樊玉琴　高麗

摘 要 基層檢察機關，承辦著檢察機關絕大多數(shù)的辦案任務，充分發(fā)揮檢委會集思廣益的功能與作用對于保障科學決策意義重大。但定位不清、決策質(zhì)量不高、權(quán)責不統(tǒng)一等問題仍然影響和制約著檢委會作用的發(fā)揮。本文試在分析問題的基礎上提出對策建議，以期加強和改進基層檢察院檢委會工作。

關鍵詞 基層 檢察院 檢察委員會

作者簡介：樊玉琴、高麗，河南省三門峽市陜州區(qū)人民檢察院。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.366

一、基層檢察院檢察委員會運行現(xiàn)狀及存在的問題

（一）職能發(fā)揮失衡

檢委會有三大職能，宏觀指導、業(yè)務決策和監(jiān)督制約，就目前的情況而言，發(fā)展極不均衡。其中業(yè)務決策功能發(fā)揮較為全面和突出，而宏觀指導和監(jiān)督功能則未受到應有的重視，甚至有些基層檢察院的檢委會成為辦案機構(gòu)，把檢委會會議單純看作是“案件討論會”。單純的將檢委會定位為辦案機構(gòu)，使得檢委會制度的優(yōu)越性大打折扣。這是沒有準確定位檢委會的職能使然。

在討論案件的分布上也存在分布不均衡的現(xiàn)象，案件主要分布公訴部門、偵監(jiān)部門、民行部門等少數(shù)部門。依據(jù)《人民檢察院檢察委員會組織條例》、《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》等規(guī)定，審議和決定重大事項是檢委會的重要職能，而民事、行政抗訴案件、監(jiān)所部門辦理的減刑、假釋案件，依照法律規(guī)定也應當存在“重大、疑難、復雜案件”應提交檢委會審議，實踐中往往未予提交。

此外，按照訴訟原理，在公訴環(huán)節(jié)的“重大、疑難、復雜案件”在審查批準逮捕環(huán)節(jié)和在職務犯罪偵查環(huán)節(jié)也應當屬于“重大、疑難、復雜案件”，實踐中這類案件往往被推至審查起訴環(huán)節(jié)才提交檢委會審議。由于推遲了檢委會審議的時間，影響了檢委會及時發(fā)揮監(jiān)督、指導功能，極有可能造成這類案件關鍵性證據(jù)的搜集、審查和運用以及執(zhí)法程序出現(xiàn)紕漏和失誤。

（二）檢委會辦事機構(gòu)工作局限

基層檢察院的檢委會辦事機構(gòu)是檢委會制度得以正常運轉(zhuǎn)的中心和樞紐，其作用發(fā)揮的程度和好壞對檢委會的決策效率和決策水平有著直接的影響。就現(xiàn)狀而言，各基層院的檢委會辦事機構(gòu)設立在研究室、辦公室或者案管辦，甚至有些基層院沒有設立檢委會辦事機構(gòu)，或者將檢委會辦事機構(gòu)設立于其他部門，而且檢委會辦事機構(gòu)的工作人員大多僅有1名并兼任數(shù)職。這直接導致檢委會辦事機構(gòu)淪為檢委會的事務性辦事機構(gòu)，僅承擔著會議通知、材料發(fā)放、會議記錄、案卷材料整理等會務服務職能，檢委會辦事機構(gòu)的審核把關、決策參謀、監(jiān)督催辦等管理性職能無從實施，影響和制約檢委會的議事效率和水平，也不利于檢委會工作的規(guī)范化和科學化。

（三）檢察委員會權(quán)責不一致

檢委會在發(fā)揮集體智慧的同時，也出現(xiàn)人人決策但無人負責的弊端，即所謂人人負責等于無人負責?？v觀《人民檢察院組織條例》和《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》以及各級檢察機關關于檢委會工作的各項工作規(guī)定文件中，鮮見關于檢委會的責任及規(guī)定。而根據(jù)《人民檢察院錯案責任追究條例》第十七條的規(guī)定，檢察委員會討論決定的案件有錯誤的，由檢察委員會集體承擔責任。這種“集體負責”也就成了“人人負責，誰也不負責”的結(jié)局。這將產(chǎn)生極大的風險，由于沒有承擔責任這一制度的約束，很可能導致檢委會委員決策的謹慎度和責任心不強，決策的隨意性增大，決策的專業(yè)性弱化，這必將使得檢委會制度的優(yōu)越性無從體現(xiàn)，極大損害檢委會決策的權(quán)威性，影響檢察機關的辦案能力和執(zhí)法水平。實踐中，有的檢委會委員會前不研究案件，甚至不知道會議討論的是什么案件，會上不發(fā)表法律意見或是人云亦云；有的委員發(fā)表意見時，不進行法理分析，僅僅說出結(jié)論；集體擅自改變檢委會作出的決定；有些辦案部門或者承辦人害怕承擔案件責任和風險，隨意將案件提交檢委會決定等等。諸如此類情形的出現(xiàn)，皆源于檢委會制度中的責任追究機制缺失。

（四）檢委會委員專業(yè)素養(yǎng)亟待提升

根據(jù)規(guī)定，各級檢察機關的檢委會，應當由檢察長、副檢察長、檢委會專職委員和相關關內(nèi)設機構(gòu)的負責人組成。目前，絕大多數(shù)基層院檢委會組成人員中主要由檢察長、副檢察長、專職委員組成，一些辦案部門的人員均不在檢委會委員之列。這些委員本身要承擔大量的綜合工作或領導工作，鉆研法律規(guī)定和檢察業(yè)務的實踐和精力不容易得到保證，在檢委會審議決定重大、疑難和復雜案件時就難免存在對具體業(yè)務不熟悉、對法律規(guī)定及其適用不嫻熟的現(xiàn)象，從而直接影響檢委會的工作效率和效果。此外，檢委會的決策水平囿于檢委會委員的業(yè)務決策能力，檢委會的委員淘汰機制缺失一方面導致委員的學習動力不足，另一方面導致檢委會委員的流動性差，辦案經(jīng)驗豐富的檢察人員無緣進入檢委會，這些都將影響檢委會的決策水平。

二、破解基層檢察院檢察委員會工作難題的出路

（一）準確定位檢委會職能，全面發(fā)揮檢委會作用

一是注重業(yè)務決策。各地基層院應明確規(guī)定應當和可以提交檢委會討論和決定的案件和事項并適當對檢委會決定的議題進行擴充，對于上級機關交辦的、社會關注度高、影響重大的敏感熱點案件，辦案部門對處理決定分歧較大難以統(tǒng)一的案件等一些重大案件，應提請檢察委員會討論。二是重視宏觀指導，應注意總結(jié)檢察工作規(guī)律和實踐經(jīng)驗、分析研究一段時期內(nèi)檢察工作中存在的突出問題和出現(xiàn)的新情況，通過司法解釋和案例指導，強化檢察委員會業(yè)務決策的指導和引領作用，加強對重大專項工作和重大業(yè)務工作部署的審議。三是突出監(jiān)督制約。檢委會作為檢察機關的最高決策機構(gòu)，理應肩負檢察權(quán)運行監(jiān)督和制約的職能作用。在司法實踐中，應特別注意科學界定和明確區(qū)分黨組會和檢察長辦公會，與檢委會的職權(quán)范圍，堅決防止將黨組會和檢察長辦公會替代行使檢委會職權(quán)的情形發(fā)生。按照規(guī)定應當由檢察委員會議決的案事項，必須提交檢委會充分討論后再按規(guī)定程序作出決定。同時注意在審議案件和重大事項過程中，發(fā)現(xiàn)檢察機關內(nèi)部職能部門在履職中存在不作為、亂作為等現(xiàn)象的，并提出意見和建議，并督促有關部門及時改正。endprint

（二）建立專門的檢委會辦事機構(gòu)

在基層檢察機關設立檢委會專門辦事機構(gòu)，是檢委會充分發(fā)揮職能作用的需要，更是檢委會長遠發(fā)展的自身需要。所以，有必要將檢委會辦事機構(gòu)的職能從基層檢察院的辦公室、法律政策研究室或案件管理辦公室中剝離出來，成立專門的檢委會辦公室。同時選調(diào)文字功底深厚、法律專業(yè)扎實、紀律嚴明、責任心強、工作細致的檢察人員到檢委會辦事機構(gòu)工作，專職負責檢委會的相關工作，確保檢委會辦事機構(gòu) “程序過濾、實體把關、督辦落實、總結(jié)指導”的職能作用得以充分的發(fā)揮，同時應注意突出為檢委會決策提供參考依據(jù)的工作重點。

（三）明確檢委會的決策責任

建立責任追究制度， 把責任具體分解落實到各位委員。檢察長是檢委會錯案責任的第一責任人。對于經(jīng)檢委會集體討論決定出現(xiàn)的錯案，檢委會應當承擔集體責任，主持會議的檢察長應當承擔主要責任，對錯誤決定投贊成票的委員承擔相應責任；主持檢委會會議的檢察長因違反相關法律規(guī)定或者檢委會議事規(guī)則，錯誤對檢委會議決案事項作出決定的，由主持會議的檢察長承擔相應的責任。檢委會記錄應當如實記載會議情況及各位委員的意見，為檢委會責任的推行提供依據(jù)。通常情況下，案件的匯報人應為承辦人，其應當對其匯報的案件是否客觀真實，案件的事實和證據(jù)是否全面準確承擔相應的責任；檢委會專職委員及檢委會辦事機構(gòu)承擔著會前審核把關的職責，其應根據(jù)相關的法律法規(guī)及司法解釋對案件的事實、證據(jù)及法律適用提出全面準確的意見建議；對于因檢委會委員的意見作出錯誤決定的案件，各委員應按照過錯大小及錯案追究的相關規(guī)定承擔相應的責任。

（四）提高檢委會委員的業(yè)務決策能力

1.要建立和完善檢委會委員的學習制度。堅持檢察委員會集體學習制度，推行檢委會例會制，例會日除研究討論案件外，要根據(jù)形勢要求、檢察工作重心及檢察工作難點組織檢委會委員集體學習，以經(jīng)常性的學習培訓促委員專業(yè)素質(zhì)提升。

2.明確和規(guī)范檢委會委員的選任標準。為了保證檢委會的民主集中制，檢察長、副檢察長、專職委員為檢委會的固定組成人員，對于檢委會的其他組成人員必須根據(jù)實際情況調(diào)整檢委會委員的機構(gòu)，從檢察職業(yè)履歷、學科背景、工作職務等方面綜合考慮委員的任職條件，尤其應當根據(jù)檢察工作發(fā)展需要將一些未擔任行政職務但素質(zhì)能力強的檢察業(yè)務專家或辦案能力吸納為檢委會委員。

3.建立檢委會委員的正常退出機制。對于業(yè)務能力不強、不認真履行決策職能、違反檢委會工作規(guī)定和工作紀律等不合格的檢察委員會委員取消其檢委會委員的資格。

4.建立檢委會列席人才庫制度?？山⒘邢瘷z委會人才庫制度。選取研究室、反貪局、偵查監(jiān)督等部門具有豐富理論實踐經(jīng)驗的檢察人員組成檢委會委員人才庫。每次檢委會會前根據(jù)議題內(nèi)容從人才庫中選擇相應人員列席，檢委會委員的選任人員從人才庫中產(chǎn)生。endprint