鄭會(huì)霞：小城鎮(zhèn)是河南新興城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵

鄭會(huì)霞，中共河南省委黨校副教授

河南的新型城鎮(zhèn)化是河南城鄉(xiāng)發(fā)展?fàn)恳话l(fā)而動(dòng)全身的焦點(diǎn)和關(guān)鍵。河南作為人口大省、農(nóng)業(yè)大省，擁有近7000萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口，構(gòu)建更加合理的城鎮(zhèn)布局和城鎮(zhèn)體系，提升小城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化中的戰(zhàn)略地位，推動(dòng)農(nóng)民向小城鎮(zhèn)就近就地、漸次有序轉(zhuǎn)移，對(duì)于提高廣大農(nóng)民的生活水平和質(zhì)量，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

小城鎮(zhèn)，能夠有效緩解大中城市的盲目蔓延、能耗過(guò)高、生態(tài)惡化以及道路交通與公共設(shè)施壓力，大大降低農(nóng)民市民化的生活、財(cái)政與政策成本。推動(dòng)小城鎮(zhèn)因地制宜的建設(shè)和發(fā)展，有利于推進(jìn)“空間分散、時(shí)間有序、規(guī)劃分類、管理分級(jí)”的農(nóng)民市民化進(jìn)程。

小城鎮(zhèn)明確“五位一體”，“四個(gè)全面”戰(zhàn)略定位

對(duì)于農(nóng)村的任何變革和發(fā)展，都必須建立在承認(rèn)農(nóng)村在現(xiàn)代化發(fā)展中具有重要作用的基礎(chǔ)上進(jìn)行。然而，部分人士所倡導(dǎo)的現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)又從根本上否認(rèn)了傳統(tǒng)農(nóng)村在現(xiàn)代化過(guò)程中有政治、經(jīng)濟(jì)、文化上持續(xù)存在的必要性。這種矛盾的發(fā)展理論使農(nóng)村的撤村并莊現(xiàn)象愈演愈烈，也使大城市的發(fā)展毫無(wú)節(jié)制，從而導(dǎo)致農(nóng)村和城市同步畸形發(fā)展，忽略了兩者之間的過(guò)渡與緩沖。小城鎮(zhèn)的發(fā)展與人口的遷移回流兩者起到一定良性互動(dòng)、互相促進(jìn)的作用。因此，小城鎮(zhèn)的發(fā)展既可解決大城市化帶來(lái)的問(wèn)題，也可以解決農(nóng)村的發(fā)展問(wèn)題，集中體現(xiàn)了新型城鎮(zhèn)化的本真含義。

河南在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，堅(jiān)持大中城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)“四化同步”和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。然而，由于城鎮(zhèn)化的理念偏差及大城市經(jīng)營(yíng)的利益驅(qū)動(dòng)，使得城鎮(zhèn)化變成了“大城市化”，削弱甚至排斥了小城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)化對(duì)整個(gè)城鎮(zhèn)化貢獻(xiàn)率不高。存在著一定程度諸如“半城鎮(zhèn)化”“隱性城鎮(zhèn)化”“被城鎮(zhèn)化”“貴族化”等現(xiàn)象的城市病，且各種問(wèn)題和矛盾日漸急劇。另外，由于缺乏有效措施和控制機(jī)制，在城鎮(zhèn)化宏觀整體布局上，還存在著大城市過(guò)度積聚、小城鎮(zhèn)發(fā)展無(wú)序、地區(qū)發(fā)展失衡、城市間關(guān)系不協(xié)調(diào)等問(wèn)題。

在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中應(yīng)進(jìn)一步明確小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略定位，即按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，堅(jiān)持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的特色新型城鎮(zhèn)化道路。這有利于改變大城市與小城鎮(zhèn)在人才資本等資源方面的失衡狀況，完善整個(gè)中原地區(qū)的城鎮(zhèn)布局，形成發(fā)展協(xié)調(diào)、層次分明、功能互補(bǔ)、資源共享的城鎮(zhèn)體系，切實(shí)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、互為補(bǔ)充、雙向互強(qiáng)。

小城鎮(zhèn)規(guī)劃既要強(qiáng)調(diào)要素驅(qū)動(dòng)，又要強(qiáng)調(diào)制度先導(dǎo)

小城鎮(zhèn)規(guī)劃不僅是規(guī)劃理念和技術(shù)問(wèn)題，也涉及農(nóng)民政治動(dòng)員、社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民素質(zhì)提升和文化的傳承創(chuàng)新問(wèn)題。過(guò)去小城鎮(zhèn)發(fā)展的最大問(wèn)題是缺乏總體和詳細(xì)規(guī)劃。這體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是小城鎮(zhèn)缺乏規(guī)劃或隨意更改規(guī)劃。該問(wèn)題對(duì)于小城鎮(zhèn)、包括縣城都比較普遍。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和資本積累等農(nóng)民轉(zhuǎn)移條件不成熟的地區(qū)，由于面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和組織考核的壓力，亂上項(xiàng)目、亂建社區(qū)；強(qiáng)制集中居住、強(qiáng)行遷移人口，前任建、后任拆；到處建、到處拆；這不僅導(dǎo)致大量的資源浪費(fèi)，還導(dǎo)致農(nóng)民不滿抱怨。二是規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)一刀切。沒(méi)有充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和工業(yè)基礎(chǔ)，也未形成分類分級(jí)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系。三是小城鎮(zhèn)的規(guī)劃沒(méi)有吸納農(nóng)村和大城市規(guī)劃的優(yōu)點(diǎn)，充分把農(nóng)村的田園空間與城市的福利結(jié)合起來(lái)。小城鎮(zhèn)的規(guī)劃和發(fā)展既要強(qiáng)調(diào)要素驅(qū)動(dòng)，又要強(qiáng)調(diào)制度先導(dǎo)；既要強(qiáng)調(diào)基層的自發(fā)運(yùn)作，又要強(qiáng)調(diào)頂層的政策設(shè)計(jì)。僅依靠任何一個(gè)方面，對(duì)小城鎮(zhèn)的未來(lái)發(fā)展都非常不利。

因此，對(duì)于距離區(qū)域性中心城市較近的周邊城鎮(zhèn)，應(yīng)以半小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈、生活圈為目標(biāo)，合理確定功能區(qū)劃，選擇一些條件優(yōu)越的城鎮(zhèn)進(jìn)行集中投資、重點(diǎn)建設(shè)、集聚發(fā)展，主動(dòng)融入中心城市發(fā)展，承接中心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引其他區(qū)域人口流入，建設(shè)一批與中心城市協(xié)同發(fā)展的組團(tuán)城市、衛(wèi)星城市。而在一些生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)和距中心城市較遠(yuǎn)的農(nóng)業(yè)地區(qū)，應(yīng)以人口的疏散為主，不宜再繼續(xù)擴(kuò)大現(xiàn)有的城鎮(zhèn)規(guī)模。同時(shí)，通過(guò)正確的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和居住地向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，逐步引導(dǎo)農(nóng)村人口有次序地轉(zhuǎn)移，緩和農(nóng)村的人地關(guān)系矛盾，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

小城鎮(zhèn)配套政策應(yīng)以戶籍制度改革、社保一體化等為突破口

小城鎮(zhèn)的發(fā)展雖然不需要直接與大城市競(jìng)爭(zhēng)，但在資源、人才和資本等因素吸引力方面，與大城市差距巨大。這就要求各級(jí)政府要科學(xué)制定配套政策，對(duì)小城鎮(zhèn)予以政策傾斜、政策鼓勵(lì)。要堅(jiān)持整體推進(jìn)與突出重點(diǎn)相結(jié)合，以戶籍制度改革、社保一體化等重點(diǎn)領(lǐng)域的改革為突破口，帶動(dòng)全面深化改革。特別是圍繞以人為核心的城鎮(zhèn)化，針對(duì)農(nóng)民進(jìn)城后的生活成本提高、公共服務(wù)需求等問(wèn)題，在保障農(nóng)民權(quán)益、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新保障機(jī)制等方面積極探索、率先突破。

首先，在政策上給予小城鎮(zhèn)豐富的多樣性和充分的包容性。小城鎮(zhèn)的活力來(lái)自城市運(yùn)行管理的靈活、小型或微型服務(wù)業(yè)的發(fā)達(dá)，以及生活的便利。同時(shí)，除了城鎮(zhèn)應(yīng)有的公共設(shè)施和公共事業(yè)外，城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、失業(yè)、最低生活保障應(yīng)因地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平而有所差異。既可以強(qiáng)化小城鎮(zhèn)居民家庭觀念，發(fā)揮傳統(tǒng)家庭的互幫互助、生產(chǎn)教育、社會(huì)保障等公共功能，也可通過(guò)實(shí)物或服務(wù)形式予以保障。盡最大努力，使小城鎮(zhèn)居民享受小城鎮(zhèn)帶來(lái)的好處和福利，同時(shí)減少小城鎮(zhèn)居民的生活成本，提供“家庭+社會(huì)+個(gè)人”及“實(shí)物+服務(wù)+互助”相結(jié)合的、多種形式的社會(huì)保障，消除其后顧之憂。

其次，在政策上明確小城鎮(zhèn)建設(shè)用地所有權(quán)。我國(guó)法律規(guī)定，所有城市建設(shè)用地屬國(guó)家所有。這就造成小城鎮(zhèn)居民只有通過(guò)房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)才能取得房屋產(chǎn)權(quán)，居民的自建房無(wú)法取得產(chǎn)權(quán)。這種情況要區(qū)別對(duì)待?？蓮恼呱献龀鲆?guī)定，小城鎮(zhèn)居民在取得規(guī)劃區(qū)域內(nèi)土地使用權(quán)后可以自己建房，也可以購(gòu)買商品房，國(guó)家要予以承認(rèn)和保障。同時(shí)，小城鎮(zhèn)居民還可通過(guò)為小城鎮(zhèn)建設(shè)提供勞動(dòng)的方式來(lái)獲得商品房購(gòu)買價(jià)格上的優(yōu)惠。

逐步提高“居民”勞動(dòng)性與財(cái)產(chǎn)性收入

小城鎮(zhèn)建設(shè)除了面臨以上問(wèn)題外，還面臨著農(nóng)民向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)成本和生活保障問(wèn)題。不解決這兩個(gè)問(wèn)題，農(nóng)民不情愿、也沒(méi)有能力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。這就要求我們必須有效提高“居民”的勞動(dòng)性和財(cái)產(chǎn)性收入，切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)民的消費(fèi)能力和生活保障能力。因地制宜地發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品種植加工企業(yè)，旅游服務(wù)產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)民通過(guò)就近就地轉(zhuǎn)移降低交通成本、方便照顧家庭，提高農(nóng)民的勞動(dòng)性收入。

產(chǎn)城互動(dòng)是工業(yè)革命以來(lái)一個(gè)現(xiàn)實(shí)存在的歷史話題，其本質(zhì)是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在功能和空間上的互動(dòng)。這里的“產(chǎn)”是產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)功能、產(chǎn)業(yè)用地；“城”是城市，是生活功能、居住服務(wù)用地等。要正確理解城鎮(zhèn)化，城市不是用鋼筋、水泥堆砌的新樓房社區(qū)，而是依靠產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的繁榮逐步成長(zhǎng)起來(lái)的。小城鎮(zhèn)應(yīng)對(duì)本地的區(qū)域特點(diǎn)、發(fā)展戰(zhàn)略、資源稟賦等，進(jìn)行多層次論證，發(fā)現(xiàn)有明顯區(qū)域特色與集群特征的當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)，進(jìn)行深度開(kāi)發(fā)和利用，促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)區(qū)域、特色產(chǎn)業(yè)集群的形成；通過(guò)承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，積極吸納發(fā)達(dá)地區(qū)的資金、管理方法、經(jīng)營(yíng)理念等；強(qiáng)化招商引資，利用本地的優(yōu)勢(shì)條件吸引外地關(guān)鍵性企業(yè)落地生根，充分發(fā)揮其輻射帶動(dòng)作用，進(jìn)而推動(dòng)輔助產(chǎn)業(yè)發(fā)展；把產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為發(fā)展集群經(jīng)濟(jì)的載體，確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，制定優(yōu)惠政策，吸引同類企業(yè)進(jìn)駐，形成產(chǎn)業(yè)集群；創(chuàng)造良好的環(huán)境，加大政府引導(dǎo)鼓勵(lì)，積極培育發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集群。

此外，除了勞動(dòng)性收入外，還要提高土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)分紅的財(cái)產(chǎn)性收入。同時(shí)，還可以在小城鎮(zhèn)的運(yùn)行管理上成立自治機(jī)構(gòu)，吸引居民自覺(jué)主動(dòng)參與，發(fā)展循環(huán)生態(tài)經(jīng)濟(jì)減少環(huán)境治理成本、盡量避免城鎮(zhèn)運(yùn)行管理中不必要的開(kāi)支，降低居民的生活成本。

河南人口眾多，各地區(qū)之間差別很大，小城鎮(zhèn)建設(shè)非一朝一夕之功，不能畢其功于一役、期望現(xiàn)實(shí)一下子變得完美無(wú)缺。小城鎮(zhèn)的發(fā)展既是一個(gè)空間上的布局問(wèn)題，也是一個(gè)時(shí)間的次序問(wèn)題。因此，在小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展過(guò)程中，一定要充分尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段，尊重當(dāng)?shù)鼐用竦囊庠?、因地制宜、因?shì)利導(dǎo)。