劉朝暉

近幾年來，中國輕小型民用無人機(jī)產(chǎn)業(yè)增長迅猛，數(shù)量和規(guī)模呈爆發(fā)式增長，在經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域的應(yīng)用日趨廣泛，但與此同時，“黑飛”（未經(jīng)過登記批準(zhǔn)的飛行）現(xiàn)象也在國內(nèi)頻發(fā)，涉及到了大多數(shù)消費(fèi)級無人機(jī)。

“黑飛”無人機(jī)不僅影響了民航正常運(yùn)行，更威脅著國家安全和社會安全。由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)約束和有效監(jiān)管措施，“黑飛”現(xiàn)象一度愈演愈烈。如何遏制“黑飛”，加強(qiáng)監(jiān)管和整治，讓無人機(jī)的飛行變得可控和有序，成為擺在民航等多部門面前的課題。

“黑飛”無人機(jī)襲擾機(jī)場

今年以來，違規(guī)飛行的“黑飛”無人機(jī)影響航空安全的事件被大量爆出，尤其是西南幾個主要民航機(jī)場遭到無人機(jī)襲擾，導(dǎo)致航班大量延誤的新聞，引起了民眾廣泛的關(guān)注。

根據(jù)央視網(wǎng)的報道，今年4月14日，成都雙流機(jī)場西跑道北側(cè)30公里區(qū)域凈空保護(hù)區(qū)內(nèi)，發(fā)現(xiàn)無人機(jī)活動，導(dǎo)致3架航班繞行，地面航班等待5分鐘。4月17日，雙流機(jī)場附近空域（郫縣）無人機(jī)干擾航班飛行，11架航班備降至江北機(jī)場。4月18日，一架無人機(jī)闖入雙流機(jī)場凈空區(qū)，導(dǎo)致13架飛機(jī)備降重慶機(jī)場，6架備降貴陽機(jī)場。4月21日，雙流機(jī)場居然遭遇4架“黑飛”無人機(jī)干擾，58個航班備降其他機(jī)場，4架返航，超1萬名旅客滯留。據(jù)統(tǒng)計，從4月14日至4月30日，成都雙流機(jī)場接連發(fā)生9次無人機(jī)擾航事件，造成135個航班備降、數(shù)百個航班延誤、數(shù)萬旅客出行受阻滯留機(jī)場。

而在5月12日晚，重慶機(jī)場也受到兩起無人機(jī)干擾，共造成重慶機(jī)場40余個航班備降，60余個航班取消，140余個航班延誤，上萬旅客受影響。據(jù)央視網(wǎng)的報道，當(dāng)晚竟然有三四臺無人機(jī)繞著塔臺飛，如此囂張?zhí)翎?，不僅給旅客出行造成極大困擾，也給飛行安全帶來極大隱患。

今年5月1日下午，昆明長水國際機(jī)場也出現(xiàn)無人機(jī)干擾，導(dǎo)致35架航班被迫備降。航空業(yè)內(nèi)人士透露，有機(jī)組還看到了無人機(jī)。據(jù)云南網(wǎng)報道，長水機(jī)場相關(guān)負(fù)責(zé)人證實，5月1日下午，受可疑飛行物干擾，長水機(jī)場28架次航班延誤，機(jī)場跑道被迫關(guān)閉45分鐘。云南網(wǎng)此前報道稱，2017年2月2日-3日，長水機(jī)場連續(xù)發(fā)現(xiàn)4起無人機(jī)事件，最嚴(yán)重的1起事件中，無人機(jī)距離飛行中的空中客機(jī)僅50-70米。

今年1月中旬，一段由無人機(jī)在空中拍攝民航客機(jī)降落的視頻流傳網(wǎng)絡(luò)，一些民航從業(yè)者認(rèn)為如此近距離拍攝嚴(yán)重威脅客機(jī)飛行安全。據(jù)這段視頻顯示，其系大疆一款便攜式無人機(jī)拍攝。警方調(diào)查稱，一名袁姓男子在位于蕭山機(jī)場約8.5公里處起飛無人機(jī)，升空至450米，航拍過程10多分鐘，包含了多架途經(jīng)的客機(jī)。

根據(jù)中國民航部門公布的數(shù)據(jù)，2015年全國共發(fā)生4起無人機(jī)干擾民航飛行事件，2016年發(fā)生23起，2017年上半年全國發(fā)生超過40起。面對頻發(fā)的無人機(jī)“黑飛”威脅民航安全事件，今年5月12日，民航局專門召開了無人駕駛航空器專項整治工作部署電視電話會，下發(fā)針對性的整治措施要求。

管理規(guī)定陸續(xù)出臺

從2015年起，隨著消費(fèi)級多旋翼無人機(jī)技術(shù)越發(fā)成熟，其價格也變得“親民”許多，3000元左右，即可買到一款高清航拍無人機(jī)，最高可以飛到500米的高空。一些原理相同的玩具無人機(jī)，售價只需幾百元。消費(fèi)級無人機(jī)的銷售數(shù)量也數(shù)以萬計，目前占全球70%市場份額的大疆，2015年全球銷售60億人民幣，2016年，全球銷售額達(dá)到100億人民幣?！缎旅裰芸酚浾甙l(fā)現(xiàn)，如今在媒體中，無人機(jī)幾乎已經(jīng)成為攝影師們的標(biāo)配。

消費(fèi)級無人機(jī)玩家的價格門檻已經(jīng)降低很多，但普通人對無人機(jī)的操作并不夠?qū)I(yè)，對相關(guān)法規(guī)不熟悉，發(fā)生違法飛行飛行也就在所難免。各地曝光的無人機(jī)干擾民航事件，多是以普通玩家為主。

為了規(guī)范無人機(jī)的飛行，主管部門的相關(guān)法規(guī)和管理制度也正在以高頻率的節(jié)奏陸續(xù)出臺。民航局機(jī)關(guān)各部門近來持續(xù)開展無人機(jī)管理工作，先后制定下發(fā)《民用無人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》《輕小無人機(jī)運(yùn)行規(guī)定（試行）》《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》等規(guī)定規(guī)范，同時開展無人機(jī)駕駛員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和人員管理。

就在民航局的電話會議后4天，民航局航空器適航審定司5月16日正式發(fā)布《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》，自2017年6月1日起實施。規(guī)定要求最大起飛重量為250克以上（含250克）的民用無人機(jī)擁有者須進(jìn)行實名登記。據(jù)了解，為促進(jìn)華東地區(qū)社會各界理解熟悉該規(guī)定，指導(dǎo)和督促民用無人機(jī)擁有者在規(guī)定時間內(nèi)完成實名登記，民航華東管理局5月27日已經(jīng)召集了涉及高校、無人機(jī)用戶、無人機(jī)制造商、無人機(jī)運(yùn)營商、通用航空機(jī)場在內(nèi)的18家單位，開展了華東地區(qū)民用無人機(jī)實名制登記政策宣貫。

6月27日，工信部聯(lián)合科技部、公安部、農(nóng)業(yè)部、中國民航局等八部門發(fā)布了《無人駕駛航空器系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南（2017—2018年版）》。《指南》旨在構(gòu)建科學(xué)、有效、協(xié)調(diào)的無人駕駛航空器系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)體系，推動無人駕駛航空器系統(tǒng)技術(shù)和行業(yè)的健康、有序、持續(xù)發(fā)展?！吨改稀诽岢隽藰?biāo)準(zhǔn)建設(shè)的兩個階段：一是到2018年，為滿足無人駕駛航空器系統(tǒng)市場需求，支撐行業(yè)監(jiān)管需要，將初步建立無人駕駛航空器系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)體系，并重點制定一批市場急需、支撐監(jiān)管的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。二是到2020年，基本建立健全無人駕駛航空器系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)體系，制修訂300項以上無人駕駛航空器系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，基本實現(xiàn)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)全覆蓋，行業(yè)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)滿足相關(guān)行業(yè)應(yīng)用需求。加快將我國標(biāo)準(zhǔn)提升為國際標(biāo)準(zhǔn)，提高我國無人駕駛航空器系統(tǒng)國際標(biāo)準(zhǔn)化競爭力。

在業(yè)界看來，隨著未來國內(nèi)無人機(jī)保有量的增多，預(yù)計今后還會出臺更多監(jiān)管政策。隨著實名制的開展，相關(guān)企業(yè)和個人“黑飛”的難度將越來越高。

監(jiān)管體系仍待細(xì)化

從理論上講，無人機(jī)要合規(guī)飛行，第一，人員要有航空器駕駛執(zhí)照。第二，航空器要有適航證書。第三，要申報飛行計劃。簡單說來，即駕駛員、航空器都需要有資質(zhì)，此外，還需要獲得飛行管制部門對空域的審批。

按照2016年7月11日中國民用航空局飛行標(biāo)準(zhǔn)司發(fā)布《民用無人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》，重量在7千克以下的無人機(jī)，無須對駕駛員進(jìn)行證照管理。然而市面上目前的消費(fèi)級航拍無人機(jī)，重量基本都在7千克以下，也就是說，飛手不需要取得駕駛資質(zhì)即可飛行。第二、三條要求更是難以達(dá)到，目前我國并沒有出臺針對無人機(jī)的適航標(biāo)準(zhǔn)，此外，在空域方面，2016年9月中國民航局空管辦出臺的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》指出，民用無人駕駛航空器僅允許在隔離空域內(nèi)飛行（即為無人機(jī)劃設(shè)的專用空域），隔離空域由空管單位會同運(yùn)營人劃設(shè)。而這樣的空域目前并不存在。

負(fù)責(zé)國內(nèi)無人機(jī)駕駛員資質(zhì)管理的中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會（AOPA）上海辦事處主管阮航在接受《新民周刊》采訪時表示，雖然“買來就玩”可能涉及到“黑飛”，但在實際操作中，極少有人因為“黑飛”而受到監(jiān)管和處罰，“只要不在禁飛區(qū)和敏感地區(qū)飛，就沒人管”基本已經(jīng)成為大多數(shù)飛手的共識。

阮航表示，7千克以下的無人機(jī)雖然無需進(jìn)行證照管理，但這里面還有一個限制，就是視距內(nèi)500米，高度120米內(nèi)?，F(xiàn)在有的7千克以下無人機(jī)實際性能已經(jīng)超出這個限制，但是相關(guān)法規(guī)存在盲點。雖然實名規(guī)定出臺，但對于不登記，或者登記后賣給別人或借給別人等情況，管理規(guī)定上并沒有相應(yīng)細(xì)則?！艾F(xiàn)在在淘寶上買機(jī)架、飛控等組件，都可以自己組裝無人機(jī)，所以管理上還是有空白點?！比詈秸f。

此外，阮航還認(rèn)為，多部門的聯(lián)合監(jiān)管，必須還要有一個出口，形成有效的工作機(jī)制與監(jiān)管體系。對于“黑飛”，民航方面雖然有管理條例，但是誰去判別，誰去執(zhí)法，并沒有說法。無人機(jī)行業(yè)缺乏國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，對于“黑飛”沒有法律細(xì)則管束。目前公安介入的對“黑飛”的處罰，往往只能按照“嚴(yán)重擾亂公共秩序”規(guī)定，采取拘留5日的處罰措施，警示效果并不大。

“相關(guān)管理法規(guī)總是滯后于新生事物的。就跟滴滴打車一樣，無人機(jī)也是屬于新生事物。相關(guān)管理法規(guī)是在一步一步完善，這需要時間”，阮航說。

管理應(yīng)疏堵結(jié)合

據(jù)阮航的估計，目前國內(nèi)無人機(jī)的保有量已經(jīng)達(dá)到20萬架，其中私人消費(fèi)級無人機(jī)的數(shù)量在50%以上。無人機(jī)已經(jīng)步入快速發(fā)展階段，市場銷售量持續(xù)上升，普通消費(fèi)者也有實際飛行需求，但很多人并不清楚如何規(guī)范飛行，哪些地方允許飛行。因此，在治理“黑飛”的時候，應(yīng)采取疏堵并舉的措施，不僅要打擊違法“黑飛”行為，也需出臺相關(guān)規(guī)定，讓消費(fèi)者合規(guī)飛行。

有航空方面專家表示，治理無人機(jī)市場，要補(bǔ)上法律方面的空缺，盡快出臺行業(yè)強(qiáng)制國標(biāo)，完善無人機(jī)的使用規(guī)范，嚴(yán)厲打擊“黑飛”，鼓勵消費(fèi)者合規(guī)飛行?，F(xiàn)在無人機(jī)廠家均已形成網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化管理，應(yīng)該在出廠時就設(shè)置禁飛區(qū)、限飛區(qū)，無人機(jī)內(nèi)置GPS定位系統(tǒng)，記錄相關(guān)飛行軌跡數(shù)據(jù)。監(jiān)管部門可以和廠家對接數(shù)據(jù)，以備即時監(jiān)管，出事后也方便查詢。阮航介紹，目前AOPA開發(fā)了一個叫“優(yōu)云系統(tǒng)”的黑盒子，相當(dāng)于在無人機(jī)上裝了一個定位系統(tǒng)，通過App可以實時看到無人機(jī)在那些空域可以飛行，監(jiān)控飛行軌跡和位置，這套系統(tǒng)可以和民航的監(jiān)管平臺端口打通。現(xiàn)在有些無人機(jī)企業(yè)的產(chǎn)品在出廠時就在飛控端已經(jīng)和優(yōu)云系統(tǒng)的數(shù)據(jù)打通。AOPA正在積極推動這套系統(tǒng)的推廣應(yīng)用。

《新民周刊》從民航華東局了解到，民航方面對于無人機(jī)安全管理的總基調(diào)是“加強(qiáng)宣傳、多管齊下、管疏結(jié)合、穩(wěn)步推進(jìn)”，尤其是管疏結(jié)合。5月24日，民航華東局和東部戰(zhàn)區(qū)空軍參謀部航管處在上海召開了華東地區(qū)軍民航聯(lián)合無人駕駛航空器專項整治工作研討會。軍民航雙方就加強(qiáng)無人機(jī)運(yùn)行聯(lián)合監(jiān)管、簡化無人機(jī)飛行任務(wù)和空域?qū)徟?、無人機(jī)試飛場地空域劃設(shè)等事項進(jìn)行了溝通和研討，并決定建立軍民航無人機(jī)運(yùn)行管理聯(lián)席工作機(jī)制，管疏結(jié)合、聯(lián)防聯(lián)控，共同引導(dǎo)無人機(jī)安全有序運(yùn)行。民航華東局表示，他們將加強(qiáng)與軍方、地方政府的溝通協(xié)作，發(fā)揮協(xié)同監(jiān)管、聯(lián)防聯(lián)控的工作合力，深入開展無人駕駛航空器專項整治，加強(qiáng)民用運(yùn)輸機(jī)場凈空保護(hù)區(qū)內(nèi)無人機(jī)升空管理，加快推進(jìn)無人機(jī)試飛基地試點并適時復(fù)制推廣。