文 / 本刊記者 余立群

PPP模式：釋放市場主體潛力 合理平衡利益風險
——專訪我國PPP管理模式提出者孫潔博士

文 / 本刊記者 余立群

孫潔，中國財政科學研究院研究員，管理學博士，PPP管理模式提出者（在其2005年完成的博士論文《城市基礎設施公私合作管理模式研究》中提出）。目前兼任中國財政學會公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會秘書長；亞洲開發(fā)銀行、財政部PPP專家；中國社會組織促進會專家委員會委員?！禤PP與保障性住房》一書獲得錢學森城市學金獎提名獎

今年兩會，PPP模式成為重要議題之一，從PPP模式推廣的體制機制、機構(gòu)建設、監(jiān)管體系到各行業(yè)PPP模式應用，到總理政府工作報告開出深化PPP的良方，部委負責人積極回應關注，代表委員更是在議案提案中熱議。

PPP模式是引入社會資本、減輕財政負擔、運用市場規(guī)則和社會力量優(yōu)化資源配置的有效舉措。優(yōu)勢固然不容忽視，但PPP不是包治百病的良藥，亦不是國家基礎設施和公共服務項目建設惟一和主要的運作方式。在PPP項目中，政府主要任務是監(jiān)管，對私人部門的利潤進行調(diào)節(jié)，代表公眾利益的同時保證私人部門能夠得到合理收益。在簽訂合同時，制定好收益分配規(guī)則，均衡各方收益。

就PPP模式的“是”與“非”兩面性，記者請孫潔博士為我們分析PPP理論層面的優(yōu)勢與不足，并從實踐角度談談PPP在現(xiàn)實應用中，能夠解決什么樣的問題，有什么樣的優(yōu)勢，以及如果運用不當所帶來的問題。

記者：PPP作為一種新型管理合作模式，有哪些優(yōu)勢？能解決什么樣的問題？

孫潔：政府和社會資本合作（PPP）不僅是一種基礎設施建設與公共服務供給的新型方式，也是一種創(chuàng)新的管理模式。PPP作為傳統(tǒng)政府采購模式的替代模式用于基礎設施建設和公共服務供給，最初是解決在政府財政緊張情況下的基建與公共服務供應，后期是為了提高供給效率而大力推廣，對于當下的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、精準扶貧、供給側(cè)改革和一帶一路發(fā)展戰(zhàn)略都有良好的推動促進作用。

PPP較傳統(tǒng)的政府采購模式有以下優(yōu)勢：1）解決超工期。公共投資項目超工期是一個普遍存在的問題，就算是發(fā)達的資本主義國家也不例外，PPP應當是解決這一問題的一個良藥。因為，民營部門參與PPP其收益是在項目完成之后才能獲得，無論政府付費或是使用者付費都是這樣，民營部門為了能夠早日獲得收益，往往會盡可能提前完成，而不會借故拖延工期。如泉州刺桐大橋項目，政府要求3年內(nèi)完工即可，而投資者提前半年就可以通車了，因為投資者知道，每提前一天通車就可以多收入幾十萬元。2）解決超預算。公共投資項目曾一度被形象比喻為“三邊”工程，除超工期外，超預算也是常見現(xiàn)象之一，現(xiàn)在如果采用PPP模式，由于投資規(guī)模關乎投資人未來收益，因此，投資多大規(guī)模投資人會做比較科學合理的安排。同樣以泉州刺桐大橋為例，當初政府決定投資一個雙向四車道的大橋，當投資人看了之后，在不增加任何條件下，主動提出建設一個雙向六車道的大橋，試想一下，如果不是采用PPP模式，投資人會做這樣的決定嗎？顯然不會，現(xiàn)在采用PPP模式后，社會資本方為了獲得更多收益，會主動提出增加投資的決策。3）保障公共工程質(zhì)量。如何保證公共工程質(zhì)量也是政府高度重視的問題，在傳統(tǒng)模式下，公共工程質(zhì)量難以得到保障，以往公共工程一不小心就被建設成“豆腐渣”，就算關乎公眾生命的長江大堤也未能幸免，為了確保質(zhì)量往往會付出巨大的成本。采用PPP模式之后，工程質(zhì)量會極大地得到保障，因為，社會資本對公共工程項目需要運營或維護，如果質(zhì)量差，維護成本會增加，從而收益下降，社會資本方為了實現(xiàn)高收益，必然會通過降低運營成本的方式，而降低運營維護成本的一個有效方法就是要提高項目工程質(zhì)量。在社會資本高度追求利潤的前提下，工程質(zhì)量極大得到保障。4）緩解財政支出壓力。政府職能是為了滿足公眾對公共產(chǎn)品和公共服務的需求，隨著公眾收入水平的提高，對公共產(chǎn)品和服務的需求也日益提高，公眾的需求是無窮的，而政府的財政收入是有限的，用有限的收入難以滿足公眾無窮的需求，最大化地滿足公眾需求是政府公共目標，如何在有限的收入下最大化滿足公眾需求呢？PPP模式發(fā)揮了關鍵作用。傳統(tǒng)模式下，政府通過財政收入來提供，如果收入不足，政府會通過舉債解決資金缺口，如果舉債超過一定界限，債務風險就會暴露，如果不能有效控制，就有可能引發(fā)債務危機。如果采用了PPP模式，項目投資建設由社會資本方來承擔，只有當使用后政府才會付費或作可行性缺口補貼，這就大大降低了財政的當期支出，從而降低了財政支付的壓力。當然，如果不加控制，過度采用PPP模式，政府支付壓力不僅僅得不到減輕，可能還會進一步加大。5）化解政府債務規(guī)模。政府債務規(guī)模受財政收入和GDP規(guī)模的約束，如果過大難免會導致債務危機，而適當采用PPP模式，一方面可以有效控制債務規(guī)模；另一方面也可以有效化解已有債務規(guī)模。例如，對新建項目設施如果采用BOT（建設—經(jīng)營—移交）方式，就可以預防政府新增債務的增加，而TOT（移交—經(jīng)營—移交）模式卻可以化解已有的債務規(guī)模。當然使用的前提依然是適度而非過度。6）提高公共服務質(zhì)量。公共服務質(zhì)量的提高和改善一直是政府頭疼的問題，而PPP模式正是解決這一問題的有效的可行的模式，這也是被稱之為管理模式的出發(fā)點所在。記得世界銀行曾對水務領域采用PPP模式作了總結(jié)報告，報告指出，上世紀90年代以來，人們一直認為將私人部門引入水務領域，私人部門的最大優(yōu)勢是其融資能力，實踐表明這是一個錯誤的觀點，而私營部門發(fā)揮的最大作用是提高效率和改善了供水的質(zhì)量。充分證明，PPP這一管理模式，其主要作用是提高效率改善質(zhì)量。7）減少財政供養(yǎng)人員。財政供養(yǎng)人員比例增加，曾被社會公眾所詬病，隨著社會對公共產(chǎn)品和公共服務的增加，常常通過不斷增加財政供養(yǎng)人員來解決這一問題，而公眾又對日益增加的財政供養(yǎng)人員不滿，這是一對看似難以調(diào)和的矛盾，但如果采用PPP模式，這一問題便不成為問題了，因為項目工程建設完成后，其運營管理和維護都由項目公司負責，不需要政府通過增加人力來管理，這就會大大減少財政供養(yǎng)人員。

記者：隨著PPP的逐步推行，企業(yè)有哪些機會？應該如何應對，應做好哪些準備？

孫潔：企業(yè)面臨的機遇如下：一是PPP模式解決了許多項目的融資困局，使一些傳統(tǒng)模式下無力投資的項目變?yōu)榭赡?，這為企業(yè)帶來了更多的投資機會。二是采用PPP模式建造、運營的項目，其質(zhì)量、效益將遠好于傳統(tǒng)項目，因此企業(yè)有著穩(wěn)定的收益。三是企業(yè)可以分享項目投資、運營收益，不僅增加了利潤來源，還使得企業(yè)的盈利更可持續(xù)與穩(wěn)定。四是為企業(yè)完善上下游產(chǎn)業(yè)鏈提供機遇。政府部門鼓勵各利益相關方參與融資、供應連同運營，PPP模式也漸漸產(chǎn)生了從項目主體單一職能到復合職能的轉(zhuǎn)變。采用PPP模式參與基礎設施建設，企業(yè)有機會實現(xiàn)投資、建設、運營一體化的產(chǎn)業(yè)鏈供應，這對于企業(yè)的投資收益甚至未來的發(fā)展都有良好的幫助。

企業(yè)首先應深入了解PPP模式，區(qū)分PPP項目與傳統(tǒng)項目的實施方式，PPP項目是長周期、長回報期、大規(guī)模項目，企業(yè)應調(diào)整好收益預期，將考量重點放在項目的長期性、穩(wěn)定性和風險可控等方面上；企業(yè)要結(jié)合自身能力、投資適合自己的PPP項目，不可盲目跟風，衡量自身的權力、義務和收益；企業(yè)同時應提升綜合實力，拓寬企業(yè)服務領域，發(fā)展企業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)。

記者：在推行PPP模式的過程中，政府應該注意哪些問題？

孫潔：PPP模式推廣過程中，政府最重要的是要做好角色定位并堅守政府職責，政府要作為統(tǒng)籌者、把控者保證PPP項目的順利實施。政府應注意以下問題：一是政府應作為法律政策支持者。PPP項目內(nèi)容廣泛，涉及到的法律范圍也比較廣，如環(huán)境保護法、土地法、競爭與反壟斷法等。政府需要適時應對實際問題提出一系列的法律保障，來促進PPP項目的推廣。二是政府應做好頂層設計和規(guī)則制定。PPP項目的實施必須符合當?shù)匕l(fā)展戰(zhàn)略或當?shù)孛裆男枨?。政府作為頂層設計者將要根據(jù)地方發(fā)展戰(zhàn)略對PPP項目進行科學的篩選和合理的排序，使得PPP項目不僅僅解決當?shù)卣慕?jīng)濟壓力，同時要解決當?shù)匕傩盏男枰蛱嵘數(shù)匕傩盏纳钯|(zhì)量和水準。三是政府在選擇合作伙伴時，不要只看到對方的融資能力，更要重視對方對項目的運營管理經(jīng)驗和能力，這是確保在有限財力的情況下，企業(yè)獲得合理回報的關鍵。四是要著力注重監(jiān)督管理工作。要對不同行業(yè)和細分市場的PPP項目監(jiān)管工作對應確立行之有效的績效考核指標，設立考核標準，創(chuàng)建考核工具及設計監(jiān)管體系，以推進公共服務PPP項目的質(zhì)量監(jiān)管的精益化管理進程，保障PPP項目施工質(zhì)量和最終提供服務的質(zhì)量，在最大程度上保障公眾的權益，真正做到采購的物有所值。

記者：現(xiàn)在很多地方在推行PPP項目時只考慮央企國企，怎么解決民企參與的問題？

孫潔：國內(nèi)推行的PPP項目民營企業(yè)參與程度較低，數(shù)據(jù)顯示，截至2016年8月，財政部兩批PPP項目中民企投資額占比12%。民營企業(yè)參與度低下的原因主要分為內(nèi)部原因和外部原因，內(nèi)部原因是民營企業(yè)自身對于PPP項目的參與積極性不高，追求高風險高收益的短期投資方式導致民企缺少PPP投資意愿，許多民營資本選擇持幣待投的觀望態(tài)度，主要還受以下因素影響：PPP立法及配套政策不完善、PPP項目規(guī)范性不足、基礎設施建設項目回報率低、合同約定可靠性有待商榷、政策環(huán)境不夠穩(wěn)定等等。外部原因則是由于政府作為項目發(fā)起者有固定偏好，民企相較國企具有一些缺陷，比如民企經(jīng)營管理能力不足、企業(yè)規(guī)模不夠、PPP項目經(jīng)驗匱乏等，在一些政策優(yōu)惠等方面國企民企待遇不平等。結(jié)合當下存在的問題，再輔以有力的改革方案，才能為解決民企參與度低的問題，打破國企民企項目投資分化局面提供切實有效的辦法。除此之外，民營企業(yè)參與低還有兩個無法繞過的障礙，一是被稱為新官不理舊賬的擔憂；二是融資時間較短的限制。我認為需要在以下幾個方面提高改善力度。

1．大力完善PPP立法及相關配套政策

完善PPP立法有利于保障各方權利，維護各方主體利益，消除各方顧慮，激發(fā)投資活力。要完善PPP相關配套政策，讓PPP項目每個流程都有規(guī)范的指引，每一處操作都有法律的保障，每一個階段都有監(jiān)管的把控，有益于減少法律糾紛，塑造PPP平穩(wěn)健康發(fā)展的平臺，提高PPP項目的落地比率，杜絕“假PPP項目”等濫竽充數(shù)現(xiàn)象，使PPP規(guī)范化、流程化、專業(yè)化，樹立起投資者的信心。

2．保證政策的穩(wěn)定性和可持續(xù)性

PPP項目具有多樣性、復雜性和長期性的特點，許多民間資本面對政策風險的擔憂比較多，因此在完善的法律約束和合同約束下保障政策的穩(wěn)定和可持續(xù)性是十分必要的，不能因為長周期內(nèi)政策的變動或政府管理階層的變動就任意更改已經(jīng)執(zhí)行的PPP合同及操作流程，各級政府應該統(tǒng)籌規(guī)劃、妥善分工、完備移交、嚴格監(jiān)管，用于承擔因政策變動帶來的損失，政策風險歸政府部門分擔，維護私有資本的權益，這樣才能保證民營企業(yè)無后顧之憂。

3．提高民營企業(yè)優(yōu)惠力度

由于央企、國企有政府背景，其融資等方面有著天然優(yōu)勢，這對民營企業(yè)參與進入形成行業(yè)壁壘和擠出效應。PPP項目統(tǒng)一的收益率相較于民企比國企更高的融資成本來說比較低，民營企業(yè)失去了投資價值。因此要妥善平衡國企民企間的不平等現(xiàn)象，加大民企的融資及稅收優(yōu)惠政策，提高民營資本投資積極性。

4．鼓勵民營企業(yè)聯(lián)合體投標

民營企業(yè)單個個體體量較小，無法與央企國企抗衡，但它們也有自己獨特的優(yōu)勢，追求高效率等，如果幾個民營企業(yè)聯(lián)合參與政府采用的PPP項目將會充分發(fā)揮它們的優(yōu)勢獲得相應的市場份額。

記者：PPP很多項目的運營周期都在二三十年左右，投資大、回收周期長、利潤分配不明確是現(xiàn)在許多社會資本還處于觀望階段的重要原因，如何調(diào)動社會資本的積極性？

孫潔：要想調(diào)動社會資本的積極性，就要從社會資本的視角出發(fā)分析其核心關注點和其擔憂的核心問題。社會資本考量的重點無非三大點：風險、收益、投資額與回報期，顧慮擔憂的方面主要有：政府契約問題、伙伴關系的平等性、風險分擔機制、利益分配機制、資金短缺問題等。因此應設計合理的項目融資機制滿足社會資本投資的考量要求，建立良好的伙伴關系消除社會資本投資顧慮，輔以更加實惠的回報機制滿足社會資本合理的期許，這樣才能激發(fā)社會資本參與活力。具體措施如下：

利用PPP模式建設的南京長江三橋項目于2005年建成

1．建立平等良好的合作伙伴關系

政府方應擺出良好姿態(tài)，保證承諾的公信力、責任的擔當力、決策的精準性和合作的公平性。杜絕政府方獨攬大權，影響社會資本方?jīng)Q策的現(xiàn)象；維護項目簽署合同及協(xié)議的法律效力，讓政府承諾具有公信力、影響力；對于政策風險及應負的責任要勇于承擔，不可向社會資本方推諉；盡量保障政策的穩(wěn)定性、決策的精準性和承諾的可持續(xù)性，讓PPP項目有良好的運營環(huán)境，提高項目落地率。

2．建立合理的風險分擔機制

合理的風險分擔機制能消除社會資本投資的后顧之憂，目前已經(jīng)基本形成了一些原則和慣例，包括歸責原則、最低成本原則、有效控制原則、風險上限原則和風險收益對等原則等等。一般來說宏觀層面的風險(如政治風險、法律風險等)主要由公共部門承擔，微觀層面的風險(如完工風險、技術風險等)主要由私營部門承擔。各部門應合理針對不同項目細化風險、合理設計風險分擔機制、并嚴格監(jiān)管執(zhí)行。嚴格遵守讓最適宜承擔風險的一方來承擔風險這個最基本的原則。

3．設計良好的定價機制與價格調(diào)整機制

設計合理的定價機制，平衡政府部門和社會資本的利益分配；設計科學的價格調(diào)整機制，減少由于通貨膨脹、利率、匯率波動引起的收益變動，盡量減輕法律政策等變動對項目收益的影響。力爭讓項目達到遵守盈利而不暴利的原則。

4．多渠道提高幫扶力度與優(yōu)惠政策、創(chuàng)新融資機制

PPP項目多為長周期、資本密集型大規(guī)模項目，許多社會資本在資本金規(guī)模上不足，很難撬動如此大型的PPP項目，政府可以在多方面為社會資本融資問題提供幫助。一是明確政府付費、使用者付費、可行性缺口補貼的回報機制安排；二是創(chuàng)新融資機制，規(guī)范發(fā)展PPP項目資產(chǎn)證券化，加大PPP項目資產(chǎn)證券化的產(chǎn)品種類，解決融資難題、分散風險；三是創(chuàng)新PPP項目實施方式，財政資金補貼和資源補貼相結(jié)合，鼓勵社會資本通過對項目運營提高收益，從而減輕政府財政壓力。

記者：PPP項目有哪些風險？如何規(guī)避？

孫潔：PPP項目風險具有宏觀、中觀和微觀三個層面。宏觀層面主要包含政治風險、宏觀經(jīng)濟風險、法律風險、社會風險和自然風險，政治風險指政府局勢動蕩、資產(chǎn)征用或國有化、公共決策流程不當?shù)葐栴}，宏觀經(jīng)濟風險是指金融市場疲軟、通貨膨脹波蕩、利率波動、重大經(jīng)濟事件等方面，法律風險則包含立法變動、稅收變動、行業(yè)監(jiān)管變動等，社會風險是指私人供給缺失、公眾反對等風險，自然風險則是指不可抗力、地質(zhì)條件、氣候、環(huán)境等問題。中觀層面包括設計風險、建造風險、運營風險、收入風險和財務風險，設計風險指項目設計上的失誤，建造風險包括建造技術不足、成本提高、時間拖延等問題，運營風險主要指運營成本或維護成本增加，收入風險包括用戶流量下滑或未能得到追索、產(chǎn)品和服務的價格與需求變化導致的收入不足等問題，財務風險則因收入流和財務成本的套期保值不充足產(chǎn)生。微觀層面包括伙伴關系風險和第三方風險，伙伴關系風險主要包括組織協(xié)調(diào)不當、權責關系不明、契約關系不明確和違約行為，第三方風險主要指第三方侵權責任。

可以通過以下措施規(guī)避風險：一要合理確定風險分擔邊界，風險分擔應遵循這樣的原則：讓最適宜承擔風險的一方來承擔風險。一般來講，風險應由最有影響能力的利益相關方來承擔，風險應由最有預測能力的利益相關方來承擔，風險應由最有承擔能力的利益相關方來承擔，風險應由獲得相應收益的利益相關方承擔。二要做好項目前期的準備工作，嚴格審核項目的實施方案、可行性報告、物有所值評價等資料，嚴格審查項目公司資質(zhì)，保證項目公司資本金規(guī)模與項目實施中資金鏈的完整性。三要建立完善的監(jiān)督管理職能，建立全效的績效考核標準，確保項目實施過程中每個階段都能規(guī)范安全地進行。四要加大力度快速建立PPP立法體系與相關配套政策，保障項目主體的利益，消除投資者的顧慮，減少模糊的法律糾紛。

記者：您認為PPP目前還存在哪些問題？怎么解決？對于未來發(fā)展，還應著重解決哪些方面的問題？

孫潔：我認為目前國內(nèi)PPP發(fā)展存在法律體系不完備、真正的民營資本不活躍、咨詢服務水平和質(zhì)量不高、監(jiān)督審查職能缺陷等問題。首先要從頂層設計上建立起完善的法律體系，科學規(guī)范PPP操作流程；其次要加強對項目可行性及項目公司資質(zhì)的審查，加強項目的可行性、規(guī)范性，提高項目落地比率；再者要提高社會資本投資積極性，因此就要要求政府方做好本職工作，包括完善法律與配套政策、建立平等合作關系、設計合理的風險分擔機制與利益分配機制、擴大合理的財政補貼方式等，要創(chuàng)新融資機制，大力發(fā)展PPP資產(chǎn)證券化，提高對社會資本的幫扶政策；然后要加強PPP項目全周期的監(jiān)督管理與績效評價，多培養(yǎng)專業(yè)職能監(jiān)督管理人才，設計合理的績效評價體系，確保項目各階段順利實施。除了以上問題，在設計利益分配機制時也要注意設計科學準確的價格調(diào)整機制，在PPP項目長周期的過程中如何讓通貨膨脹、利率、匯率等變化對項目收益的影響降到最低；同時要著重研究特殊情況下的退出機制，在已經(jīng)確定項目失去運作能力時如何安全退出，將損失降到最低，順利完成項目交接，這也是要著重探究的問題。

PPP模式是好的，是新形勢下可以動用的一條渠道，國家也在自上而下地大力推動。就PPP前景來說只會更火。目前，急需相關部門出臺更細化的規(guī)范文件，防止PPP項目一擁而上，換湯不換藥，反而加重政府債務問題，增加企業(yè)投資風險。

漯河市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)沙河沿岸綜合整治PPP項目（規(guī)劃效果圖）