王曉平 山東省煙臺市海陽市二十里店鎮(zhèn)財政經(jīng)管站

論我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的癥結(jié)與出路
——從財政體制角度進(jìn)行的考察

王曉平 山東省煙臺市海陽市二十里店鎮(zhèn)財政經(jīng)管站

我國現(xiàn)階段財政體制中以流轉(zhuǎn)稅為主體形式，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入相對較低，表現(xiàn)在財政收入初次分配不均衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策者通常無法準(zhǔn)確明晰百姓的生活與發(fā)展訴求，而用腳投票難以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得足夠的轉(zhuǎn)移支付。對這一財政困境癥結(jié)，解決問題的本質(zhì)方法是讓百姓直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策者，便于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部分自治，建立分級財政，進(jìn)而減輕城市上級政府壓力，增加對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境 財政體制 部分自治 分級財政

引言

我國財政預(yù)算主要包括中央財政預(yù)算和地方財政預(yù)算，其中地方預(yù)算又分為省、直轄市、地級市、縣級市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的現(xiàn)狀最為困難。根據(jù)我國近五萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政現(xiàn)狀來看，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政負(fù)債達(dá)到了400萬元左右，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年的財政收入絕大部分都必須用于還債，甚至必要時還要拆了東墻補(bǔ)西墻，借新債來還舊債，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)造成阻礙?，F(xiàn)階段我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要服務(wù)群體是農(nóng)村人孔，肩負(fù)著建設(shè)農(nóng)村公共服務(wù)的責(zé)任，因此須找出財政困境癥結(jié)，才能夠有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境。

一、研究現(xiàn)狀

筆者首先對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境中的財政體制進(jìn)行探究，分析前人相關(guān)研究成果，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政體制導(dǎo)入財政困境的原因主要表現(xiàn)在：分稅制環(huán)境下財政事權(quán)與財權(quán)劃分不對稱、政府財政級別過多影響了財政收入劃分的均衡性，即降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入劃分的可行性。首先分析第一點(diǎn)：自我國稅制改革之后，中央對財力的不斷集中，導(dǎo)致地方財政也出現(xiàn)了各種財力集中的理念，然而下級政府向上層集資的過程中，其事權(quán)卻在下降，這些事權(quán)具有剛性強(qiáng)、欠賬多、支出大、增長快的特點(diǎn)，比如義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理等。這些導(dǎo)致財政支出的所需決策權(quán)與集中決策權(quán)出現(xiàn)矛盾，本身收入舉措不多、收入不足、事權(quán)重，還必須達(dá)到上級政府下達(dá)的支出標(biāo)準(zhǔn)，這樣一來對于許多經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支撐非常困難。其次分析第二點(diǎn)：我國現(xiàn)有財政稅制有28種，包含流轉(zhuǎn)稅、所得稅、行為稅、財產(chǎn)稅四大類，國務(wù)院發(fā)布的稅收條例包含20條，由財政部公布實(shí)施細(xì)則稅種9個，由各省市、自治區(qū)、直轄市、政府制定實(shí)施細(xì)則的稅種有12個[1]。這些稅收在五級政府中進(jìn)行劃分，要做到合理分配幾乎是不可能的，也是其他國家沒有遇到過的難題，不能保證每級政府都有固定、穩(wěn)定的主體稅種，最起碼鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本沒有主體稅種，導(dǎo)致財政陷入困境。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政癥結(jié)

財政的運(yùn)作主要與籌集、支出兩個部分組成，稅收是財政收入的主要來源，屬于私人經(jīng)濟(jì)部門為了消費(fèi)公共產(chǎn)品向政府支付的價格。稅收的籌集是政府推廣公共產(chǎn)品的重要前提，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的成因主要與稅收籌集與初次分配相關(guān)。本文對此展開探究，詳細(xì)分析兩方面造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境癥結(jié)。

理論上我國稅制以流轉(zhuǎn)稅、所得稅共同作為稅收主體，但是在實(shí)際情況中，流轉(zhuǎn)稅通常占據(jù)了絕大多數(shù)的稅收，平均占總稅收的60%以上。我國流轉(zhuǎn)稅多以征收生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的成本為主，也就是說流轉(zhuǎn)稅的來源主要是一些工商企業(yè)，但是由于城市資源優(yōu)勢，工商業(yè)大多集中于發(fā)達(dá)城市，縣級市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的流轉(zhuǎn)稅稅收籌集非常有限，因此我國主體稅收中的流轉(zhuǎn)稅大多都是城市收入。這是絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政面臨的硬傷，就算被賦予再多的財權(quán)，缺乏資源的情況下也難以提高財政收入。流轉(zhuǎn)稅與所得稅再大的不同在于流轉(zhuǎn)稅具有轉(zhuǎn)嫁性，城市財政籌集承擔(dān)的稅收負(fù)擔(dān)大于城市社會成員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政籌集負(fù)擔(dān)小于農(nóng)村成員。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺少穩(wěn)定的主體稅種主要原因還是收入分配存在的城市集中化特征。

我國分稅制確定了中央財力分配的主導(dǎo)地位，省級財政也向中央靠攏，實(shí)施集中財力籌措，但是這種各級政府財政獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)利益獨(dú)立的理念，在基層向上級集中財力上難免會遭到基層政府的反對，然而又因?yàn)橄录壵畬ι霞壵囊蕾嚦潭容^高，導(dǎo)致盡管有所反對，但是基本沒有起到多大的作用。上級政府決策者名義上是公眾選舉，其實(shí)候選人都是中央指定的，所以上級政府的決策能力與中央評價相關(guān)，而缺乏對百姓的需求意愿的重視。

三、解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的出路

理想狀態(tài)下，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困境主要有三種方式：

（1）調(diào)整流轉(zhuǎn)稅的征收體制。即將傳統(tǒng)生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的成本征收轉(zhuǎn)換為消費(fèi)環(huán)節(jié)的成本征收，這樣就能夠避免因工商業(yè)向城市集中導(dǎo)致的流轉(zhuǎn)稅稅收不均衡，但這是理想狀態(tài)下的方法，經(jīng)濟(jì)上要考慮的因素非常復(fù)雜，可行性比較低；

（2）調(diào)整流轉(zhuǎn)稅在稅制中的地位。即轉(zhuǎn)變流轉(zhuǎn)稅的主體地位，建立以所得稅為主體稅制的體系，降低征稅難度，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政提供了穩(wěn)定的收入保障。

（3）促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這一方法比較樂觀，即為了從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入與上級政府的差距，直接從困境問題的根本因素出發(fā)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是提高工商業(yè)的發(fā)展水平，提供主體稅種，這樣也就沒有向上級城市政府集中的必要了。

從實(shí)際角度出發(fā)，根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困境應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)分級財政建立的進(jìn)一步完善。盡管政府一直調(diào)動中央與地方積極性分級構(gòu)建財政體制，但是真正的分級制并沒有建立完善。必須健全與完善以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策者應(yīng)當(dāng)由轄區(qū)百姓直接選舉產(chǎn)生，這樣才能真正了解百姓的意愿和訴求。試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部分自治，不改變基層政府的條件下成立百姓監(jiān)督部門，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策者在授權(quán)范圍內(nèi)正確行使管理權(quán)、決策權(quán)，且這種監(jiān)督不能受上級政府的隨意干涉。最后，不斷鼓勵居民在地方政府間自由轉(zhuǎn)移，遷居稅制機(jī)構(gòu)安排較好、公共服務(wù)提供良好的地區(qū)，有效提高公共服務(wù)效率，實(shí)現(xiàn)稅收與公共產(chǎn)品的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)敵方公共產(chǎn)品供求均衡，穩(wěn)定提供稅收。

四、結(jié)語

綜合全文，為了從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的癥結(jié)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)建立與完善分級財政體制，讓轄區(qū)居民自主選舉政府決策者，并鼓勵百姓在地方政府間自由轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)地方公共產(chǎn)品供給與稅收的穩(wěn)定結(jié)合。

[1]李森.論我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的癥結(jié)與出路——從財政體制角度進(jìn)行的考察[J].當(dāng)代財經(jīng)，2006(12)：28-33.