陳冰

無人機潛藏的巨大隱患讓各國政府頭疼不已，紛紛開始著手完善對無人機的監(jiān)管，并進一步探索無人機合理的使用方式。不過，各國對無人機的監(jiān)管仍然處于摸索階段，相比無人機行業(yè)的飛速發(fā)展，監(jiān)管和立法都相對滯后。

無人機已經(jīng)在全球范圍內(nèi)展現(xiàn)出發(fā)展的極高潛力，與此同時，它已經(jīng)在全世界造成了許多上至國家安全，下至個人隱私的事故——多次闖入美國白宮的無人機使特勤局如臨大敵，中東“伊斯蘭國”多次使用無人機用作恐怖活動，美墨邊界無人機被發(fā)現(xiàn)用來運載毒品，載著微量輻射物降落于日本首相官邸……

無人機所能造成的麻煩不僅限于飛入違禁區(qū)域或是攜帶危險物品;信號干擾、磁場干擾和大風等外界因素，產(chǎn)品故障和質量問題，使用者的玩具心態(tài)和違規(guī)、錯誤操作等等，都可能會帶來巨大的安全隱患。

無人機潛藏的巨大隱患讓各國政府頭疼不已，紛紛開始著手完善對無人機的監(jiān)管，并進一步探索無人機合理的使用方式。不過，各國對無人機的監(jiān)管仍然處于摸索階段，相比無人機行業(yè)的飛速發(fā)展，監(jiān)管和立法都相對滯后。美國的民用無人機發(fā)展較早，相應的監(jiān)管也較嚴;歐洲、澳大利亞、日韓和俄羅斯等國家也因事故的頻發(fā)而開始重視無人機的管控。而實施實名注冊登記，基本上是各國管控無人機的基本措施。

對民航的威脅不斷上升

無人機造成的一大影響就是影響航班的正常飛行。英國鏡報在2016年4月曾報道過一架無人機與英國航空航班BA727在倫敦希思羅機場上空險些“碰撞”的事件。機組人員稱，飛機準備降落的時候，一架無人機從航班的右翼和水平儀上“擦肩而過”。此次事件在英國國內(nèi)引起了較大的反響，對無人機安全管控的呼吁一時也開始水漲船高。

就在這起事故發(fā)生一周前，時任英國首相卡梅隆還曾宣稱“無人機可能被‘伊斯蘭國恐怖分子用來投放炸彈”。僅去年一年，這樣的無人機與飛行器近距離接觸事故在英國就發(fā)生了59起，更是連威廉王子時常駕駛的空中救護車EC145直升機都曾在倫敦1900英尺的高空中與無人機發(fā)生近距離脫靶事故，所幸當時威廉王子并未駕駛該架直升機。

令人擔憂的是，這樣的事故在英國有著明顯上升的趨勢：2014年英國民航局收到的無人機違規(guī)使用投訴僅有283宗，但是這個數(shù)字在2016年增加到了3456宗——是14年的近12倍，15年的3倍。也就是說，這樣的事件在英國每天幾乎要發(fā)生10起。

德國的漢莎航空公司也未能幸免。一架從慕尼黑飛往華沙的航班也經(jīng)歷了無人機從飛機百米內(nèi)飛過的“驚魂一刻”。在法國，無人機也帶來了不少麻煩。2014年10月，法國10余座核電站上空被無人機“侵入”;2015年初，不明身份的無人機更是多次出現(xiàn)在巴黎上空，愛麗舍宮、美國駐法使館等敏感地區(qū)更是多次遭殃。法國的商業(yè)機場同一衣帶水的鄰居英國一樣也未能辛免。僅2015年，法國憲兵隊就收到8起無人機非法入侵戴高樂機場區(qū)域的報警。國際航運聯(lián)盟則是警告稱：”在公共區(qū)域飛行的無人機對于民航而言已成為一個真實存在、不斷增長的威脅?！?/p>

事實上，美國的無人機事故也并不少見。據(jù)FAA今年2月發(fā)布的一份無人機調(diào)查報告顯示，2016年2月至9月，總共有1274起“無人機接近飛機、建筑或人群”事件，相比2015年同一時期升高了46%。而2016年全年，F(xiàn)AA（美國聯(lián)邦航空管理局）共收到1800多起“無人機飛行接近飛機和機場”的舉報，而2015年全年才不過1200多起。所謂“黑飛”（即無人機未經(jīng)登記的飛行）造成的無人機接近飛機事件更是每天都會發(fā)生接近3.5次。

無人機窺探隱私、盜賊踩點、進入大型體育比賽賽場、威脅山火救援、與航班相撞甚至與軍方飛機遭遇……類似的事件在西方國家層出不窮。對此，美國FAA不僅給出了相應的管理條例，更是通過無人機實名制來確認事故后的追責手段。

在管理條例中，F(xiàn)AA明確提到了飛行全程都必須在操作者的視線內(nèi)、限高122米、限速161公里、不得接近其他飛行器和機場、不得飛過人群、不得飛入禁飛區(qū)域等。而規(guī)定中的機場不僅包括美國各大城市的商業(yè)機場，還囊括了各機構的直升機坪。商用無人機的操作者需至少在16歲以上，使用更是需要持有相應證書并通過美國交通安全局（TSA）的審查。申請執(zhí)照者需通過美國政府的安全背景審查，每兩年需參加航空知識筆試。

FAA更是規(guī)定，小到250克，大到25公斤的民用無人機都需要在網(wǎng)上注冊。截至2016年底，F(xiàn)AA的網(wǎng)絡注冊已經(jīng)幫助61.6萬無人機擁有者完成了注冊工作。注冊者在注冊時需要提供姓名、郵箱、家庭住址等信息。一次注冊有效期是3年，到期后還需再次注冊。

2016年6月，美國電信和信息管理局還發(fā)布了一套無人機隱私指南。指南的內(nèi)容大致是：第一，使用無人機時應先告知他人;第二，利用無人機搜集和存儲覆蓋數(shù)據(jù)時應謹慎;第三，覆蓋數(shù)據(jù)的使用及其共享應加以限制;第四，無人機運營商應盡可能避免使用或共享覆蓋數(shù)據(jù)以用于商業(yè)營銷目的;第五，無人機運營商應確保覆蓋數(shù)據(jù)的安全，同時關注并遵守不斷變化的美國聯(lián)邦、州和地方法律。FAA還推行了Know Before You Fly（飛行須知）活動，幫助無人機使用者尋找準許飛行的區(qū)域。這份空域地圖消除了之前的一些模糊空域，并開放了相鄰的數(shù)千個區(qū)域，允許商用無人機飛行——從檢查到無人機送貨，盡管運營商仍需授權才能進入這些空域。

美國的不確定性

與歐洲的效仿

然而，美國政府的管控也并非一帆風順。因為美國本土市場缺乏對無人機送貨的相應管控，導致互聯(lián)網(wǎng)巨頭亞馬遜的無人機送貨項目無法在美國本土展開而是只能“遠走”英國，從而使得巨大的價值從美國本土流失。在今年5月19日，美國哥倫比亞特區(qū)上訴法院對一起華盛頓無人機愛好者約翰·泰勒（John Tylor）訴FAA案作出裁決，稱消費者無需向FAA登記其非商用無人機;而美國國會早就表示FAA不能監(jiān)管玩具無人機。

泰勒案中的法官引用了前總統(tǒng)奧巴馬簽署的《2012年美國聯(lián)邦航空局現(xiàn)代化改革法案》對FAA的訴求進行了反駁。該法案規(guī)定，F(xiàn)AA“不得頒布關于模型飛機的任何規(guī)則或規(guī)定”。FAA隨后聲明：“正在仔細研讀上訴法院關于無人機管控條例的判決。FAA 之所以制定無人機登記和操作規(guī)范，是為了確保無人機能夠以安全、不危害公共安全及隱私的方式運行。我們正在評估我們的選項并對此做出回應。”

就目前來看，美國似乎又有要成為商業(yè)無人機的“法外之地”的趨勢。特朗普總統(tǒng)更是在6月6日宣布將使美國空中交通管制系統(tǒng)私有化，并將其從美國聯(lián)邦航空局（FAA）獨立出來。特朗普表示，聯(lián)邦政府阻擋了改革創(chuàng)新的腳步，而該舉動也是特朗普政府試圖改善國內(nèi)基礎設施的嘗試。特朗普的計劃是將美國空管系統(tǒng)納入到一家非營利組織中，其運營機構經(jīng)費應來源于航空公司及個人而非政府。雖然民主黨議員大多反對此提議，但受到無人機所帶來的大量資本沖擊，美國無人機管控的未來無疑在最近幾次事件之后蒙上了一層巨大的不確定性。

歐洲國家的無人機管控也正效仿美國，進行實名制并不斷完善。歐盟航空安全局推出了管理小型無人機的提案，于今年5月至8月開放收集公眾意見，并于年底提交歐盟委員會。在保證飛行安全的同時，歐盟相對美國更注重無人機行業(yè)的活力以及可持續(xù)增長。

同美國一樣，歐盟要求250克以上的無人機駕駛員進行實名注冊，并要求無人機要裝備區(qū)域限制裝備以防飛入核設施、機場等禁飛區(qū)。提案還設計將相關管控條例制作成宣傳單并放入所有在歐盟銷售的無人機產(chǎn)品包裝中，而其中的規(guī)定如“限高150米” “無人機需處于駕駛員視線”等與美國FAA所定下的規(guī)定大同小異。

在此之上，歐盟還制定了一系列制度，如250克以上的飛行器需在醒目處標記所有者信息;操作者需持有無人機駕照;戶外飛行需取得當?shù)毓芸夭块T許可;在敏感區(qū)域如警局、軍隊、工業(yè)區(qū)、人群密集地點、機場等區(qū)域禁飛。若無人機操作者違反上述法規(guī)，將有可能面臨最高7.5萬歐元罰款和監(jiān)禁1年的懲罰。而針對無人機飛入禁飛區(qū)的情況，司法機關將有權對無人機操作者分別處以“罰款1.5萬歐元、監(jiān)禁6個月”和“罰款4.5萬歐元、監(jiān)禁1年”的懲罰。

歐洲各國也大都通過了類似的有關無人機的法律。以法德兩國為例，法國在2012年4月頒布了第一部無人機管理條例，又在2015年、2016年和2017年對相關法規(guī)進行了修訂和補充，以此規(guī)范無人機使用者并確保無人機使用安全;德國則在年初起草了一部關于飛行器的新草案，欲增強對無人機的管理。

澳大利亞、日韓與俄國：各有各法

在澳大利亞，情況也與美歐類似。澳大利亞的法律規(guī)定，娛樂用無人機不得飛入機場、人口稠密地區(qū)等敏感區(qū)域5.5公里的范圍內(nèi);非職業(yè)駕駛員不得將使無人機接近其他個人30米內(nèi);已有飛行資格的航拍師不得使無人機接近其他個人15米內(nèi)。新一代無人機的許多功能如飛到百米高空，或是利用第一人稱視角進行飛行等行為都不被法律所允許。據(jù)澳大利亞民航安全局的規(guī)定，無人機的飛行限高于120米之內(nèi)，且必須處于視線可見的范圍內(nèi)，以監(jiān)督飛行。澳大利亞無人機管控機構澳大利亞民用航空安全局（CASA），更成立了專門的項目組來審查各項無人機相關的法律，并為無人機在澳大利亞的商業(yè)化運作的監(jiān)管要求和審批程序提供全面的指導性意見。該組織還致力于推行在航空和普通人團體內(nèi)進行無人機風險管理的行業(yè)和公眾教育，以確保每個人都了解與無人機運行有關的安全問題。

而俄羅斯航天署也在針對無人機制定規(guī)則，并致力于打造新的管控系統(tǒng)。據(jù)俄新社報道，根據(jù)新的規(guī)則，俄羅斯無人機的擁有者將裝備俄羅斯航天系統(tǒng)公司設計的導航系統(tǒng)，其將在無人機飛行時將位置等信息傳輸至地面監(jiān)控系統(tǒng)。

目前該系統(tǒng)使用方法與應用的法律規(guī)則正在制定中，俄國內(nèi)外的大型無人機制造商都牽涉其中。俄羅斯新規(guī)則包含了250克到30千克的無人機，新系統(tǒng)將使在無人機在空中避免碰撞或是飛入敏感區(qū)域。按計劃，該引導性系統(tǒng)將在2017年底前初見成果，并將在俄國內(nèi)GIS（地理信息系統(tǒng)）發(fā)展程度最高的聯(lián)邦主體之一巴什科爾托斯坦共和國進行試驗，并逐步在全國推廣。

日韓對無人機的管控同樣是起源于事故的多發(fā)。在日本，無人機突降首相官邸并攜帶微量放射物這一事件無疑催生了相應法律法規(guī)的制定。2015年4月22日，一小型無人機墜入日本首相官邸頂樓平臺并一度導致社會各界對于恐襲的猜想。雖然事件最后并未造成巨大的后果，但其社會影響不可估量。

這樣的事件在日本不斷出現(xiàn)：2015年9月曾有無人機撞上日本名勝姬路城城樓;2015年10月一架無人機掉在了新干線旁并幾乎導致了巨大的事故;2016年3月，一名留學生在京都未經(jīng)許可拍攝櫻花被捕;7月，一男子在東京某煙火大會上空未經(jīng)許可使用無人機也被移交檢方調(diào)查。日本政府于2015年12月修訂《航空法》對無人機的定義、飛行路線等出臺了更詳盡的規(guī)定;2016年3月制定的《無人機規(guī)制法》更明確了核電站、軍政設施等敏感區(qū)域上空禁止使用無人機，并且在機場、人口集中區(qū)域及150米以上空域使用無人機需事先得到交通省許可。這些區(qū)域基本上包括了日本大部分城市。

在日本無人機的管控日趨嚴格的同時，無人機的應用也在不斷發(fā)展，日本政府也將無人機應用視為日本經(jīng)濟增長戰(zhàn)略的重要部分?！度毡菊衽d戰(zhàn)略2016概要》中，日本政府提出要在3年內(nèi)實現(xiàn)無人機配送。千葉市，德島縣、仙臺市等地都對成為與無人機應用有關的“國家戰(zhàn)略特區(qū)”十分積極，并嘗在物流、安保、建筑檢修、除蟲等領域增強無人機的應用。韓國國土交通部則表明政府將出臺一系列管控措施以規(guī)范民用無人機的使用以保證空域安全。國土交通部表示將在2021年前投入300億韓元（約1.84億元人民幣）用于制定相關標準，避免引起飛行事故。

隨著無人機技術、市場、監(jiān)管和空域管理的不斷發(fā)展，各國對于無人機的管控正在不斷趨向成熟，而許多無人機廠商也提供了自動避開禁飛區(qū)等高新技術。隨著法律系統(tǒng)的完善和技術能力的提高，我們有理由相信，無人機在更好地服務人類的同時，我們也能確保其使用的安全和對我們自身隱私的保護，讓所有人都能享受到無人機這一新興科技所帶來的科技紅利。對于惡意使用無人機侵犯他人權利的行為，我們也能完成阻止和追責。未來的無人機應用領域，必將因管控的完善和規(guī)范而得到更好的發(fā)展。