莊煥龍

（廣州市花都區(qū)地籍測(cè)量隊(duì)，廣東 廣州 510800）

摘要：本文通過(guò)討論土地勘測(cè)定界相關(guān)的工作技術(shù)方法、地籍調(diào)查、土地確權(quán)，歷史權(quán)屬界線處理等問(wèn)題，探討如何規(guī)范勘測(cè)定界技術(shù)工作，保證工作成果的質(zhì)量，提升土地勘測(cè)定界工作效率。

關(guān)鍵詞：土地勘測(cè)定界；地籍調(diào)查；土地確權(quán)

1引言

土地勘測(cè)定界是根據(jù)土地征收、征用、劃撥、出讓、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地利用規(guī)劃及土地開(kāi)發(fā)、整理、復(fù)墾等工作的需要，實(shí)地界定土地使用范圍、測(cè)定界址位置、調(diào)繪土地利用現(xiàn)狀、計(jì)算用地面積，為國(guó)土資源行政主管部門用地審批和地籍管理等提供科學(xué)、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)資料而進(jìn)行的技術(shù)服務(wù)性工作。自改革開(kāi)發(fā)以來(lái)，隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，土地開(kāi)發(fā)利用規(guī)模迅速擴(kuò)大。土地管理規(guī)章制度不斷完善，土地征收開(kāi)發(fā)，報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目用地手續(xù)不斷規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化?？睖y(cè)定界工作作為建設(shè)用地管理的一項(xiàng)前期基礎(chǔ)性工作，必須不斷提高工作效率和嚴(yán)格把控工作成果質(zhì)量。

2勘測(cè)定界工作的一般規(guī)程

土地勘測(cè)定界工作主要目的是調(diào)查項(xiàng)目用地范圍的土地權(quán)屬和土地現(xiàn)狀，并出具勘定定界技術(shù)報(bào)告書(shū)。土地勘測(cè)定界技術(shù)報(bào)告書(shū)是辦理用地報(bào)批土地審核的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料，也是涉及權(quán)利人征地補(bǔ)償主要依據(jù)。所以勘測(cè)定界工作帶有很強(qiáng)的政策性，必須嚴(yán)格遵照相關(guān)規(guī)程作業(yè)，才能保證成果符合審核部門的要求。

一般工作規(guī)程主要參照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《土地勘測(cè)定界規(guī)程》TD/T1008—2007，本文不作累述。啟動(dòng)勘測(cè)定界工作前，項(xiàng)目建設(shè)單位必須通過(guò)相關(guān)部門取得用地的預(yù)審，選址意見(jiàn)書(shū)，規(guī)劃許可證等手續(xù)。并且聘用有測(cè)繪資質(zhì)的測(cè)量隊(duì)伍進(jìn)行勘測(cè)定界工作。而各地區(qū)由于有地方性政策特別要求，勘測(cè)工作也有差異，必須在當(dāng)?shù)乜睖y(cè)定界主管部門指導(dǎo)下，進(jìn)行此項(xiàng)工作。

3勘測(cè)定界工作的組織分工

勘測(cè)定界作為征地的前置工作，提供最基本的用地信息。所以必須高度重視勘測(cè)定界的人員組織結(jié)構(gòu)和職責(zé)分工。在工作實(shí)踐中，各地方主體工作分工有各自的特點(diǎn)。以花都區(qū)為例，相關(guān)土地權(quán)利人、當(dāng)?shù)卣鞯夭块T、用地單位、勘測(cè)測(cè)量隊(duì)，以及國(guó)土資源主管部門多方配合實(shí)施勘界工作。

《土地勘測(cè)定界規(guī)程》中規(guī)范勘測(cè)定界工作，是在各級(jí)國(guó)土資源行政主管部門組織下，由有資格的勘測(cè)單位承擔(dān)：國(guó)土資源主管部門根據(jù)建設(shè)單位的申請(qǐng)，提供項(xiàng)目所在范圍內(nèi)的各年份土地利用現(xiàn)狀圖、已辦理登記的土地權(quán)屬界線圖、已征地紅線圖、基本農(nóng)田界線圖等數(shù)據(jù)，并審核確認(rèn)權(quán)屬調(diào)查成果，受理集體土地所有權(quán)變更登記業(yè)務(wù)。協(xié)助政府部門解決土地權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題；勘測(cè)定界單位，按照《土地勘測(cè)定界規(guī)程》指導(dǎo)開(kāi)展工作，收集資料和實(shí)地調(diào)查相結(jié)合，出具勘測(cè)定界技術(shù)報(bào)告書(shū)等成果。

項(xiàng)目用地的屬地街鎮(zhèn)一級(jí)政府相關(guān)征拆遷部門一般承擔(dān)項(xiàng)目用地的征拆遷和供地任務(wù)，屬地政府比較熟悉用地情況，征地相關(guān)事項(xiàng)與土地權(quán)屬人溝通更為深入，協(xié)調(diào)指界更具有優(yōu)勢(shì)。所以花都區(qū)的用地報(bào)批工作中，所在街鎮(zhèn)政府需配合用地單位開(kāi)展勘測(cè)定界工作，負(fù)責(zé)聯(lián)系協(xié)調(diào)相關(guān)土地權(quán)利人進(jìn)行權(quán)屬界線的確認(rèn)。

用地單位根據(jù)項(xiàng)目要求，承上啟下，作為項(xiàng)目業(yè)主，向職能部門申請(qǐng)勘界資料，聘請(qǐng)勘測(cè)單位，配合勘測(cè)定界工作等工作。

土地權(quán)利人，實(shí)地指界確認(rèn)權(quán)屬，提供權(quán)屬證明材料，配合相關(guān)部門的業(yè)務(wù)辦理需求。

4勘測(cè)定界的地籍調(diào)查存在問(wèn)題及解決方法

4.1土地現(xiàn)狀調(diào)查

地籍調(diào)查包括土地現(xiàn)狀調(diào)查和權(quán)屬調(diào)查。土地勘測(cè)定界規(guī)定調(diào)查實(shí)地的土地利用現(xiàn)狀。自全國(guó)第二次土地調(diào)查以后，各縣區(qū)每年結(jié)合衛(wèi)星監(jiān)測(cè)衛(wèi)片都做了年度土地變更調(diào)查，土地利用現(xiàn)狀現(xiàn)勢(shì)性較強(qiáng)，國(guó)土部門主要以每年土地利用變更現(xiàn)狀圖作為審核勘測(cè)定界地類調(diào)查的依據(jù)。因此，勘測(cè)定界的土地現(xiàn)狀地類調(diào)查，主要參照利用最新年度土地變更成果來(lái)確定土地利用現(xiàn)狀。

4.2權(quán)屬調(diào)查

勘測(cè)定界主要難點(diǎn)在于土地權(quán)屬調(diào)查。近年來(lái)，國(guó)家加大對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)，于2012年實(shí)現(xiàn)了村民小組一級(jí)的全國(guó)集體土地所有權(quán)登記，在2014年后，省級(jí)主管部門要求對(duì)集體土地變更登記數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行更新備案，其備案數(shù)據(jù)作為用地報(bào)批的土地權(quán)屬審核依據(jù)。用地報(bào)批的項(xiàng)目用地范圍內(nèi)的土地權(quán)屬必須清晰無(wú)爭(zhēng)議，涉及集體土地必須核發(fā)土地所有證到經(jīng)濟(jì)社一級(jí)。在實(shí)際工作中，存在部分集體土地由于種種原因尚未核發(fā)土地所有證。在勘測(cè)定界期間，如果涉及尚未完善登記手續(xù)的集體土地，為了提高工作效率和節(jié)約辦證費(fèi)用，項(xiàng)目業(yè)主可請(qǐng)勘測(cè)單位要配合權(quán)屬人，向登記機(jī)構(gòu)提供地籍調(diào)查表，勘測(cè)定界指界圖等辦證材料，申請(qǐng)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。只有登記機(jī)構(gòu)對(duì)集體土地登記入庫(kù)，并備案各級(jí)國(guó)土部門主管權(quán)屬審核部門，勘測(cè)定界成果才能通過(guò)其用地權(quán)屬審核。

勘測(cè)定界指界圖需各權(quán)屬人現(xiàn)場(chǎng)指界并確認(rèn)權(quán)屬，土地權(quán)屬與土地登記信息有出入的，必須向縣級(jí)的土地主管部門申請(qǐng)土地變更登記。

4.3確認(rèn)無(wú)主土地的方法

勘測(cè)定界的權(quán)屬調(diào)查中，無(wú)主地是無(wú)相關(guān)權(quán)屬人指認(rèn)的土地。無(wú)主地主要類型是河流、市政路、一般公路、市政綠化用地和歷來(lái)無(wú)相關(guān)權(quán)利人主張權(quán)利或者申請(qǐng)登記的土地。以花都區(qū)為例：河流一般定為國(guó)有用地；市政路和市政綠化用地，如是批地紅線范圍內(nèi)代征的用地，可定為無(wú)主國(guó)有用地；縣級(jí)公路以下的，政府有征地補(bǔ)償?shù)模_定為國(guó)有用地，如未征地補(bǔ)償?shù)?，確定為集體土地并完善登記手續(xù)；其他無(wú)法確認(rèn)權(quán)屬的土地，應(yīng)由屬地政府開(kāi)具權(quán)屬證明，暫時(shí)確認(rèn)為國(guó)有。

4.4如何解決歷史權(quán)屬界線重疊或重證問(wèn)題

地籍權(quán)屬調(diào)查最復(fù)雜的問(wèn)題在于如何處理登記簿系統(tǒng)上出現(xiàn)的權(quán)屬界線重疊，甚至重證問(wèn)題。登記簿系統(tǒng)的圖形數(shù)據(jù)，由于數(shù)據(jù)管理不善，歷史數(shù)據(jù)不斷積累和變更，比例尺精度、歷史批文坐標(biāo)系統(tǒng)轉(zhuǎn)換偏移等原因，不可避免存在界線重疊的情況。重疊的類型也較多，如國(guó)有與國(guó)有重疊，國(guó)有與集體界線重疊等等。

勘界工作中，出現(xiàn)集體土地權(quán)屬與國(guó)有批文范圍重疊現(xiàn)象比較普遍。解決辦法是尊重歷史批文紅線，經(jīng)用地查冊(cè)，核實(shí)國(guó)有用地批文的界址坐標(biāo)，并結(jié)合實(shí)際情況多方走界確定權(quán)屬，最終向登記部門申請(qǐng)并變更界線。權(quán)屬登記部門應(yīng)進(jìn)行查冊(cè)核實(shí)國(guó)有紅線的真實(shí)位置，一般對(duì)集體所有證進(jìn)行更正。

由于各個(gè)歷史階段的測(cè)量技術(shù)能力不同，保存下來(lái)的數(shù)字化圖形邊界細(xì)微重疊實(shí)屬正常，在勘界工作中，應(yīng)當(dāng)把握一個(gè)度，實(shí)地只要權(quán)屬雙方相對(duì)位置相差不大，盡量避免修改歷史數(shù)據(jù)，可適當(dāng)技術(shù)處理綜合掉細(xì)碎的權(quán)屬圖斑。

4.5爭(zhēng)議土地調(diào)解

在勘界工作中，由于征地帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)效益，權(quán)屬人對(duì)土地往往寸土必爭(zhēng)，面積較小的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決。爭(zhēng)議較大的，也可以報(bào)送政府土地糾紛調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)小組調(diào)解。不能依法證明爭(zhēng)議土地屬于農(nóng)民集體所有的，屬于國(guó)家所有。

5建議

5.1完善綜合性地籍管理系統(tǒng)

勘測(cè)定界權(quán)屬調(diào)查須查冊(cè)相關(guān)歷史權(quán)屬資料，這些資料零散且部分因歷史久遠(yuǎn)，數(shù)據(jù)丟失或殘缺。所以建立完善的地籍?dāng)?shù)據(jù)管理信息系統(tǒng)十分必要，讓權(quán)屬審核經(jīng)辦人可靠的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)套合審查，減少權(quán)屬審核錯(cuò)漏的幾率。建議國(guó)土規(guī)劃部門統(tǒng)一把規(guī)劃紅線，批文紅線，登記權(quán)屬界線，征地紅線，爭(zhēng)議地界，行政界線，現(xiàn)狀地類圖等信息綜合到一個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)。并要求各相關(guān)部門實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新數(shù)據(jù)，定期對(duì)過(guò)程數(shù)據(jù)進(jìn)行備案。另外，加大力度補(bǔ)錄未數(shù)字化的歷史批文和已登記數(shù)據(jù)的地籍資料，排查并糾正歷史錯(cuò)漏數(shù)據(jù)。

5.2勘界工作的監(jiān)管建議

勘測(cè)定界的成果是最基礎(chǔ)的技術(shù)數(shù)據(jù)，其成果應(yīng)用貫穿用地報(bào)批業(yè)務(wù)的整個(gè)流程。成果影響到征地補(bǔ)償，農(nóng)民社保，農(nóng)民留用地，耕地占補(bǔ)平衡，建設(shè)用地指標(biāo)等重要工作。當(dāng)前各個(gè)地區(qū)逐漸放開(kāi)市場(chǎng)，允許通過(guò)市場(chǎng)手段招用具有資質(zhì)的測(cè)繪隊(duì)伍承當(dāng)此項(xiàng)任務(wù)。但由于各個(gè)作業(yè)隊(duì)伍技術(shù)經(jīng)驗(yàn)不足，相關(guān)法律意識(shí)薄弱，在調(diào)查中操作不規(guī)范，容易出現(xiàn)紕漏，造成數(shù)據(jù)成果不準(zhǔn)確，導(dǎo)致對(duì)國(guó)土資源審核部門帶來(lái)行政風(fēng)險(xiǎn)。

因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)測(cè)量隊(duì)伍的管理，建立健全有效的土地勘測(cè)定界監(jiān)督管理機(jī)制，完善質(zhì)量管理體系。構(gòu)建嚴(yán)格的測(cè)繪單位準(zhǔn)入制度，建立一套篩選機(jī)制。對(duì)進(jìn)入本地區(qū)測(cè)量隊(duì)伍，國(guó)土資源管理部門測(cè)繪作業(yè)進(jìn)行資質(zhì)備案。定期對(duì)測(cè)量隊(duì)伍相關(guān)業(yè)務(wù)能力進(jìn)行考核，保障勘測(cè)定界成果質(zhì)量。對(duì)完成質(zhì)量進(jìn)行評(píng)分，逐漸淘汰服務(wù)差、信用不良，成果不符合規(guī)范的隊(duì)伍。

5.3加大對(duì)勘測(cè)定界經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)

加強(qiáng)勘界工作相關(guān)人員的法律法規(guī)學(xué)習(xí)，技術(shù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。加大勘測(cè)定界相關(guān)政策的宣傳，促進(jìn)勘測(cè)定界工作順利開(kāi)展，以確?？睖y(cè)定界成果的可靠性。加強(qiáng)從業(yè)的職業(yè)道德建設(shè)，強(qiáng)化服務(wù)理念。

結(jié)語(yǔ)：勘測(cè)定界工作是國(guó)土資源管理工作的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地開(kāi)發(fā)利用提供了技術(shù)支撐。勘測(cè)定界從業(yè)人員，必須不斷提高技術(shù)業(yè)務(wù)能力，提高勘測(cè)定界服務(wù)能力，促進(jìn)勘測(cè)定界工作逐漸走向規(guī)范化道路，形成勘測(cè)定界成果真實(shí)可靠，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展土地開(kāi)發(fā)利用的需要。

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