鄭紅玉，卓躍飛，吳次芳，張曉濱，羅文斌

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基于減量化目標(biāo)的農(nóng)村宅基地整理分區(qū)及模式優(yōu)選

鄭紅玉1，卓躍飛1，吳次芳1※，張曉濱1，羅文斌2

（1. 浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，杭州310029；2. 湖南師范大學(xué)旅游學(xué)院，長(zhǎng)沙410081）

農(nóng)村宅基地整理是推進(jìn)低效建設(shè)用地減量復(fù)墾的有效舉措。該文以上海市奉賢區(qū)8個(gè)建制鎮(zhèn)約374個(gè)自然村為例，綜合運(yùn)用GIS空間分析技術(shù)與層次分析法，融合自上而下宅基地整理潛能的鎮(zhèn)域分區(qū)和自下而上宅基地整理效能的自然村分類，統(tǒng)籌農(nóng)村建設(shè)用地減量化范圍與目標(biāo)，將奉賢區(qū)宅基地整理劃分為5類區(qū)域3種模式。結(jié)果顯示：異地遷移和減量?jī)?chǔ)備區(qū)可通過復(fù)墾還耕推進(jìn)基本農(nóng)田集中區(qū)建設(shè)；調(diào)整歸并和組團(tuán)保留區(qū)可培育中心村以新增建設(shè)用地指標(biāo)并優(yōu)化用地布局；騰退并點(diǎn)區(qū)可強(qiáng)化新市鎮(zhèn)建設(shè)以提升鎮(zhèn)域用地效益。該研究擬在時(shí)序上形成“整理”、“儲(chǔ)備”、“保留”漸進(jìn)式的整理過程，在空間上推進(jìn)節(jié)約集約的減量化實(shí)踐。

土地利用；整理；復(fù)墾；農(nóng)村宅基地；分區(qū)；建設(shè)用地減量化；模式選擇；奉賢區(qū)

0 引 言

“宅基地”不僅指農(nóng)民居住的房屋，更確切地是指被民間或國(guó)家所認(rèn)可的與房屋相關(guān)的那塊土地[1]，通常包括已建房屋的土地、建過房屋已被廢棄的土地、規(guī)劃用于建造房屋的土地3種類型。早期的農(nóng)村宅基地整理往往借助土地整理的契機(jī)得以小規(guī)模開展，如以增加耕地?cái)?shù)量、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村土地整理[2-3]，此時(shí)的宅基地主要肩負(fù)著“居者有其屋”的福利保障功能；自上世紀(jì)90年代末以來，在“鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化”[4]、“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”[5]、“新型城鎮(zhèn)化”[6]等社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型推動(dòng)下，農(nóng)村宅基地整理的必要性與緊迫性凸顯，學(xué)者基于多角度多方法圍繞整理潛力[7-11]、整理分區(qū)及模式[12-18]等方面展開了探討；近年來，市場(chǎng)所具有的自利性誘發(fā)力量[19]刺激著農(nóng)民“經(jīng)濟(jì)人”意識(shí)的覺醒，農(nóng)村宅基地的保障功能日漸弱化，資產(chǎn)資本功能逐步顯化，其整理也由“政府主導(dǎo)”[20-21]向“多方博弈”[22-23]轉(zhuǎn)型。

“減量化”是通過政策和工程技術(shù)手段，把利用不佳的建設(shè)用地恢復(fù)成生態(tài)用地或農(nóng)業(yè)用地，是國(guó)際上公認(rèn)的有效促進(jìn)鄉(xiāng)村更新和發(fā)展的政策[24]。面對(duì)資源環(huán)境緊約束的新常態(tài)與存量用地的低效利用，上海率先在全國(guó)提出全域建設(shè)用地減量化[25]，對(duì)集建區(qū)外散亂、廢棄、損毀、閑置等現(xiàn)狀建設(shè)用地進(jìn)行拆除復(fù)墾，形成了獨(dú)具特色的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[26]，農(nóng)村宅基地因布局分散且低效利用，成為減量化的重點(diǎn)[27]，近遠(yuǎn)郊地區(qū)因社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，減量化意愿有所差異，遠(yuǎn)郊地區(qū)更為積極主動(dòng)[28]。本文以地處遠(yuǎn)郊的上海市奉賢區(qū)為例，結(jié)合減量化政策，探索更具實(shí)踐意義的農(nóng)村宅基地整理分區(qū)及模式選擇。

1 研究區(qū)域與數(shù)據(jù)

1.1 研究區(qū)域概況

奉賢區(qū)位于上海市南部，東與浦東新區(qū)接壤，西與金山區(qū)和松江區(qū)毗鄰，南臨杭州灣，北與閔行區(qū)相隔黃浦江，具有濱江沿海的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。至2014年末，全區(qū)轄南橋、奉城、金匯、四團(tuán)、青村、莊行、柘林及海灣8個(gè)建制鎮(zhèn)，2個(gè)社區(qū)，常住人口約115.99萬人，農(nóng)業(yè)人口約16.73萬人。全區(qū)土地面積720.44km2。至2010年末，建設(shè)用地面積約23 923 hm2，其中規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)外的建設(shè)用地面積約11 190 hm2，占比約47%。從規(guī)模結(jié)構(gòu)來看，集中建設(shè)區(qū)外農(nóng)村居民點(diǎn)用地（農(nóng)村居民點(diǎn)用地主要為農(nóng)村宅基地，一般而言住宅與土地不可分割，該研究對(duì)農(nóng)村宅基地與農(nóng)村居民點(diǎn)不作嚴(yán)格區(qū)分。）面積占建設(shè)用地比例約為34%；從空間布局來看，農(nóng)村居民點(diǎn)集中度低，30戶以下占總戶數(shù)的88%，30～50戶占總戶數(shù)的7%，50戶以上占總戶數(shù)的5%（奉賢區(qū)規(guī)劃和土地管理局《奉賢區(qū)土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》）。奉賢自上世紀(jì)90年代開始進(jìn)行土地整理復(fù)墾，簡(jiǎn)易復(fù)墾資源已漸枯竭，目前可整理潛力主要來自零星分散的宅基地（奉賢區(qū)規(guī)劃和土地管理局《奉賢區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2010—2020年）》）（圖1）。

圖1 上海市奉賢區(qū)農(nóng)村宅基地空間分布

1.2 數(shù)據(jù)來源與處理

本研究所用數(shù)據(jù)主要包括土地利用數(shù)據(jù)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展數(shù)據(jù)、地質(zhì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、社會(huì)調(diào)查數(shù)據(jù)等?；谶b感影像解譯與數(shù)字高程數(shù)據(jù)、《奉賢區(qū)土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》、《奉賢區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2010—2020年）》獲取奉賢區(qū)2013年末土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，從中提取農(nóng)村宅基地、集中建設(shè)區(qū)、交通道路等空間分布數(shù)據(jù)；收集整理奉賢區(qū)2014年統(tǒng)計(jì)年鑒及2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)獲取人口密度、農(nóng)用地地均產(chǎn)能、財(cái)政收入等社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；依托上海地質(zhì)信息共享平臺(tái)獲得奉賢區(qū)土壤質(zhì)量等級(jí)、地質(zhì)災(zāi)害等級(jí)數(shù)據(jù)；通過網(wǎng)絡(luò)信息抓取獲得至2013年末奉賢區(qū)公共服務(wù)設(shè)施等信息點(diǎn)空間分布數(shù)據(jù)。在ArcGIS10.0軟件平臺(tái)下對(duì)不同標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)進(jìn)行坐標(biāo)系轉(zhuǎn)換，經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)到鎮(zhèn)級(jí)，空間分布數(shù)據(jù)覆蓋到自然村，所有數(shù)據(jù)均采用30 m×30 m的空間分辨率進(jìn)行分析。

2 技術(shù)路線與研究方法

2.1 技術(shù)路線

農(nóng)村宅基地整理作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，實(shí)質(zhì)是推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地布局由“稀疏分散”到“規(guī)模緊湊”。推進(jìn)農(nóng)村宅基地整理既依賴政府自上而下的行政考量，也需要基于血緣地緣自下而上建立的農(nóng)民自組織體系參與，因此，開展農(nóng)村宅基地整理應(yīng)恰當(dāng)協(xié)調(diào)行政區(qū)域與自然村界限。從政府的角度，整理過程中保證行政區(qū)域的完整性，有利于統(tǒng)籌人力財(cái)力及協(xié)作管理，從農(nóng)民的角度，無論異地遷移或就近歸并，親密地緣關(guān)系的保持更易在心理上予以接受在行動(dòng)上予以支持。本研究首先以改善農(nóng)村建設(shè)用地利用效率為依據(jù)，對(duì)8個(gè)建制鎮(zhèn)進(jìn)行整理潛能分區(qū)；然后以改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件為依據(jù)，對(duì)374個(gè)自然村進(jìn)行整理效能分類；最后結(jié)合減量化范圍及目標(biāo)，探討農(nóng)村宅基地整理分區(qū)及模式選擇（圖2）。

2.2 研究方法

2.2.1 農(nóng)村宅基地整理潛能鎮(zhèn)域分區(qū)

整理潛力大、整理能力強(qiáng)、整理動(dòng)力足的鎮(zhèn)域優(yōu)先整理，采用層次分析法（analytic hierarchy process）對(duì)奉賢區(qū)8個(gè)建制鎮(zhèn)進(jìn)行分區(qū)評(píng)價(jià)?；诂F(xiàn)有研究[12,29-30]及數(shù)據(jù)可得性以確定評(píng)價(jià)指標(biāo)：整理潛力表征可整理的宅基地?cái)?shù)量，一般而言，人均宅基地面積越大、空閑宅基地密度越高，整理潛力越大，而人口密度或耕地密度越大，往往顯示宅基地布局相對(duì)集聚，且通過宅基地整理復(fù)墾的需求較弱，整理潛力越??；整理能力指推動(dòng)宅基地整理的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，財(cái)政收入、農(nóng)用地地均產(chǎn)能、地均工業(yè)產(chǎn)值分別在一定程度上反映了鎮(zhèn)域總體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量及工農(nóng)業(yè)發(fā)展水平；整理動(dòng)力體現(xiàn)復(fù)墾或居住的空間適宜性，選取土壤質(zhì)量等級(jí)、地質(zhì)災(zāi)害等級(jí)作為評(píng)價(jià)因子。確定評(píng)價(jià)指標(biāo)后，首先構(gòu)建兩兩判別矩陣經(jīng)專家意見確定因子權(quán)重（表1），并檢驗(yàn)判別矩陣隨機(jī)一致性比率（consistency ratio，CR=0.03表明判別矩陣具有令人滿意的一致性）；然后結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)化處理加權(quán)求和得到鎮(zhèn)域范圍宅基地整理潛能綜合得分，并在ArcGIS平臺(tái)圖示化，按照自然間斷點(diǎn)法劃分為高潛能、中潛能和低潛能3個(gè)區(qū)域。

2.2.2 農(nóng)村宅基地整理效能自然分類

公共服務(wù)不足、教育設(shè)施落后、交通出行不便的自然村優(yōu)先整理，采用層次分析法與ArcGIS空間可達(dá)性分析對(duì)奉賢區(qū)約374個(gè)自然村進(jìn)行分類。其中公共服務(wù)以鎮(zhèn)級(jí)行政服務(wù)中心可達(dá)性為評(píng)價(jià)指標(biāo)，結(jié)合《上海市村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》及專家意見確定最大服務(wù)半徑為1 500 m；教育設(shè)施包括小學(xué)、中學(xué)、高等院校3種，最大服務(wù)半徑為2 000 m[31]；交通設(shè)施參考《奉賢區(qū)土地整治規(guī)劃（2011-2015）》優(yōu)先考慮距離四級(jí)公路大于300 m（包含300 m）范圍的農(nóng)村宅基地。指標(biāo)確定后，在ArcGIS10.0平臺(tái)下，分別以鎮(zhèn)級(jí)行政服務(wù)中心、學(xué)校、公路中心線為中心按照服務(wù)半徑標(biāo)準(zhǔn)作緩沖，將3個(gè)緩沖圖層依據(jù)相同的權(quán)重進(jìn)行空間疊置，未被任一因子圖層覆蓋區(qū)域?yàn)楦咝?，即可達(dá)性最差，整理后效能提升空間最大，被所有因子圖層覆蓋區(qū)域?yàn)榈托?，其余劃分為中效能，最后，空間掩膜3個(gè)區(qū)域提取農(nóng)村宅基地，得到奉賢區(qū)宅基地整理空間效能自然分類。

表1 農(nóng)村宅基地整理潛能鎮(zhèn)域分區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)及權(quán)重

注：“+”表示對(duì)評(píng)價(jià)起正向作用，指標(biāo)值越大，綜合評(píng)分值越高，逆向指標(biāo)反之。土壤質(zhì)量劃分4個(gè)等級(jí)，1級(jí)土壤質(zhì)量最好，4級(jí)土壤質(zhì)量最差；地質(zhì)災(zāi)害以是否容易引發(fā)地面沉降劃分3個(gè)等級(jí)，1級(jí)為容易引發(fā)區(qū)，3級(jí)為不易引發(fā)區(qū)。

Note: “+” means the corresponding indicator is positively related to the total evaluation score, and “-”has the opposite meaning. Soil quality is divided into four grades, grade 1 is the best, grade 4 is the worst; geological disaster is classified into three levels based on the difficulty of causing ground subsidence, grade 1 is easy to cause, grade 3 is not easy to cause.

2.2.3 基于減量化的農(nóng)村宅基地整理

上海市建設(shè)用地“減量化”稱為“集中建設(shè)區(qū)外建設(shè)用地減量化”[24]，將郊野地區(qū)分散低效的建設(shè)用地轉(zhuǎn)移到集中建設(shè)區(qū)（“兩規(guī)合一”規(guī)劃范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)集中建設(shè)和產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的引導(dǎo)建設(shè)區(qū)域）和類集建區(qū)（利用存增轉(zhuǎn)化規(guī)模落圖的建設(shè)用地規(guī)劃空間，一般緊臨集建區(qū)集中連片成規(guī)模建設(shè)），以產(chǎn)生凈新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)（即減量化“雙指標(biāo)”），達(dá)到優(yōu)化用地布局、增加耕地面積、提高用地效益的目標(biāo)[32]?；跍p量化范圍及目標(biāo)，擬整理宅基地可大致劃分為2大區(qū)域3種模式（圖3）：針對(duì)減量化的核心區(qū)即集中建設(shè)區(qū)外，在保留現(xiàn)狀的農(nóng)村建設(shè)用地范圍內(nèi)，鼓勵(lì)宅基地調(diào)整歸并，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，形成中心村；在生產(chǎn)生活不便、擬拆舊的各類農(nóng)村建設(shè)用地范圍內(nèi)，鼓勵(lì)宅基地轉(zhuǎn)移至集中建設(shè)區(qū)內(nèi)或符合規(guī)劃的建新地塊；針對(duì)減量化的非核心區(qū)即集中建設(shè)區(qū)內(nèi)，對(duì)散亂廢棄、配套薄弱的宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)民騰退或遷村并點(diǎn)，促進(jìn)新市鎮(zhèn)用地集約增效。通過宅基地整理可獲得獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)劃建設(shè)用地空間和復(fù)墾后的新增耕地，該土地指標(biāo)可在全區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃，促進(jìn)土地資源的合理配置和利用。

圖3 基于減量化的農(nóng)村宅基地整理概念圖

3 結(jié)果與分析

3.1 基于減量化的農(nóng)村宅基地整理分區(qū)

從農(nóng)村宅基地整理潛能鎮(zhèn)域分區(qū)（圖4a）來看，整理高潛能、中潛能和低潛能3個(gè)區(qū)域的宅基地面積占比分別為34.6%、41.9%、23.5%，在空間上形成組團(tuán)分布。南橋鎮(zhèn)作為奉賢區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)中心，鎮(zhèn)域?qū)嵙椛渲苓?，形成較高潛能分布圈，包括莊行鎮(zhèn)、青村鎮(zhèn)、金匯鎮(zhèn)、柘林鎮(zhèn)；遠(yuǎn)離南橋的四團(tuán)鎮(zhèn)整理潛力大，尤其是人均宅基地面積大及空閑宅基地密度高，也具有較高的整理潛能；奉城鎮(zhèn)和海灣鎮(zhèn)整理潛能低，源于整理潛力、整理能力弱于其他鎮(zhèn)，尤其是作為上海重要生態(tài)區(qū)之一的海灣鎮(zhèn)，人口密度及宅基地面積占比均最低。

從農(nóng)村宅基地整理效能自然分類（圖4b）來看，整理高效能、中效能和低效能3個(gè)類別的宅基地面積占比分別為31.2%、63.0%、5.8%，形成以鎮(zhèn)行政中心為核心的效能遞增分布。其中高效能分布主要涉及約113個(gè)自然村，集中分布于奉賢區(qū)西部邊緣及東北部，如莊行鎮(zhèn)北部的姚涇村、牛橋村、存古村等，柘林鎮(zhèn)西北部的迎新村、團(tuán)涇村、興隆村、法華村等，奉城鎮(zhèn)西北部及南部的北宋村、蔡橋村、和平村、久茂村等，四團(tuán)鎮(zhèn)西北部及東部的五四村、張家村等；南橋鎮(zhèn)、柘林鎮(zhèn)的大部分區(qū)域及金匯鎮(zhèn)、青村鎮(zhèn)的北部，因依托奉賢區(qū)行政中心相對(duì)完善的配套服務(wù)，效能提升空間相對(duì)小。

在上述潛能分區(qū)和效能分類的基礎(chǔ)上，基于減量化范圍進(jìn)行農(nóng)村宅基地整理分區(qū)。首先強(qiáng)化高潛能和高效能區(qū)域，將中潛能與低潛能合并為“低潛能”，中效能與低效能合并為“低效能”，然后交互潛能與效能的空間分布，最后與集中建設(shè)區(qū)規(guī)劃進(jìn)行空間疊置，依據(jù)區(qū)位特點(diǎn)劃分為異地遷移、調(diào)整歸并、減量?jī)?chǔ)備、組團(tuán)保留、騰退并點(diǎn)5個(gè)區(qū)域（圖5與圖6）。

圖6 基于減量化的農(nóng)村宅基地整理分區(qū)

1）異地遷移。位于集中建設(shè)區(qū)外農(nóng)村宅基地整理的高潛能高效能區(qū)，宅基地面積占集中建設(shè)區(qū)外宅基地總面積的12.1%，涉及約76個(gè)自然村，其中面積排名前十位的自然村包括青村鎮(zhèn)南部的朱蔣村、滕家村，南橋鎮(zhèn)北部的益民村，莊行北部的新光村、葉家村、漁瀝村、牛橋村、西校村、牛溇村、存古村。整體主要分布于3個(gè)片區(qū)：一是莊行鎮(zhèn)西北部，其地勢(shì)相對(duì)低洼，存在排澇風(fēng)險(xiǎn)，且地處鎮(zhèn)區(qū)邊緣，基礎(chǔ)設(shè)施配套不足，村民生產(chǎn)生活條件需要改善，適宜一次性或分期轉(zhuǎn)移到規(guī)劃的集中建設(shè)點(diǎn)；二是南橋鎮(zhèn)北部，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后于南部，人口聚集能力弱，宅基地零散分布，適宜向南部規(guī)劃建設(shè)區(qū)轉(zhuǎn)移；三是青村鎮(zhèn)南部，作為奉賢區(qū)第二經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)，集中建設(shè)區(qū)外農(nóng)村集體建設(shè)用地比例較高，南部配套設(shè)施尚顯不足，適宜向鎮(zhèn)區(qū)公共和居住生活主導(dǎo)區(qū)集中轉(zhuǎn)移。

2）調(diào)整歸并。位于集中建設(shè)區(qū)外農(nóng)村宅基地整理的高潛能低效能區(qū)，宅基地面積占集中建設(shè)區(qū)外宅基地總面積的21.5%，涉及約99個(gè)自然村，主要分布于莊行鎮(zhèn)、南橋鎮(zhèn)和青村鎮(zhèn)，面積排名前十位的自然村包括南橋鎮(zhèn)的六墩村、南渡村、江海村、益民村、金港村、沈陸村，青村鎮(zhèn)的姚家村、朱蔣村、燈塔村、吳房村。該區(qū)域特點(diǎn)為可整理宅基地面積大且布局散，同時(shí)鄰近集中建設(shè)區(qū)或鎮(zhèn)區(qū)行政中心，公共服務(wù)設(shè)施相對(duì)完善，交通出行較為便利，可逐步引導(dǎo)零星化、空心化的自然村就近歸并。

3）減量?jī)?chǔ)備。位于集中建設(shè)區(qū)外農(nóng)村宅基地整理的低潛能高效能區(qū)，宅基地面積占集中建設(shè)區(qū)外宅基地總面積的22.7%，涉及約143個(gè)自然村，主要分布于柘林鎮(zhèn)北部、金匯鎮(zhèn)東北部、四團(tuán)鎮(zhèn)的西北部及奉城南部等，面積排名前十位的自然村包括四團(tuán)鎮(zhèn)的張家村、五古村、民福村、長(zhǎng)堰村、南十家村、秦樹村，奉城鎮(zhèn)的共耕村、陸橋村，柘林鎮(zhèn)的團(tuán)涇村，金匯鎮(zhèn)的梅園村。宅基地多位于鎮(zhèn)區(qū)邊緣，配套設(shè)施不足，但目前整理潛力小或整理能力有限，可滯后整理，作為未來奉賢區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地減量化的指標(biāo)儲(chǔ)備區(qū)。

4）組團(tuán)保留。位于集中建設(shè)區(qū)外農(nóng)村宅基地整理的低潛能低效能區(qū)，宅基地面積占集中建設(shè)區(qū)外宅基地總面積的43.7%，涉及約181個(gè)自然村，面積排名前十位的自然村包括柘林鎮(zhèn)的營(yíng)房村，奉城鎮(zhèn)的戴家村、二橋村、馮家村、燈民村、朝陽(yáng)村、北宋村，金匯鎮(zhèn)的樂善村，四團(tuán)鎮(zhèn)的五墩村、鎮(zhèn)東村。此類宅基地分布相對(duì)集中，一般鄰近集中建設(shè)區(qū)，配套設(shè)施較為完善，目前不需要大規(guī)模遷并或變動(dòng)，可組團(tuán)保留待適度發(fā)展。

5）騰退并點(diǎn)。位于集中建設(shè)區(qū)內(nèi)農(nóng)村宅基地整理的高潛能高效能區(qū)，涉及約16個(gè)自然村，主要分布于南橋鎮(zhèn)，如三長(zhǎng)村、廟涇村、屠家村等。集中建設(shè)區(qū)內(nèi)不考慮通過減量化補(bǔ)充耕地面積，但鼓勵(lì)零星閑置宅基地騰退并點(diǎn)、有序退出，以獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)，優(yōu)化建設(shè)用地布局。

3.2 基于減量化的農(nóng)村宅基地整理模式

根據(jù)整理分區(qū)及減量化目標(biāo)，確定宅基地整理模式。異地遷移和減量?jī)?chǔ)備區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村宅基地選擇復(fù)墾還耕整理模式；調(diào)整歸并和組團(tuán)保留區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村宅基地選擇建設(shè)中心村整理模式；騰退并點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村宅基地選擇強(qiáng)化新市鎮(zhèn)整理模式。5類整理分區(qū)依據(jù)優(yōu)先減量、最大潛能、最優(yōu)效能原則擬形成“整理”、“儲(chǔ)備”、“保留”漸進(jìn)式的整理時(shí)序，3種整理模式擬實(shí)現(xiàn)優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地布局、增加耕地面積的減量化目標(biāo)（圖7）。

圖7 基于減量化的農(nóng)村宅基地整理模式

1）復(fù)墾還耕整理模式。結(jié)合村莊規(guī)劃和土地整治，通過整村撤銷，將原自然村居民遷入規(guī)劃的集中安置點(diǎn)，或通過農(nóng)民主動(dòng)放棄宅基地使用權(quán)，逐步減少農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模，對(duì)原有宅基地區(qū)域整理復(fù)墾為耕地。該模式涉及奉賢區(qū)集中建設(shè)區(qū)外異地遷移和減量?jī)?chǔ)備兩個(gè)區(qū)域，其宅基地遠(yuǎn)離集鎮(zhèn)、零星布局，整理后的新增耕地指標(biāo)有利于基本農(nóng)田集中區(qū)的形成，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；F(xiàn)代化，強(qiáng)化奉賢區(qū)的農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)。

2）建設(shè)中心村整理模式。中心村指以區(qū)位或經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越的居民點(diǎn)為中心，聚集周圍弱勢(shì)村莊后形成，具有一定規(guī)模和良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，且在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中對(duì)周邊區(qū)域起帶動(dòng)和輻射作用的村莊。建設(shè)中心村包含“從無到有”及“強(qiáng)者更強(qiáng)”2種情況，前者是對(duì)自然村進(jìn)行分類，將發(fā)展?jié)摿Υ?、?guī)模效益強(qiáng)、設(shè)施配套完善的自然村定位為中心村，一次性或梯度遷并周邊規(guī)模小布局散的村莊；后者是對(duì)已有中心村進(jìn)行配套改造提升，逐步合并臨村以擴(kuò)大規(guī)模。該模式涉及奉賢區(qū)集中建設(shè)區(qū)外調(diào)整歸并和組團(tuán)保留2個(gè)區(qū)域，由于鄰近集中建設(shè)區(qū)，原宅基地整理復(fù)墾后，主要作為新增建設(shè)用地指標(biāo)。

3）強(qiáng)化新市鎮(zhèn)整理模式。新市鎮(zhèn)指除南橋新城以外，依托各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)歷史基礎(chǔ)和發(fā)展優(yōu)勢(shì)，在奉賢區(qū)一定范圍內(nèi)承載行政管理、公共設(shè)施配套、社會(huì)服務(wù)等各項(xiàng)功能的集中城市化地區(qū)及其所服務(wù)的農(nóng)村地區(qū)。該模式涉及奉賢區(qū)集中建設(shè)區(qū)內(nèi)騰退并點(diǎn)區(qū)域，通過整理閑散宅基地，將促進(jìn)人口產(chǎn)業(yè)集聚，提升鎮(zhèn)域用地效益。

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié) 論

1）本文以上海市遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)區(qū)域奉賢為例，結(jié)合上海市從增量擴(kuò)張走向存量挖潛的發(fā)展訴求，運(yùn)用層次分析法及ArcGIS空間分析技術(shù)，綜合宅基地整理潛能鎮(zhèn)域分區(qū)和整理效能自然分類，依據(jù)建設(shè)用地減量化政策范圍及目標(biāo)，研究奉賢區(qū)農(nóng)村宅基地整理分區(qū)及模式選擇。奉賢區(qū)農(nóng)村宅基地整理潛能各級(jí)比例均勻，高潛能、中潛能、低潛能宅基地面積占比分別為34.6%、41.9%、23.5%，其中高潛能區(qū)域集中于南橋鎮(zhèn)及其周邊緊鄰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，表現(xiàn)出較強(qiáng)的整理潛力、整理能力和整理動(dòng)力；農(nóng)村宅基地整理效能各級(jí)比例失衡，高效能、中效能和低效能宅基地面積占比分別為31.2%、63.0%、5.8%，空間上以各鎮(zhèn)行政中心為核心的效能遞增分布，顯示奉賢區(qū)偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村農(nóng)村宅基地周邊的公共服務(wù)、設(shè)施配套、交通出行等生產(chǎn)生活條件仍需改善。

2）綜合整理潛能與整理效能，基于減量化范圍形成奉賢區(qū)農(nóng)村宅基地整理的5類分區(qū)：集中建設(shè)區(qū)外的高潛能高效能區(qū)域異地遷移，高潛能低效能區(qū)域調(diào)整歸并，低潛能高效能區(qū)域減量?jī)?chǔ)備，低潛能低效能區(qū)域組團(tuán)保留；集中建設(shè)區(qū)內(nèi)高潛能高效能區(qū)域騰退并點(diǎn)。在農(nóng)村宅基地整理分區(qū)的基礎(chǔ)上，結(jié)合減量化目標(biāo)，形成奉賢區(qū)農(nóng)村宅基地整理3種模式：遠(yuǎn)離集中建設(shè)區(qū)進(jìn)行異地遷移和減量?jī)?chǔ)備的區(qū)域可考慮選擇復(fù)墾還耕模式，以增加耕地面積；鄰近集中建設(shè)區(qū)進(jìn)行調(diào)整歸并和組團(tuán)保留的區(qū)域可考慮建設(shè)中心村，以優(yōu)化用地布局；位于集中建設(shè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行騰退并點(diǎn)的區(qū)域可考慮強(qiáng)化新市鎮(zhèn)，以提升農(nóng)村建設(shè)用地效益。

4.2 討 論

1）農(nóng)村宅基地整理應(yīng)考慮“自上而下”與“自下而上”融合。隨著城市規(guī)模擴(kuò)張，土地資源供給矛盾加劇，農(nóng)村宅基地成為地方政府經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的一大著力點(diǎn)，即通過宅基地整理復(fù)墾置換城市發(fā)展指標(biāo)。宅基地整理作為一項(xiàng)耗費(fèi)巨大人力物力財(cái)力的系統(tǒng)工程，地方政府應(yīng)能認(rèn)識(shí)“利益驅(qū)動(dòng)”與“現(xiàn)實(shí)阻力”之間的鴻溝，在整理決策中充分考慮“自上而下”與“自下而上”的融合，前者可結(jié)合宏觀區(qū)域土地潛力與經(jīng)濟(jì)能力，謀求整理的長(zhǎng)遠(yuǎn)布局與規(guī)劃，后者結(jié)合微觀區(qū)域的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與自身優(yōu)勢(shì)，尋求整理的適宜性與緊迫性，促使農(nóng)村宅基地整理在宏觀決策與微觀行動(dòng)之間達(dá)成長(zhǎng)效平衡。

2）農(nóng)村建設(shè)用地應(yīng)考慮“減量”與“增量”平衡。通過宅基地整理實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地“增”與“減”的關(guān)聯(lián)機(jī)制。上海市提出應(yīng)保證“建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少”，即新增建設(shè)用地總量不得突破宅基地整理的現(xiàn)狀建設(shè)用地總量，按照“拆三還一”原則獎(jiǎng)勵(lì)類集建區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地空間；新增建設(shè)用地占用耕地總量不得突破宅基地整理復(fù)墾后新增的耕地?cái)?shù)量?！霸觥钡慕?jīng)濟(jì)激勵(lì)，可能引發(fā)“減”的盲目與過度，造成整理的無序與資源的消耗，因此農(nóng)村宅基地整理可實(shí)施嚴(yán)格的項(xiàng)目管理并控制年度計(jì)劃指標(biāo)，保障“減”的科學(xué)合理性，達(dá)成增減平衡。

3）農(nóng)村宅基地整理已被學(xué)者們多視角多區(qū)域進(jìn)行研究，與此前的研究相比，本文以存量用地轉(zhuǎn)型升級(jí)為契機(jī)，結(jié)合減量化的核心區(qū)域集中建設(shè)區(qū)外開展宅基地整理分區(qū)與模式選擇，更符合土地利用規(guī)劃的導(dǎo)向性。此外，本文將宅基地整理分區(qū)拓展為“宏觀分界”和“微觀分類”兩層概念的綜合，即宏觀上保持行政邊界完整性并凸顯微觀區(qū)位地理特征，為科學(xué)指導(dǎo)宅基地整理提供實(shí)踐可行性。本文也存在不足之處，采用層次分析法進(jìn)行評(píng)價(jià)，在指標(biāo)的選取及權(quán)重的確定上存在主觀性，同時(shí)宅基地整理除區(qū)位因素、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政府能力的考量，還應(yīng)該關(guān)注農(nóng)民意愿，這也是本文后續(xù)需要補(bǔ)充研究的內(nèi)容。

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Zoning and mode selection of rural residential land consolidation based on construction land reduction

Zheng Hongyu1, Zhuo Yuefei1, Wu Cifang1※, Zhang Xiaobin1, Luo Wenbin2

(1.310029,; 2.410081,)

Rural residential land consolidation is not only the main way to improve the rural construction land use efficiency and farmers’ production and living conditions, but also the policy tool to promote the construction land reduction.In the face of the inefficient use of stock land, Shanghai put forward construction land reduction in the whole domain first in China, and Fengxian was the important suburban agricultural region with a large amount of rural residential land. This study took 374 natural villages of 8 towns in Fengxian District, Shanghai City as the example, and ArcGIS technology and analytic hierarchy process (AHP) were employed. Firstly, integrating top-bottom towns domain partition of consolidation potential and bottom-up natural villages classification of consolidation efficiency, the town with greater potential orstronger capacity was prior to consolidate, and thevillage withinadequate public services or backward education facilities or transportation inconvenience was prior to consolidate. Meanwhile we got the town domain partition and village classification results: The rural residential land area of high potential, middle potential and low potential accounted for 34.6%, 41.9% and 23.5% respectively,and high efficiency, middle efficiency and low inefficiency accounted for 31.2%, 63.0% and 5.8% respectively. Then, overlaying spatially the above results and construction land reduction region inside the concentrated construction area, the area was divided into 5 types:Long distance migration with rural residential land area accounting for 12.1% of the total rural residential land area outside the concentrated construction area, adjusted merging with rural residential land area accounting for 21.5%, reduction reserve with rural residential land area accounting for 22.7%, group reservation with rural residential land area accounting for 43.7%, and vacating and merging involvingabout 16 villages. Finally, based on the objectives of construction land reduction that were increasing the cultivated land area and optimizing land spatial layout, we got the mode of rural land consolidation: Long distance migration and reduction reserve regions chosereclamation and cultivation mode to promote the construction of clusters of basic farmland; adjusted merging and group reservation regions chose central village construction to increase the construction land index and optimize the land layout; and vacating and merging regions implemented town domain strengthening mode to improve land use efficiency. Land consolidation was a huge project, and the local government should realize the gap between interest driver and actual resistance,balance the macro decision-making and micro operation, and avoid blind and excessive construction land reduction. The research intended to form a gradual consolidation process of arrangement, reservation, and retaining and promote the economical and intensive reduction practices. The study can improve the feasibility of the rural land consolidation, and provide a more comprehensive view of practice for the rural land consolidation.

land use; consolidation; reclamation; rural residential land; zoning; construction land reduction; mode selection; Fengxian district

10.11975/j.issn.1002-6819.2017.12.035

F301.24

A

1002-6819(2017)-12-0270-08

2016-11-07

2017-06-08

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（14ZDA039）；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（41301629）

鄭紅玉，女，河南新鄭人，博士，主要從事土地利用方面研究。杭州浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，310029。Email：hongyuzheng@zju.edu.cn

吳次芳，男，浙江溫州人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事土地整治、土地規(guī)劃研究。杭州浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，310029。 Email：wucifang@zju.edu.cn

鄭紅玉，卓躍飛，吳次芳，張曉濱，羅文斌. 基于減量化目標(biāo)的農(nóng)村宅基地整理分區(qū)及模式優(yōu)選[J]. 農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2017，33(12)：270－277. doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2017.12.035 http://www.tcsae.org

Zheng Hongyu, Zhuo Yuefei, Wu Cifang, Zhang Xiaobin, Luo Wenbin.Zoning and mode selection of rural residential land consolidation based on construction land reduction[J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering (Transactions of the CSAE), 2017, 33(12): 270－277. (in Chinese with English abstract) doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2017.12.035 http://www.tcsae.org