李 洋

基于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的“供需”失衡：“城市病”發(fā)生機(jī)制研究
——以北京市F區(qū)為例

李 洋

城市規(guī)模不斷擴(kuò)張,城市運(yùn)行中的矛盾和問題日益突出。采用歷史分析和框架理論的研究方法和策略,嘗試對“城市病”的發(fā)生機(jī)制進(jìn)行初步分析,結(jié)論顯示，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)端而引起城市公共產(chǎn)品供需失衡，一方面產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況決定著地區(qū)財(cái)政能力，進(jìn)而影響公共供給的財(cái)力和組織能力，另一方面不同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從業(yè)者的定居意愿和能力不同，并受城市公共供給的影響,即公共需求的總量和水平不同，兩者的不匹配一旦嵌入快速城市化下城鄉(xiāng)之間和新舊之間社會治理結(jié)構(gòu)的矛盾中，就容易誘發(fā)“城市病”。

城市化；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；公共供給；“城市病”

1 問題、研究和理論框架

1.1 問題提出和相關(guān)研究

隨著城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平快速提升和規(guī)模的逐漸擴(kuò)大,城市化的弊端日益顯現(xiàn),國內(nèi)稱城市化過程中出現(xiàn)的與城市發(fā)展相關(guān)的人口擁擠、住房緊張、交通堵塞、環(huán)境污染和基礎(chǔ)設(shè)施衰退等社會問題叫做“城市病”或“過度城市化”[1]，國外與之對應(yīng)的直接叫“城市問題”。從改革開放以來城市發(fā)展的脈絡(luò)來看，這似乎形成一個悖論：城市不斷壯大，“城市病”問題日益嚴(yán)重。因此，厘清引發(fā)“城市病”的深層次原因和機(jī)制是城市健康有序發(fā)展的必要條件。

現(xiàn)有相關(guān)研究主要包括三個路徑，一是探討“城市病”的表現(xiàn)形式。學(xué)者們基本判斷是一致的，“人口膨脹、交通擁擠、環(huán)境污染、資源短缺以及貧困人口”是“城市病”的主要表現(xiàn)[1][3][4]。此外，“城市貧困人口多元化”引發(fā)的“社會矛盾凸顯”和人與人之間關(guān)系的冷漠，也看作是隱形的“城市病”[4][5]。二是將“城市病”的發(fā)生歸因于人口過度集中[1][6]。而相反觀點(diǎn)認(rèn)為，外來人口并非城市問題的主要根源，更大程度上是因?yàn)檎舱呤М?dāng)或公共產(chǎn)品供給不足[7][8]。三是從區(qū)域發(fā)展角度來看城市問題，認(rèn)為“城市病”的根源是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡[1][6][9]，進(jìn)而得出結(jié)論，“單純針對表面問題而采取的調(diào)控人口等措施是‘治標(biāo)不治本’，現(xiàn)行體制下難以從根本上避免‘大城市病’”[2]。如果從大城市內(nèi)部來看，“城市病”通常是由于對城市化速度估計(jì)不足,“未能較好的從城市發(fā)展角度進(jìn)行有前瞻的人口規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃”[10][11]。因此，“城市病”的根源在于“城市規(guī)劃和建設(shè)而非城市規(guī)?！盵2][12]。

綜上所述，當(dāng)前“城市病”問題研究“仍然主要停留在表象描述的層次，缺乏深入和系統(tǒng)的分析，因而顯得非常薄弱和零散”[13]。一是忽略了或違背了城市化持續(xù)推進(jìn)、城市人口將持續(xù)增長這一基本規(guī)律。相反，本研究將“城市病”放在城市化和城市增長的背景下進(jìn)行研究，更能抓住城市變遷中蘊(yùn)含的解釋變量；二是缺乏對“城市病”發(fā)生機(jī)制的深入分析。而本研究將深入探索“城市病”發(fā)生的一種內(nèi)在機(jī)制，并力求探索城市良性運(yùn)行的一般分析框架。

1.2 理論和分析框架

在提出理論框架之前，要明確本研究的兩個關(guān)鍵問題：首先，當(dāng)前“城市病”或城市問題是在大規(guī)模城市化的背景下發(fā)生的，很多問題產(chǎn)生的原因甚至來自于城市化過程本身；其次，盡管不同學(xué)科對城市化的看法不一，但城市化本質(zhì)上是城市經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以及在此過程中所伴隨的人口由農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移。因此，城市化過程中出現(xiàn)的各種問題實(shí)際上都表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)調(diào)整與人口活動之間的不適性?；谶@一分析，本研究將城市公共供給、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和勞動力生產(chǎn)生活作為城市化的三個基本要素。

劉易斯用模型分析了二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中勞動力由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的規(guī)律，預(yù)見到“劉易斯拐點(diǎn)”之后將形成城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場[14]。而在此之前，劉易斯認(rèn)為，城市化過程并非水到渠成，會受到“人們不愿離開家園,包括社會經(jīng)濟(jì)上或是社會心理上”、“工業(yè)化需要大量的資金，而城市化會受缺乏城市建設(shè)資金的限制”,以及“受到缺乏組織城市生活的能力的限制”等三個因素的限制[14]。這三個因素在對城市化過程中限制條件的分析中具有較強(qiáng)的解釋力，但從今天城市化的實(shí)踐來看，在城市化達(dá)到一定水平后，如果這些限制因素缺乏有效解決，就不單要影響城市化進(jìn)程，而且對整個城市運(yùn)行產(chǎn)生負(fù)面作用，為“城市病”埋下了伏筆。因此，本研究將以上述理論為主要分析框架。為研究方便，本研究將劉易斯提出的上述三個限制因素概括為“財(cái)政能力”、“組織能力”和“定居能力”，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為核心，建立起基于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的“供需”平衡一般分析框架，如圖1所示。

圖1 基于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的公共“供給-需求”分析框架

1.3 F 區(qū)基本情況

F區(qū)是北京市城市功能拓展區(qū)之一，位于北京市南部近郊，截至2013年底全區(qū)常住人口為226.1萬人，外來常住人口為85萬人，占人口總數(shù)37.6%[15]。目前該區(qū)五環(huán)路以內(nèi)已經(jīng)全部納入規(guī)劃市區(qū)范圍,原有農(nóng)村地區(qū)均成立社區(qū)居委會，正在開展村民的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”工作。F區(qū)是北京市城六區(qū)中經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相對落后的區(qū)縣，經(jīng)濟(jì)總量在城六區(qū)中位列倒數(shù)，城鎮(zhèn)家庭人均可支配收入低于全市平均水平。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，截至2013年底，第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重量的78%，但其中傳統(tǒng)勞動密集型產(chǎn)業(yè)占比較高①。

長期以來，F(xiàn)區(qū)面臨城市公共服務(wù)設(shè)施不到位、道路交通擁堵、人口遷移流動比例高和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低等難題。作為“城市功能拓展區(qū)”，F(xiàn)區(qū)在《北京市總體規(guī)劃（2004-2020）》中定位為“國際國內(nèi)知名企業(yè)代表處聚集地、北京南部物流基地和旅游地區(qū)”[16]，2010和2012年，北京市先后發(fā)布了兩期《城南行動計(jì)劃》，以大規(guī)模投資帶動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，其中F區(qū)是重點(diǎn)發(fā)展區(qū)縣，可以預(yù)見，未來城市規(guī)模和人口將基本保持增長態(tài)勢。綜上，F(xiàn)區(qū)既在當(dāng)前表現(xiàn)出很多“城市病”的特征，又代表了新一輪城市化的增長性，具有較強(qiáng)的代表性和典型意義。本次調(diào)查首先在F區(qū)河?xùn)|和河西地區(qū)中，選取人口密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、基礎(chǔ)設(shè)施落后和交通擁堵嚴(yán)重的8個街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)；再從中選取4家社區(qū)居委會、5家村委會和4家商貿(mào)企業(yè)進(jìn)行調(diào)研。此外，還對轄區(qū)內(nèi)包括城市戶籍、農(nóng)村戶籍和外來人口在內(nèi)的40余名市民進(jìn)行了深度訪談。

2 公共供給總量不足和分配失衡的形成機(jī)制

2.1 總量不足：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響下的財(cái)政能力

F區(qū)財(cái)政的財(cái)力主要包括區(qū)財(cái)政收入、市轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)補(bǔ)助、土地出讓金返還等幾個部分，其中只有區(qū)財(cái)政收入是可以由區(qū)政府控制的，是公共財(cái)政支出的主要來源，其他幾項(xiàng)都具有不可控因素。財(cái)政收入是與生產(chǎn)總值密切相關(guān)的，2013年F區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值在城六區(qū)中位居第五，僅為全市各區(qū)縣平均水平的一半[15]。因此，雖然2006年以來F區(qū)財(cái)政收入一直呈現(xiàn)出同步上升的趨勢，但由于勞動密集型產(chǎn)業(yè)聚集，勞動力需求數(shù)量多，但單位產(chǎn)值較低等因素，加之長期以來F區(qū)是北京市外來人口和拆遷疏解人口的主要流入地之一，常住人口規(guī)模增長較快，因此，雖然多年來經(jīng)濟(jì)增長較快，但是人均財(cái)政收入和支出在北京市均處于落后位置，且增速較低。到2013年，F(xiàn)區(qū)地方財(cái)政收入為154.95億元，公共財(cái)政預(yù)算收入為70.6億元，分別在城六區(qū)中位列第四和第五，其中公共財(cái)政預(yù)算收入不到西城區(qū)的四分之一[15]。如果按人均計(jì)算，則在北京市16個區(qū)縣中排在最后一位，不到北京市各區(qū)縣人均財(cái)政收入的三分之一。人均財(cái)政支出的情況與之類似，也處于較低的位置。2013年人均財(cái)政支出約為0.54萬元，在16個區(qū)縣中位列最末，不到北京市各區(qū)縣平均水平的一半②。綜上，F(xiàn)區(qū)的地方政府財(cái)力和財(cái)政收入在北京各區(qū)縣中處于中下游的位置，其人均財(cái)政收入和支出狀況，均在北京市處于下游水平。

除了較低的經(jīng)濟(jì)總量之外，不均衡的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也是長期影響地區(qū)財(cái)政收入的重要因素。從產(chǎn)業(yè)狀況來看，F(xiàn)區(qū)第二產(chǎn)業(yè)比重過大，第三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)不合理。其中，采礦業(yè)、制造業(yè)和建筑業(yè)等第二產(chǎn)業(yè)占全區(qū)總產(chǎn)值近25%，比重高于全市平均水平，但這些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基本上在郊區(qū)經(jīng)濟(jì)總量中占比較大，重點(diǎn)分布在城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村地區(qū)，依靠租賃集體產(chǎn)業(yè)用地從事生產(chǎn)、加工和經(jīng)營，對區(qū)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)率較低。至于第三產(chǎn)業(yè)，雖然其比重占地區(qū)生產(chǎn)總值的75%以上，但明顯呈現(xiàn)出“兩極分化”的格局——高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)并存。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)類型比重過大，單位企業(yè)產(chǎn)出率低，財(cái)政貢獻(xiàn)率較低。例如批發(fā)零售業(yè)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、交通運(yùn)輸、倉儲和郵政業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)吸納了全區(qū)48.5%的從業(yè)人員，但其產(chǎn)值僅占地區(qū)生產(chǎn)總值的26.7%；相反，信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)、金融業(yè)、科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，以10%的從業(yè)人員創(chuàng)造了占地區(qū)生產(chǎn)總值的26.4%的產(chǎn)值[15]。

2.2 分配失衡：低財(cái)政能力下的弱組織能力

在城市運(yùn)行中，組織能力是指政府等公共服務(wù)主體，按照科學(xué)、公正的原則，實(shí)現(xiàn)公共資源合理、高效分配，保證社會成員共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果的能力。影響城市公共供給水平的包括公共財(cái)政能力和組織能力兩個因素。國內(nèi)城市化普遍起步較晚，政府對城市發(fā)展的規(guī)律認(rèn)識不足，管理城市的經(jīng)驗(yàn)少，因此，當(dāng)前各個城市中普遍存在的問題是：政府財(cái)政能力在逐年提高，但用于公共服務(wù)的資金數(shù)量有限；或者用于公共服務(wù)的資金數(shù)量充足，但政府“組織城市生活”的能力有待提高，兩種原因均能導(dǎo)致城市公共供給不足。更為嚴(yán)重的是，政府用于公共供給的財(cái)政能力和組織能力同時有所欠缺，兩個因素形成負(fù)向的“疊加效應(yīng)”。

F區(qū)公共財(cái)政能力有限，難以提供高水平和廣覆蓋的城市公共產(chǎn)品，更嚴(yán)重的是，F(xiàn)區(qū)還欠缺公共服務(wù)組織能力，這表現(xiàn)在：一方面，存在廣泛的制度“門檻”。首先，戶籍制度的影響廣泛而深刻。如前所述，F(xiàn)區(qū)外來人口數(shù)量在北京各區(qū)縣名列前茅，與戶籍人口相比,他們不完全具備購買住房、社會保障和子女升學(xué)等方面的資格,面臨諸多制度障礙和限制；其次，城鄉(xiāng)社會管理制度在城市化中過渡和銜接不順暢。F區(qū)是北京市傳統(tǒng)上的城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域，農(nóng)業(yè)人口比重大，傳統(tǒng)的農(nóng)村管理體制以及“農(nóng)轉(zhuǎn)居”背景下的城市管理體制,均體現(xiàn)出較強(qiáng)的農(nóng)村服務(wù)管理特征，因此，先天的缺乏城市服務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)。而這在我國這個快速城市化的農(nóng)業(yè)大國，具有較強(qiáng)的普遍性。另一方面，存在政策惰性。F區(qū)是較早定位為南部商貿(mào)服務(wù)業(yè)和批發(fā)零售業(yè)等產(chǎn)業(yè)基地，實(shí)際上，長期以來缺乏改善和提升城市管理水平的動力。第三，公共政策和措施的執(zhí)行能力差。區(qū)政府在城市公共服務(wù)中的缺位，客觀上不斷增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和社區(qū)在公共服務(wù)上的壓力，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和社區(qū)等基層組織，缺乏組織大規(guī)模公共服務(wù)的能力和水平，進(jìn)而在轄區(qū)內(nèi)形成以“非正規(guī)”供給為主的城市公共供給格局。可見，由于財(cái)政能力的欠缺和組織能力的欠缺，F(xiàn)區(qū)的公共供給呈現(xiàn)出負(fù)向“疊加”效應(yīng)，而在很多城市中，這往往是伴隨快速城市化而出現(xiàn)的普遍現(xiàn)象。

2.3 城市化中“區(qū)縣-社區(qū)（村莊）”公共供給的“零和”關(guān)系

考察城市邊界向鄉(xiāng)村“蔓延”過程中出現(xiàn)的影響公共物品供需的因素，能更好的解釋城市問題出現(xiàn)的原因。在現(xiàn)有的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊社區(qū)是不同的行為主體：區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是兩級預(yù)算主體，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了財(cái)政預(yù)算之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還成立各自的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)公司等經(jīng)濟(jì)實(shí)體，各個行政村是總公司的子公司，具備一定的經(jīng)營和獨(dú)立收支能力。此外，各個村莊或社區(qū)還有自己的村集體產(chǎn)業(yè)用地，也具備獨(dú)立的收支能力?？梢姡鞘泄补┙o總量由區(qū)縣、街鄉(xiāng)和社區(qū)等多個主體共同承擔(dān)，在實(shí)踐中，面對公共需求總量，不同公共服務(wù)提供者之間是一種“零和”關(guān)系，如圖2所示。除了道路、供水、供電等大市政設(shè)施由區(qū)縣財(cái)政承擔(dān)外，其他的公共供給要由各個主體分擔(dān)，如公共住房、村莊和社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等，如果區(qū)縣公共供給能力強(qiáng)，那么鎮(zhèn)村供給能力就弱，反之，如果區(qū)縣公共供給能力弱，那么鎮(zhèn)村就要強(qiáng)化其公共供給的職責(zé)。在當(dāng)前本地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民、本地人和外來人口混居的背景下，在城市公共供給上，以戶籍人口為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，忽略半數(shù)以上的外來人口；以城市戶籍人口（居民）為公共支出測算基數(shù)，忽略了“轉(zhuǎn)居”過程中的農(nóng)村戶籍人口，人為造成城市公共供給匱乏。例如，F(xiàn)區(qū)許多“城中村”目前處于轉(zhuǎn)居過程中，農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民和外來人口混居，但政府只按居民“人頭”給以公共服務(wù)補(bǔ)貼，對此，筆者進(jìn)行了專題調(diào)查：

圖2 區(qū)縣公共供給和社區(qū)公共供給的負(fù)斜率關(guān)系

調(diào)查之一：“居委會包括街道，居民的水電和垃圾回收都是政府各部委辦出的錢，村民這塊都是集體掏錢，村里意見非常大，村民和居民居住在一起難以分開，垃圾和水的運(yùn)行費(fèi)，大家實(shí)際都是一起用?！保‵區(qū)DHM村委會主任）

調(diào)查之二：“聘的保安隊(duì)員2800元一個月，其他加起來一個月得3000多元的支出。如果當(dāng)?shù)厝际浅擎?zhèn)居民或村民也好處理，現(xiàn)在經(jīng)常不是這樣，比如在XR村，居民人數(shù)比農(nóng)民多，農(nóng)民出錢出物，居民現(xiàn)在基本上不管，沒錢，錢都是由村委會獨(dú)自承擔(dān)。”（F區(qū)XR村村委會主任）

在此背景下，F(xiàn)區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和社區(qū)等基層組織就需要不斷強(qiáng)化自身的公共供給職責(zé)，從公共供給總量、組織能力和供給方式上來看，基層組織面臨較大的生存和發(fā)展壓力，短期內(nèi)難以緩解。具體表現(xiàn)在三方面。

一是在供給總量上。由于多年來“瓦片經(jīng)濟(jì)”發(fā)展帶來的常住人口數(shù)量不斷增長，基層自治組織不斷提高公共服務(wù)開支，按照本地戶籍人口設(shè)計(jì)建造的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)嚴(yán)重超負(fù)荷運(yùn)行。有的社區(qū)不斷增大自建發(fā)電站容量和提高垃圾等清運(yùn)費(fèi)用，僅此兩項(xiàng)已經(jīng)超出了集體經(jīng)濟(jì)組織的承受能力。

二是在組織能力上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊和社區(qū)基于自身特征，不斷探索新的公共服務(wù)組織、管理方式，尤其是基于實(shí)有人口的服務(wù)方式，有的已經(jīng)形成社區(qū)服務(wù)管理“模式”。多年來，北京市鼓勵和要求各個區(qū)縣不斷總結(jié)、提升下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社區(qū)服務(wù)管理模式，其中“先進(jìn)”的經(jīng)驗(yàn)不僅在全區(qū)推廣，甚至在全市范圍內(nèi)推廣。出于基層社區(qū)公共服務(wù)管理的需要，以及政府創(chuàng)新工作模式的政績要求，F(xiàn)區(qū)的幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)也探索形成多樣的社區(qū)服務(wù)管理模式，其中“黃土崗”模式等已經(jīng)在全市范圍推廣。這些“模式”在資源有限的條件下,最大限度調(diào)動物業(yè)、村委會（居委會）和居民的力量，已經(jīng)將基層社區(qū)公共服務(wù)能力發(fā)揮到了很高的水平，未來缺乏回旋余地。

三是供給方式上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和社區(qū)的公共供給包括“正規(guī)供給”和“非正規(guī)供給”兩種方式。正規(guī)的方式是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊和社區(qū)自籌資金興建或興辦的公共服務(wù)設(shè)施，例如用水用電等水電路管道、道路、綠地等市政基礎(chǔ)設(shè)施，學(xué)校、醫(yī)療、廁所等公共服務(wù)設(shè)施，以及垃圾清運(yùn)、保潔、綠化、排污等服務(wù)項(xiàng)目和內(nèi)容。不正規(guī)的方式是指為了滿足居民日常生產(chǎn)生活的需求，由居住地人員或外來人口自發(fā)組織、提供的餐飲、醫(yī)療、教育等服務(wù)設(shè)施和內(nèi)容，由于此類經(jīng)營大多缺乏營業(yè)執(zhí)照和相關(guān)的部門許可，是一種缺乏監(jiān)管的非正規(guī)供給，造成食品、生產(chǎn)和生活安全隱患。

3 公共需求分析：定居意愿和能力的影響因素

3.1 不同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響下的定居意愿和能力

定居意愿是指人們在一段時期內(nèi)、在同一個地區(qū)居住的意愿；定居能力是將意愿轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力。這里的定居并不單指購買房屋，而是包括通過個人資源、單位資源和公共資源所能提供的一切居住形式。人們的定居意愿和能力會受到許多因素的影響，這里要考察不同產(chǎn)業(yè)對從業(yè)者定居意愿的影響。從業(yè)者的定居意愿和能力受到所從事行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營特征和行業(yè)收入水平的影響。F區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分化較為顯著，以第三產(chǎn)業(yè)為例，其中的金融業(yè)、科學(xué)技術(shù)研究等高端服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員收入高、通勤能力強(qiáng)，自由選擇定居地點(diǎn)的能力較強(qiáng)，本地僅僅作為“工作地”，對本地公共服務(wù)的需求相對較弱。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，與北京其他區(qū)縣一樣，F(xiàn)區(qū)同樣存在較為普遍的“居業(yè)分離”現(xiàn)象，早晚高峰道路通勤壓力較大。

與此不同，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)中占比較大的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，如交通運(yùn)輸、批發(fā)零售業(yè)等，其從業(yè)者以人口集中的方式生產(chǎn)、生活于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，以外來人口從業(yè)者居多。按照現(xiàn)代理論，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的一個重要特征是從業(yè)者定居意愿強(qiáng)，或者說流動性低。因此，“流動人口對城市公共設(shè)施的使用處于一個較低的水平”，以社區(qū)及以下商業(yè)設(shè)施使用最為頻繁，而對市級設(shè)施的使用率較低[17]。F區(qū)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)包括兩種類型：一是成立時間較長的大中型國有企業(yè)。自50年代以來F區(qū)就是北京加工制造業(yè)和物流業(yè)的集聚地，隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模和地區(qū)影響力的逐漸增強(qiáng)，這些企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營范圍擴(kuò)展到華北乃至全國范圍；二是圍繞這些國有大中型企業(yè)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊的集體建設(shè)用地上，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村莊出資建設(shè)廠房或市場，租賃給中小型企業(yè)或個體經(jīng)營人員，從事批發(fā)零售、加工制造和物流等產(chǎn)業(yè)，并逐漸演變成輻射華北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集群。例如，NY鄉(xiāng)（街道）以服裝加工銷售為主要產(chǎn)業(yè)。

調(diào)查之三：“2012年底,全鄉(xiāng)常住人口7萬人，外來人口5.5萬人，最多的時候11萬多，戶籍人口不到2萬人。外來人口從事服裝產(chǎn)業(yè)的有7成，其余的是建筑隊(duì)、小工廠等，只有一小部分人在這里居住，但不在這里工作，這批人大概只有1000多人。”（NY街道綜治辦主任）

由于這些產(chǎn)業(yè)勞動密集、工作時間長、商品流動性強(qiáng)，以及從業(yè)人員收入水平低等因素，其生產(chǎn)經(jīng)營人員通常就近居住、生活，往往采取“前廠后店”或在臨近村莊、社區(qū)租賃住房，因此客觀上對本地公共服務(wù)的需求較高，除了衣食住行等基本生活需求，住房、教育、醫(yī)療、社區(qū)服務(wù)等基本的公共服務(wù)也都需要本地社區(qū)提供。

3.2 城市公共供給對定居意愿和能力的影響

城市公共供給對定居意愿和能力也有所影響，無論是本地人還是外地人都是如此。以本地居民為例，自上世紀(jì)90年代以來，F(xiàn)區(qū)就成為全市主要的“疏解人口”承載區(qū)，到2010年總量達(dá)到50多萬人。疏解人口大多是因城市更新或拆遷等政策性的原因而由市中心向外遷移，由于遷入地公共服務(wù)水平較低，為了繼續(xù)在核心區(qū)原戶籍地享受相對優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、社區(qū)服務(wù)等公共資源，大多數(shù)人雖然在F區(qū)居住，但仍將戶口保留在原籍而不遷入F區(qū)，也就是官方說的“人戶分離”。第六次人口普查匯總數(shù)據(jù)顯示，F(xiàn)區(qū)戶籍人口中登記地為市內(nèi)其他區(qū)縣的有36.3萬人，占戶籍人口總數(shù)的27.9%。這個群體大多數(shù)不遷移戶籍，僅僅改變居住地，在各個區(qū)縣頻繁進(jìn)行遷移和流動。因此，在不創(chuàng)造本地稅收的情況下，單純增加了居住地的人口服務(wù)的需求和成本。這種由于城市公共供給不均衡而造成的“人戶分離”現(xiàn)象，在以城市更新為主要內(nèi)容之一的城市化中成為普遍的社會現(xiàn)象，并給CBD等新規(guī)劃區(qū)的公共部門帶來極大的管理成本和負(fù)擔(dān)。

調(diào)查之四：“這種‘戶在人不在’的情況很普遍，在外遷戶中占到7成，這給我們街道的各方面工作都增加了很高的成本和難度。什么辦法都試了，下發(fā)通知、找當(dāng)?shù)亟值雷龉ぷ?、派出所上門做工作，等等，人家就是不遷?！保ㄔ缥膮^(qū)DHS街道社區(qū)辦主任）

外來人口情況有所不同，由于戶籍制度等因素的限制，他們依據(jù)公共服務(wù)水平高低來自主選擇居住地的要求和能力相對較低。這部分人可以分為兩個群體：一是占來京人口總數(shù)近八成的、以就業(yè)為首要目的流動人口，其中以非家庭戶遷移居多。他們在市中心就業(yè)，在F區(qū)居??；或在F區(qū)的中心區(qū)就業(yè)，在F區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部居住。這一人群收入水平和消費(fèi)能力相對較低，因而選擇在公共服務(wù)相對較差、房租相對較低的區(qū)域居住，其公共服務(wù)需求基本依靠本地社區(qū)來滿足。結(jié)果是增加了本地公共開支，但由于其不在本地就業(yè)，因此并不對稅收有所貢獻(xiàn)；二是以就業(yè)為主，同時兼顧首都高水平的公共服務(wù)，以家庭戶遷移居多。第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2000年以來常住人口中家庭戶數(shù)量顯著增加，在全部外來人口中，12.5%的人來京原因是“隨遷家屬”和“投親靠友”[18]。此外，從6歲到16歲的學(xué)齡人口逐年增加，占到流動人口總數(shù)的7.41%。舉家遷移比例的提高實(shí)際上是看中了大城市的“投資環(huán)境和發(fā)展機(jī)會”[18]，D商貿(mào)城的經(jīng)理認(rèn)為：“一般能在這里經(jīng)營兩年以上的，都是全家遷到北京，子女就近上學(xué)的。已經(jīng)買房的，占50%-60%?，F(xiàn)在雇傭的人也是比較固定的，流動性不強(qiáng)?！?/p>

據(jù)F區(qū)教育局相關(guān)人員估計(jì)，從2010年開始，F(xiàn)區(qū)公辦小學(xué)學(xué)位數(shù)量第一次出現(xiàn)供不應(yīng)求，到2013年小學(xué)學(xué)位數(shù)量的缺口達(dá)到40%。其中的背景是，一些學(xué)校外地學(xué)生越多，本地學(xué)生就越少，大多數(shù)公辦非重點(diǎn)小學(xué)本地和外地學(xué)生數(shù)量比能達(dá)到約1∶3，變成本地學(xué)生家長口中的“外來子弟學(xué)校”，本地學(xué)生紛紛選擇跨區(qū)擇校。

4 “城市病”的根源：快速城市化下的“供需”失衡

區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是決定城市能否良性運(yùn)行的核心要素，一方面它決定了地方財(cái)政能力，是公共供給的決定性因素；另一方面人們的生產(chǎn)和生活狀況影響其定居能力和意愿，即，不同產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營特征及其從業(yè)人員結(jié)構(gòu)，以及本地的公共供給狀況共同影響著勞動力的定居意愿和能力。因此，在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況的基礎(chǔ)上，形成了兩個回路∶從公共供給回路來看，如圖1,“財(cái)政能力”一定程度上決定著公共服務(wù)的財(cái)政投入，但也并不絕對；提供公共服務(wù)的能力，即“組織能力”也與財(cái)政能力有關(guān)，但與公共部門組織服務(wù)的“軟實(shí)力”關(guān)系更大。因此，城市公共供給的好壞是由“公共服務(wù)財(cái)力”和“組織能力”兩方面共同決定的。而從公共需求回路來看,如圖1，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征及其間接決定的城市公共供給，在很大程度上影響著人們的定居意愿和能力；而居民定居意愿和能力的強(qiáng)弱反映了人們在此定居的可能性，也間接判斷出當(dāng)?shù)毓卜?wù)需求的規(guī)模有多大。因此，從整個“供需”循環(huán)來看，如果城市公共供給和需求達(dá)到平衡，城市就能實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行，反之，城市運(yùn)行就會出現(xiàn)問題，甚至出現(xiàn)“城市病”。

上述分析是快速城市化過程中,在城市化模式發(fā)生劇烈變遷的背景下得出的結(jié)論。原有的以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為核心、以社會管理改革為保障的系統(tǒng)過程，越來越轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊囊猿鞘幸?guī)模擴(kuò)張為中心，被動應(yīng)對城市問題的單線進(jìn)程。城市化所及之處，長期以來存在的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)和新舊社會治理體制，不斷產(chǎn)生矛盾摩擦，內(nèi)外部的張力導(dǎo)致在對抗中形成新的“地域邊界”和“治理邊界”③，產(chǎn)生抵消效應(yīng)。政府不斷在加強(qiáng)社會治理，但在公共供給中的效率越來越低、效果越來越不明顯。而原有的公共供給方式如集體經(jīng)濟(jì)組織等，在城市化中失去了土地資源這一根本要素，無法自主開展多種經(jīng)營生產(chǎn)，只能通過發(fā)展本地低效率的第二產(chǎn)業(yè)如低端加工制造業(yè)等,以及低效率的第三產(chǎn)業(yè)如“瓦片經(jīng)濟(jì)”、批發(fā)零售業(yè)等,來為居民提供低水平和只能維持基本需求的公共供給。相反，在公共需求上，一方面，快速城市化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引發(fā)大規(guī)模人口遷入，增加了公共需求的規(guī)模和多樣性；另一方面，原有的農(nóng)民或者說城市化中的新居民，在“農(nóng)轉(zhuǎn)居”中被動產(chǎn)生新的利益訴求，如各項(xiàng)社保轉(zhuǎn)移和“躉交”等，遠(yuǎn)超出地方財(cái)政的承受能力而陷入困境。因此，在當(dāng)前的城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)和新舊治理結(jié)構(gòu)分化的背景下,原有的供給和需求平衡被打破，新的公共服務(wù)供需平衡機(jī)制尚未建立，這不利于城市良性運(yùn)行和發(fā)展。這就迫切需要建立起城市化推進(jìn)和公共服務(wù)供需的動態(tài)平衡機(jī)制，有效實(shí)現(xiàn)城市化“地域邊界”和“治理邊界”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

注釋：

① 此數(shù)據(jù)由F區(qū)統(tǒng)計(jì)局提供。

② 此數(shù)據(jù)根據(jù)F區(qū)2013年地方財(cái)政支出和常住人口數(shù)據(jù)測算得到。

③ 地域邊界是指在城市化過程中新形成的規(guī)劃區(qū)域,例如中央商務(wù)區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)等城市化推進(jìn)的前沿地帶。治理邊界是指傳統(tǒng)社區(qū)的社會治理技術(shù)如完全依托社區(qū)居委會、村委會等準(zhǔn)政府組織的治理技術(shù)尚未轉(zhuǎn)型，而新的社區(qū)社會治理技術(shù)正在形成中，新舊治理技術(shù)同時發(fā)揮作用所形成的交叉地帶。

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責(zé)任編輯：蔣亞林

The city is expanding along with the problems and frictions in its functioning.By means of the method and tactic of historical analysis and frame theory,we proposed the general mechanism of the occurrence of“urban disease”,that is the imbalance of urban public supplies and demands essentially rooted in the industrial structure.On one hand,the public finance affects the ability to supply public products which is related to the industrial structure;on the other hand,the public demands varies because the ability and willing of settlement in different areas are distinctive for the employees in different kinds of industries which is also influenced by the city public supply.The“urban disease”is inevitable especially when the imbalance between public supplies and demands occurred along with the paradoxes of the urban-rural and new-old social administration structure in the process of fast urbanization.

urbanization;industrial structure;public supplies ;urban disease

C912

A

1674-4144（2017）-07-26（6）

李洋，北京市社會科學(xué)院社會學(xué)研究所助理研究員，博士。