股金類似于購房的首付款，不足部分由政府提供低息貸款，建好后承租人按照較低的標準每月支付租金，基本租金標準為8.2歐元/平方米。在該制度下，住宅的產權歸集體所有，合作社的成員購買或租賃住宅后僅有使用權，社員申請退出時由合作社收回住房并返還入股的本金和所交的房租。

政府對于該制度提供了多方面的有力政策扶持，具體包括：（1）提供長達30~40年的低息貸款，貸款額最高可達到建房成本的80%~90%；（2）政府出讓或者出租廉價的土地供應給住房合作社；（3）政府對于合作社征收較低的所得稅和交易稅等；（4）政府會對承租合作社住房的成員補貼部分租金，提供成員的住房負擔能力。

（3）政府通過住房金融政策推動中低收入者增強住房購買力

德國實行住房的私有制，在戰(zhàn)后重建過程中，為了調動全社會的力量來解決住房短缺的問題，政府通過各種方式鼓勵和刺激居民通過自建或者自購的方式擁有自有住房。主要的政策有三項：住房儲蓄獎勵、私人建房稅收減免、私人建房優(yōu)惠貸款發(fā)放。為了增加普通民眾的購房能力，政府財政給予不同收入群體差異化的住房儲蓄獎勵，作為民眾購房的補貼。為了增加住房供給量，政府對開發(fā)商和民眾私人建房提供長期免息或者低息貸款，同時對建房費用和建房貸款提供所得稅抵扣、交易稅和一定時期房產稅免征的稅收優(yōu)惠政策。

（二）住房自有率較低，租賃市場發(fā)達

根據《德國統計年鑒》（2011），德國全部家庭的住房擁有率為44.2%，承租率為55.8%。而根據OECD數據，美國的住房自有率達到68%，英國為69%，法國為55%，澳大利亞為70%，加拿大為66%，意大利達到80%。因此，和其他部分發(fā)達經濟體相比，德國的住房自有率水平明顯偏低，德國擁有歐洲最大的住房租賃市場。德國住房自有率相對其他發(fā)達國家偏低的現象是受多方面因素共同決定的，主要受德國的社會和文化傳統，以及政府完善的租賃住房保障體系的影響。

1.社會和文化傳統

德國人具有較強的實干精神，崇尚制造業(yè)等實業(yè)，做事嚴謹，具有很強的工匠精神。德國人注重住房的居住屬性，較少將住房當作投機炒作的工具。同時，德國人注重精神需求，不愿意將大量資金用于購房，從而降低自己的生活品質，他們的觀念比較保守，不愿意通過大量貸款等方式來購買自有住房，而是傾向于主要依靠自己的長期儲蓄資金來購買。另外，德國居民也經常根據更換工作等需要而在各地遷移。同時，德國社會的貧富差距較小，社會保障制度健全，居民的安定感較強，較多的中產階級選擇居住在政府或私人提供的租賃住房中，而不是將擁有自有住房當作奮斗的主要目標，因此，有較大比例的居民一生都居住在租賃住房中。

2.租賃住房保障體系

德國政府對于居民自建和購房的融資要求是比較嚴格的，居民必須有較大的儲蓄金額后才能去申請購房融資，因此在一定程度上限制了德國住房自有率的提高，但是政府卻構建了強有力的以公共租賃住房和廉租住房為主的住房保障體系。德國政府明確認為，公共租賃住房是向那些無法通過市場化方式獲得自有住房者提供的。目前約有10%的租房家庭租住公租房或廉租房。

首先，政府在住房供應政策導向上鼓勵向低收入群體提供租賃住房。二戰(zhàn)后，面對嚴重的住房短缺現狀，德國政府在50~70年代大力推動公共租賃住房的建設，相關法律中規(guī)定，政府有義務為無房居住的德國公民提供公共租賃住房。企業(yè)申請建設新房的土地和信貸時，需要答應政府在建成后一定時期內將房屋優(yōu)先用于政府的出租或者接受補貼后以低租金向特定群體出租。貸款購房者在還清貸款前，需將房屋出租給低收入的無房家庭。政府鼓勵公租房和私人提供的租賃住房進行競爭，從而降低租金。

另外，政府通過住房政策性金融工具促進了住房租賃市場的發(fā)展。政府通過稅收減免、優(yōu)惠來刺激和鼓勵私人投資租賃住房，政府或其他非營利機構通過長期的低息和無息貸款促進了租賃住房的大量建設。

最后，注重對租房者利益的保護。德國住房保障制度的一個重要安排是房租補貼政策，根據德國的《住宅補貼法》和《住房補助金法》，由德國政府根據不同家庭的收入和房租的支出水平，來提供適度的房租補貼，確保低收入家庭能夠滿足住房租賃的需求。根據該政策，約有86%的德國居民能享受到不同程度的購房和租金補貼。同時，1971年頒布的《住房租賃法》對通過市場化方式租賃住房者的權益進行了很好的保護，主要的保護措施為漲租限制，根據最新規(guī)定，3年內租金水平的上漲不能超過15%，租金漲幅不得高于平均租金水平的10%。在德國，合法的租房者和購房者享有同樣的當地公共服務，化解了租房者的后顧之憂。

三、德國政策性住房金融體系及其效果

德國的金融體系是以銀行業(yè)為主導的，截至2016年12月的統計數據如表1：從數量來看，德國共有1771家銀行，其中商業(yè)銀行共263家，政策性銀行合計1448家，政策性銀行數量占比超過了80%；從資產規(guī)模來看，德國銀行業(yè)合計資產規(guī)模為78362.6億歐元，其中商業(yè)銀行資產規(guī)模為31701.7億歐元，政策性銀行資產規(guī)模為46660.9億歐元，政策性銀行資產規(guī)模占比超過了60%。因此，從數量和資產規(guī)模來看，在德國的金融體系中，政策性銀行占主導地位。從政策性銀行的具體類型來看，州地方銀行、儲蓄銀行、信用合作社、抵押貸款銀行、建筑和貸款協會、特定銀行基本都參與到住房信貸中，下文暫不討論全能型政策銀行，主要針對住房領域的專業(yè)政策性金融機構來進行分析。

表12016 年12月德國的銀行體系

政策性住房金融機構是指不以盈利為主要目標，由政府發(fā)起或者設立的，為了解決國內居民的住房問題，而從事政策性住房金融活動的機構，屬于住房保障體系的組成部分。德國實際房價的長期穩(wěn)定和租賃市場的發(fā)達與其完善的政策性住房金融體系有很大的關系。

為了分散住房信貸的風險，同時充分利用現有的各融資渠道，德國一般不允許居民家庭從單一金融機構獲得全部的住房貸款，居民的住房貸款一般需要同時從多家住房金融機構獲得組合貸款（汪利娜，2016）。一般的貸款構成為：儲蓄銀行或抵押銀行占55%，住房互助儲蓄銀行占15%，商業(yè)貸款占20%，家庭的積累占10%（朱華，叢誠，2004）。這造就了德國擁有多元化的住房金融體系，很多不同類型的全能型銀行、專業(yè)銀行、保險公司、信用社、信貸協會等金融機構都在從事住房信貸，然而政策性金融機構在住房貸款領域仍占據主導地位。下面主要介紹住房儲蓄金融機構和抵押銀行這兩類政策性住房金融機構。

（一）住房儲蓄金融機構

住房儲蓄制度是一種自愿參加的封閉式互助融資機制，政府通過政策促進居民積極參與到住房儲蓄，以實現住房融資的自助、社會互助和政府資助。從1931年開始政府將住房儲蓄制度納入國家的監(jiān)管當中，二戰(zhàn)后住房儲蓄業(yè)務快速發(fā)展，對德國的住房重建和滿足普通民眾住房需求發(fā)揮了重要的融資支持作用，目前依然是德國很重要的住房融資制度。住房儲蓄銀行和房屋建筑貸款協會分別是按照住房儲蓄制度運行的兩類政策性住房金融機構。

1.住房儲蓄銀行

住房儲蓄銀行是德國非常重要的政策性住房融資機構，該機構主要是為住房合作社的成員提供融資服務的金融機構。1924年德國首家住房儲蓄銀行成立，1972年德國頒布的《住房儲蓄銀行法》，將住房儲蓄銀行納入嚴格監(jiān)管，由聯邦金融監(jiān)管局和德意志聯邦銀行（德國央行）的共同監(jiān)管，規(guī)定只有住房儲蓄銀行才能從事住房儲蓄業(yè)務，對內部成員購房、建房、住房改造和維修等提供低息貸款。政府給予財稅金融優(yōu)惠政策，住房儲蓄銀行不需要繳納存款準備金，但必須上交3%的風險基金。德國的住房儲蓄銀行一般不設立分支機構，而是由與其合作發(fā)放組合貸款的商業(yè)銀行代為發(fā)放或者建立自己的直銷體系，住房儲蓄銀行不以盈利為目的，其收入主要為1%的貸款手續(xù)費，手續(xù)費的大部分（80%）支付給代理的商業(yè)銀行或直銷人員。

經過不斷的兼并重組，截至2015年，德國共有22家住房儲蓄銀行，很多已改制成為上市公司。其中11家為私營的股份制公司，可在全國范圍內開展住房儲蓄貸款業(yè)務，約占住房儲蓄貸款業(yè)務的三分之二。其余主要為公營的各地住房儲蓄銀行，公營的住房儲蓄銀行一般有州政府的注資，主要在轄內開展業(yè)務，約占三分之一的住房儲蓄貸款業(yè)務市場份額。德國的住房儲蓄銀行體系在整個住房貸款市場約占50%的份額，該制度吸收了大量的社會閑散資金流向住房融資體系，具有一定的社會保障職能，在運行上同時兼具市場化金融企業(yè)發(fā)放的商業(yè)性和政府對中低收入社員補貼的福利性特征。德國約有1000多萬家庭（三分之一）參與了住房儲蓄制度，來獲取建購房的融資。

住房儲蓄銀行采取自愿互助儲蓄為主和政府獎勵為輔的融資機制，具體的運行原則為“自愿儲蓄、先存后貸、封閉運行、利率固定、政府獎勵”（李揚等，2008）。

“自愿儲蓄”是指該制度下的儲蓄并非是強制的，而是由有購建房意愿的居民自愿加入的，加入后居民有權根據自己的收入情況自愿選擇儲蓄期限和每月的儲蓄額?！跋却婧筚J”是指對于加入住房儲蓄信用社的成員，與住房儲蓄銀行簽訂《住房儲蓄合同》，必須先連續(xù)存滿合同金額的40%~50%后，參加儲蓄的時間不少于2年，達到最低存款額同時滿足配貸評價值后，銀行對滿足配貸條件的客戶依據評價值的高低依次進行配貸。配貸資金來源包括存款、利息、政府補貼、貸款還款額，甚至部分拆解資金。貸款申請者要以所購的房產作為抵押，貸款額度不超過住房價格的80%。如果社員按照0.5%的合同金額每月進行儲蓄，則需要7年左右的時間可以達到申請貸款的條件。所購建住房投入使用后如果每月按照0.6%的合同金額還貸，則需要13年左右的時間可以還清貸款。“封閉運作”是指住房儲蓄資金池的資金來源和使用都僅針對參加儲蓄的內部成員。“利率固定”是指該制度下的存貸款利率均不受市場化利率水平的影響，而是在簽訂住房儲蓄合同時就確定了較穩(wěn)定的、明顯低于市場利率的固定利率，利率固定和低息互助是德國住房儲蓄制度的核心原則。“政府獎勵”是指年收入在一定水平下的中低收入者可向政府申請儲蓄獎勵，向雇主申請儲蓄補助，由政府和企業(yè)按照住房儲蓄合同金額的10%左右提供獎勵，從而鼓勵更多居民加入該體系。同時，對于通過住房儲蓄制度建房，政府給予一定的貸款補貼。

2.房屋建筑協會

房屋建筑協會也是德國住房儲蓄金融體系的重要成員，屬于自助合作性金融機構，仍然按照住房儲蓄制度的原則來運行，其存貸款資金均封閉于協會成員內部，實行低存低貸的固定利率模式。居民如果想獲得建筑貸款協會的貸款，需事先與該協會簽訂一個《建筑儲蓄合同》，并約定每月的儲蓄額，當總儲蓄額達到合同金額的30%~40%時，儲蓄者就有資格從建筑貸款協會申請到合同金額的貸款。截至2016年12月，德國共有20家房屋和建筑貸款協會，既有公營的也有私立的建筑貸款協會。德國房屋建筑協會發(fā)放的住房貸款金額約為1100億歐元，占所有住房貸款的比例約為10%左右。

（二）不動產抵押銀行

從1862年開始，德國設立了不動產抵押銀行，成立的初衷就是為城市居民住房籌資，按照1990年頒布的《抵押銀行法》，抵押銀行只能發(fā)放不動產作為抵押的中長期貸款，早期發(fā)放的貸款主要為期限在20~25年的中長期貸款，后來逐步轉為5~10年期的貸款（付紅艷等，1994）。迄今為止，該制度已經在德國存續(xù)了150多年的時間，其主要的使命就是通過固定利率向居民發(fā)放住房建設和購房的抵押貸款。

德國的不動產抵押銀行同時兼具政策性和商業(yè)性雙重屬性（付紅艷等，1994）。抵押銀行本身就肩負著為建設社會公共住房籌資、解決低收入家庭居住問題的政策使命；同時，抵押銀行又主要是通過市場化的渠道來發(fā)行固定利率債券進行融資，且其發(fā)行的債券必須要求有同樣期限和金額的抵押貸款作為保證。

截至2016年12月，德國共有15家抵押銀行，也分為私營和公營抵押銀行兩種類型。私營抵押銀行大多由商業(yè)銀行控股，資金主要來源于發(fā)行債券。公營的抵押銀行，大多隸屬于州立銀行或儲蓄銀行，資金有很大部分是由政府提供的。抵押銀行一般也不設立網點，業(yè)務主要是通過全國各地的合作銀行來進行受理，同時也會通過互聯網和電話渠道進行辦理。貸款利率既可以選擇固定利率、也可以選擇浮動利率。德國抵押銀行發(fā)放的住房抵押貸款金額約為800億歐元，在各種金融機構發(fā)放的中長期住房貸款中占比最高，占所有住房貸款的7%左右。

（三）政策性住房金融機構對于穩(wěn)定房價的作用

在1945年至1975年的戰(zhàn)后重建期，以及1989年至1995年的兩德統一期，德國經歷了兩個人口快速增加的階段，在這兩個階段，正是在政策性住房金融機構的大力支持下，德國經歷了兩個建房的高峰期，有效彌補了住房短缺的現狀，滿足了普通居民的購房和公共租賃住房的需求，這對于緩解住房價格的快速上漲、穩(wěn)定整體的房價發(fā)揮了重要作用。

住房儲蓄銀行和建筑貸款協會對于穩(wěn)定德國住房價格的作用主要表現在四個方面：其一，該制度能夠有效地集合社會閑散資金，充分發(fā)揮居民的合作互助作用，提高建房和購房的效率，從而遏制過度依賴市場化開發(fā)和商業(yè)住房貸款而導致的開發(fā)商哄抬房價和投機性購房的沖動；其二，住房儲蓄制度實行固定的低利率，獨立于市場化的利率體系，很少受到市場的影響，有利于確保該制度下居民能以較低的融資成本獲得貸款，提高居民的償付能力；其三，該制度下政府對于普通居民的住房存款實行了較大的獎勵，因此降低了購房者的負擔，增加了居民的有效購房需求。其四，該制度有一套公平合理的配貸機制，根據借款人儲蓄年限、資金積累狀況以及對儲蓄的貢獻來進行綜合評估，按照評估值的高低來確定配貸資格及順序，因此能夠確保儲蓄者合理公平的獲得貸款。

抵押銀行的優(yōu)勢在于其政策性與商業(yè)性結合的特征，它根據住房作為不動產的屬性，利用住房作為抵押物，降低了貸款的風險，在公開市場上發(fā)行債券來籌集資金，確保了能夠以較低的成本獲得充裕的資金來源。同時，考慮到抵押貸款的期限較長，在債券到期后還可以通過資產證券化的方式提高抵押貸款的流動性，獲得新的資金來源。正是由于這種模式的靈活性，抵押銀行的債券在德國債券市場了占據了較大的比例，對于住房市場的中長期融資發(fā)揮了重要的支撐作用，也很好地支持了居民的住房需求，穩(wěn)定了住房市場價格。

四、德國住房市場及金融政策對中國的啟示

從前文的分析可以看出，德國實際房價的穩(wěn)定既有歷史客觀原因，也有其自身的特色。人口老齡化、城鎮(zhèn)化的基本結束、經濟低增長是其房價在新階段穩(wěn)定的基本面因素。政府對于投機性炒房的嚴厲打擊，大力鼓勵和支持通過合作性住房金融政策來推動普通居民房屋的自建自購和公共住房租賃市場的發(fā)展等則是其房價穩(wěn)定的政府干預影響因素。德國針對住房市場形成了豐富完善的政策金融機構，住房儲蓄銀行、建筑貸款協會、抵押銀行等都肩負一定的住房保障功能，并非以盈利作為主要經營目標，對于支持中低收入者的建房和購房需求發(fā)揮了重要作用。德國住房市場及金融政策對中國主要有以下兩個方面的啟示。

（一）強調住房的居住屬性，遏制投機需求，大力發(fā)展住房租賃市場

德國基本的住房政策是確保居民“住有所居”，政府一直將住房當作社會福利和保障體系的重要構成。政府在住房市場發(fā)揮著重要的引導作用，政府通過完善的住房金融體系引導居民通過互助合作的方式來解決住房問題，同時通過財政補貼、稅收優(yōu)惠、優(yōu)惠信貸等方式來幫助普通家庭。同時，政府通過實施嚴格的法律法規(guī)，遏制和打擊針對土地和住房的炒作和投機，使得住房市場長期處于理性、健康的發(fā)展軌道，未出現明顯的房價泡沫。同時，德國政府對于那些無房的居民提供了完善的租賃住房，通過租金管制、租金補貼和對私人提供租賃住房的引導等降低了租房者的成本。

和德國相比，中國住房領域存在兩個明顯的問題。其一是過度市場化的問題，市場化的房地產開發(fā)商和商業(yè)銀行住房信貸占據主導地位，這些機構均是以盈利為目標的，市場化的土地拍賣和開發(fā)，以及較高的銀行信貸利率抬高了房價，使得住房價格高企。且由于政府制度的不完善，住房市場投機炒作盛行，部分一線城市房價泡沫嚴重。其二是政府在住房保障領域的缺位。國內的經濟適用房、兩限房、廉租房等保障性住房的供應量仍然相對不足，且功能常常被扭曲，低收入者往往很難真正購買到此類住房。且國內住房租賃市場較為混亂，政府對于私人住房租賃市場的管理力度不夠，導致大城市房租價格過快上漲，租客的居住權益無法得到保障。由政府主導的公共租賃市場規(guī)模仍然很小，難以滿足大量中低收入者的住房需求。因此，中國要改變過度市場化的現狀，政府充分發(fā)揮對住房市場的引導和管理，遏制大城市房價的過快上漲，引導社會資金建設公共租賃住房體系。

（二）調動居民家庭的自愿儲蓄意愿，通過互助合作方式進行住房融資

住房儲蓄制度在德國的運行是很成功的，這其中政府的作用也非常明顯，政府通過法律對住房儲蓄制度進行了明確的界定，同時通過政府獎勵有效刺激了該制度的發(fā)展壯大。和德國相比，我國的住房公積金制度為強制儲蓄制度。從實際情況來看，我國的公積金制度存在一定的弊端。首先，強制儲蓄難以反映公積金繳存者的真實意愿，提取和使用存在一定難度。其次，農民工等體制外的中低收入者被排除在外，無法享受該制度的優(yōu)惠，因此該制度未能充分發(fā)揮對于中低收入者住房保障的作用。另外，政府和企業(yè)對于公積金制度的優(yōu)惠政策加大了繳存者的貧富差距，甚至存在“劫貧濟富”的問題。未來，中國應該向德國學習，逐步由強制儲蓄轉為自愿儲蓄，對現有的公積金體制進行改造，成立專門的國家住房儲蓄銀行。借鑒德國住房儲蓄銀行的成功運營經驗，國家對于參與住房儲蓄的中低收入者提供儲蓄獎勵。這樣農民工等體制外中低收入者可以參與到該制度中來，享受國家的政策補助，通過自愿儲蓄來獲得信貸，以解決其在城鎮(zhèn)的住房問題。同時那些不存在住房問題的家庭也不需要再繳納住房公積金，可以直接體現到工資收入中去，省去了通過各種方式提取的麻煩，也提高了家庭的可支配收入。由強制儲蓄向自愿儲蓄的轉變有利于該制度更具針對性，能使政府更專注于對那些有真實住房需求的中低收入居民提供應有的金融支持，充分發(fā)揮政策性金融穩(wěn)定住房價格的作用。

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F830.9

A

1006-169X（2017）06-0047-07

中國人民大學科學研究基金(中央高校基本科研業(yè)務費專項資金資助)項目成果（項目編號17XNH006）。