鄭麗麗 鐵嶺市經(jīng)營性用地管理中心

淺談我國城市化進(jìn)程中土地征用問題

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城市化的進(jìn)程伴隨著眾多的土地征用行為，對(duì)農(nóng)民的生活帶來的重大的影響。我國的政府土地征用行為缺乏有效的規(guī)劃，征地范圍也缺少明確的界限，政府對(duì)待征地行為過于急功近利。對(duì)此，本文提出，應(yīng)當(dāng)通過推動(dòng)征地法律制度的完善，完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制以及明確土地所有權(quán)，使用權(quán)等方式減少征收土地對(duì)農(nóng)民的影響，保證城市化進(jìn)程的健康推進(jìn)。

城市化進(jìn)程 土地征用 法律制度

引言

城市化進(jìn)程是中國社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，代表著社會(huì)的進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過不斷的遷入，拓展以及優(yōu)化城市從而達(dá)到城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)城市化進(jìn)程包括三個(gè)方面的轉(zhuǎn)變。第一是地域的轉(zhuǎn)變，大量的農(nóng)村人口遷移到城鎮(zhèn)；第二是職業(yè)的轉(zhuǎn)變，許多從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民轉(zhuǎn)而從事簡(jiǎn)單繁重的工業(yè)活動(dòng)；第三是生活方式轉(zhuǎn)化，由傳統(tǒng)的農(nóng)村生活方式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化的城市生活方式。21世紀(jì)，世界的城市總?cè)丝跀?shù)量占據(jù)全部人口數(shù)量的一半以上。聯(lián)合國給出預(yù)測(cè)，在未來50年來，將有超過70%的人口居住在城市。并且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程將會(huì)不斷上升，大量的人口常駐在城市，城市與鄉(xiāng)村的差距將會(huì)不斷減小，直到達(dá)到平衡。

一、城市化進(jìn)程中的土地征用問題分析

隨著城市化進(jìn)程的推動(dòng)，許多農(nóng)民的土地被政府征收建設(shè)，暴露出一系列的問題。

（一）土地使用缺乏有效的規(guī)劃

土地是一種有限的資源，如何配置土地資源，提高土地的使用價(jià)值，是征地過程中需要斟酌的問題。在西方國家，政府征收農(nóng)民土地之前，往往會(huì)經(jīng)過嚴(yán)格的科學(xué)理論證明，使之達(dá)到平衡，在征收過程中，受到法律的保護(hù)。盡管我國也制定了一系列的土地征收法律條例，但是在實(shí)際的土地征收過程中，城市的規(guī)劃利用缺乏必要的科學(xué)性。如政府領(lǐng)導(dǎo)可能在建設(shè)征地過程中臨時(shí)調(diào)整計(jì)劃，造成原來的規(guī)劃沒有實(shí)際作用，形同虛設(shè)。一方面，隨意更改土地規(guī)劃可能會(huì)導(dǎo)致土地的價(jià)格變動(dòng)，如將原計(jì)劃建設(shè)商業(yè)場(chǎng)地的土地改建為公共設(shè)施用地，不利于城市的規(guī)范發(fā)展。另一方面，更改規(guī)劃也會(huì)對(duì)土地交易市場(chǎng)帶來較大的負(fù)面影響，影響正常的土地交易價(jià)格。

（二）征地范圍沒有明晰界限

我國《憲法》指出，國家為了公共利益的需求能夠依照相關(guān)法律對(duì)土地進(jìn)行征收。我們可以理解為，國家征收土地的目的是滿足公眾的利益。然而，公共利益是一個(gè)高度概括的抽象名詞，具備較強(qiáng)的動(dòng)態(tài)定義，人們無法為“公共利益”做出確切的定論，因此，在土地征收過程中可能會(huì)存在公私不明的情況。我國的征收土地不僅包含公共建設(shè)用地，也包含會(huì)分發(fā)給各個(gè)企業(yè)的商業(yè)土地，即非公共利益的征收土地行為。由于我國的法律沒有對(duì)公共利益進(jìn)行合理的界定，導(dǎo)致政府在征收土地時(shí)的權(quán)利使用不適當(dāng)，影響土地的評(píng)估。

（三）地方政府過于急功近利

地方政府常常在城市發(fā)展建設(shè)方面做大手筆的工作，不斷的開展征地活動(dòng)，然后轉(zhuǎn)讓，開發(fā)，造成部分地區(qū)的土地供應(yīng)與需求的失調(diào)，國有的土地資產(chǎn)流失。在某些3,4線城市地區(qū)，政府可能采取計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的手段從農(nóng)民手中套取土地，又在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上高價(jià)售出，在短時(shí)間內(nèi)加快了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，也能夠提高政府的政績(jī)，帶來財(cái)政收入的迅速增長(zhǎng)。許多政府看中了征地成本與最終銷售土地之間的巨大差價(jià)，從而產(chǎn)生大量征收土地的急功近利的行為。

二、城市化進(jìn)程中土地征收問題解決對(duì)策

（一）推動(dòng)土地征收制度建設(shè)與改革

首先，國家需要從法律與制度的角度，對(duì)土地征收問題進(jìn)行明確定義并提供基礎(chǔ)保障。第一，從制度角度為征地活動(dòng)提供依據(jù)，縮小政府的征地范圍，嚴(yán)格限制政府征地的條件：不能夠征用農(nóng)民的經(jīng)營性土地；不能夠?qū)⒄饔玫耐恋刈鳛榉枪怖娣矫娴氖褂?，不能將政府征地出售給房產(chǎn)集團(tuán)等。第二，建立嚴(yán)格的征地審批制度，保證農(nóng)民與征地方擁有相對(duì)平等的權(quán)利。第三，適當(dāng)提高征地的補(bǔ)償制度標(biāo)準(zhǔn)，征地價(jià)格應(yīng)該由市場(chǎng)制定，而非硬性要求[1]。

（二）為失地農(nóng)民提供社會(huì)保障

為失地農(nóng)民提供基礎(chǔ)的社會(huì)保障是政府需要考慮的重要問題之一。首先，各地政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活條件與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平建立完善的農(nóng)民社會(huì)保障體系，包括且不局限于最低生活保障；養(yǎng)老保障；醫(yī)療保障；教育保障；法律援助等。根據(jù)不同的保障方面將具體工作分派給不同部門，作為政府的日常工作，解決農(nóng)民的生活基本問題。其次，建立專項(xiàng)的失地農(nóng)民社會(huì)保障基金，基金資金來源包括土地增長(zhǎng)受益以及國家補(bǔ)貼。最后，創(chuàng)新現(xiàn)有的安置政策，通過安置房，安置費(fèi)等方式來緩解農(nóng)民的生活過渡問題[2]。

（三）明確土地所有權(quán)

將農(nóng)民集體所有的土地界定為農(nóng)民按照比例共享，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中每個(gè)成員都擁有土地所有權(quán)。農(nóng)民按照出資比例能夠合法的對(duì)土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，抵押，贈(zèng)送。農(nóng)民能夠憑借對(duì)土地的所有權(quán)參與到土地決策過程中，降低“公共權(quán)力”對(duì)于“私人權(quán)利”的侵害。另一方面，也應(yīng)當(dāng)將土地的占有權(quán)，使用權(quán)，收益權(quán)進(jìn)行區(qū)分管理，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的進(jìn)一步開發(fā)，從而提高土地資源的配置，增加農(nóng)民保障[3]。

三、結(jié)論

城市化進(jìn)程是不可逆的過程，在城市化的發(fā)展過程中，政府將對(duì)大量的農(nóng)村土地進(jìn)行征收。征地將對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生最直接的影響。農(nóng)民缺少法律援助以及組織談判能力，盡管政府一直在為失地農(nóng)民提供保障，但仍然無法徹底解決失地對(duì)農(nóng)民的直接影響。只有不斷完善征地法律，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，才能夠使城市化過程中的土地征用行為走向規(guī)范。

[1]唐韋.淺談我國城市化進(jìn)程中的土地征用問題[J].中國城市經(jīng)濟(jì), 2011(3X):243-243.

[2]程海艷.我國農(nóng)村土地征用問題淺析[J].企業(yè)導(dǎo)報(bào), 2013(2):14-15.

[3]童霓.城市化進(jìn)程中土地征用問題淺析[J].資源與人居環(huán)境, 2008(3):73-75.