趙志武

云南省西雙版納州景洪市公安消防大隊(duì)

對(duì)邊疆地區(qū)自建經(jīng)營性建筑消防管理存在問題及對(duì)策研究

趙志武

云南省西雙版納州景洪市公安消防大隊(duì)

當(dāng)下城中村、城郊集體土地、宅基地等村民自建經(jīng)營性建筑的存在和失控管理已經(jīng)成為社會(huì)治理的一難點(diǎn)和焦點(diǎn)問題，同時(shí)也是消防執(zhí)法的難點(diǎn)，如何規(guī)范這些自建經(jīng)營性建筑依然是消防部門面臨的突出問題，無疑這需要在法律、法規(guī)的引導(dǎo)下，在消防執(zhí)法規(guī)范化中尋求突破。

邊疆地區(qū)；消防；經(jīng)營性；城中村；對(duì)策研究

一、問題提出的時(shí)代背景

1.隨著城市化進(jìn)程和城市的不斷擴(kuò)容，城中村、城郊農(nóng)村土地逐漸被城市化進(jìn)程所吞噬，而且也沒有隨城市發(fā)展同步規(guī)劃、同步實(shí)施，一些原本用來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、住宅等農(nóng)業(yè)性質(zhì)的用地也隨之發(fā)生了變化，城中村、城郊農(nóng)民不再以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的身份出現(xiàn)，而是拋棄原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，將集體土地、住宅用地等用來出租、承包或者以合作共建等形式進(jìn)行非農(nóng)業(yè)活動(dòng)，最終導(dǎo)致成了“三無”建筑，使消防執(zhí)法工作出現(xiàn)困境。

2.經(jīng)濟(jì)快速增長和交通運(yùn)輸業(yè)的迅猛發(fā)展，也是促使城中村、城郊集體用地、農(nóng)村住宅用地被商業(yè)化的一個(gè)動(dòng)因。特別國際貿(mào)易、國內(nèi)貿(mào)易日益頻繁，特別是國家一帶一路戰(zhàn)略的不斷深入，跨國鐵路、國際航空、跨國高速公路網(wǎng)的建立，極大地促進(jìn)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，隨之而來的就是對(duì)一些物流倉庫、生產(chǎn)廠房、堆場(chǎng)的大量需求，這些場(chǎng)所用地有相當(dāng)大一部分是用城中村、城郊集體用地或是住宅用地建蓋起來，給消防執(zhí)法帶來了困境。

3.由于該地區(qū)地處西南地區(qū)，與多國毗鄰或接壤，又是國內(nèi)少有的熱帶雨林地區(qū)之一，是國內(nèi)旅游的一個(gè)熱點(diǎn)地區(qū)，特別是在一些傳統(tǒng)節(jié)日和民族節(jié)日期間，再加上這里冬天特有的氣候，前來旅游和避寒的人數(shù)逐年高升就導(dǎo)致了一個(gè)住宿緊張的問題，為此城中村、城郊農(nóng)民便將自家住宅或是住宅用地建蓋為供游客住宿和休閑場(chǎng)所，且并未取得任何消防手續(xù)，也給消防執(zhí)法帶來困境。

二、存在的問題

1.用地性質(zhì)未得到有效解決

眾所周知，村民自建住宅，是村民利用本村集體土地建蓋的供自己使用的房屋，農(nóng)村集體用地多用來進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等，因此消防法律法規(guī)并沒有將其納入到建設(shè)工程消防監(jiān)督和消防監(jiān)督檢查范圍之內(nèi)，但當(dāng)這些土地在用地性質(zhì)上發(fā)生了根本的變化時(shí)，就對(duì)公共消防安全提出的一個(gè)難題，首當(dāng)其沖的就是用地性質(zhì)的變更。

2.建筑消防隱患多，未按要求配備消防設(shè)施設(shè)備

這些建筑無論是用作公眾聚集場(chǎng)所還是用作廠房、倉庫等，都不是隨城市規(guī)劃而建立的，而是一個(gè)由市場(chǎng)主導(dǎo)的自發(fā)行為，在建立之初并沒有按消防規(guī)范要求去設(shè)計(jì)，再加上城市土地的稀缺性，就使得土地寸土寸金，導(dǎo)致建筑本身就有先天消防隱患，一些廠房、倉庫則在耐火等級(jí)、防火間距方面因成本原因降低消防要求，尤其在一些大空間、大跨度鋼架結(jié)構(gòu)中并未采取任何防護(hù)措施，更有者還采用可燃夾芯泡沫板材等國家明令禁止使用的建筑材料，導(dǎo)致隱患負(fù)荷增加。

3.無法辦理相關(guān)消防手續(xù)

按要求公眾聚集場(chǎng)所在投入使用營業(yè)前，建設(shè)單位或使用單位應(yīng)當(dāng)向消防機(jī)構(gòu)申請(qǐng)消防安全檢查，其中必須要提供的一項(xiàng)材料為場(chǎng)所依法取得的建設(shè)工程消防驗(yàn)收或者進(jìn)行竣工驗(yàn)收備案的合格法律文書復(fù)印件，若場(chǎng)所是臨時(shí)性建筑且是人員密集場(chǎng)所的，還應(yīng)當(dāng)提供規(guī)劃部門批準(zhǔn)的證明文件。而這些在城中村、城郊土地上建蓋的經(jīng)營性場(chǎng)所其使用性質(zhì)發(fā)生變化后就必然要辦理相關(guān)手續(xù)，當(dāng)然也包括消防手續(xù)，但這些場(chǎng)所并未辦理任何手續(xù)，成了執(zhí)法攔路虎。

三、對(duì)城中村自建經(jīng)營性建筑辦理消防許可手續(xù)的思考

（一）法理學(xué)依據(jù)

1.重視法的秩序價(jià)值

法的價(jià)值意味著法律對(duì)于人們而言擁有的正面意義，即通過法的普世價(jià)值引導(dǎo)人們做出既符合法的價(jià)值精神又能對(duì)自身關(guān)切的問題借助法律行為來實(shí)現(xiàn)和得到保障，在這種狀態(tài)下，各種社會(huì)關(guān)系、法律關(guān)系、人際關(guān)系得以確立，在日常生活中形成一種貫有的行為模式和行為狀態(tài)。同理，在城中村、城郊農(nóng)村中集體用地、宅基地等如不遵循原有的生產(chǎn)模式而改為商業(yè)經(jīng)營模式，則必然是對(duì)法的秩序價(jià)值引起了混亂，在價(jià)值定義上出現(xiàn)失衡，但法的秩序價(jià)值仍然是維持秩序的平衡和穩(wěn)定，本質(zhì)并沒有變。因此當(dāng)土地性質(zhì)發(fā)生變化后，法的秩序價(jià)值就體現(xiàn)在對(duì)變化了的行為模式仍然是秩序定義，即使變化了的客觀事物遵循法的價(jià)值規(guī)律。

2.對(duì)法律的正確解釋和理解

對(duì)法律、法規(guī)的正確理解和認(rèn)識(shí)對(duì)指導(dǎo)執(zhí)法工作具有重要的意義，誠然能對(duì)法律作出解釋的必然是國家權(quán)威機(jī)構(gòu)，城中村、城郊土地以及宅基地在私權(quán)范圍內(nèi)并不需要消防介入，但進(jìn)入到公權(quán)利視野中，對(duì)法律、法規(guī)的理解必然是要遵循對(duì)法律權(quán)威解釋機(jī)構(gòu)所公認(rèn)的規(guī)則和原則，當(dāng)原來不在消防法律法規(guī)范圍內(nèi)的城中村、城郊建設(shè)工程、公眾聚集場(chǎng)所則又回到了監(jiān)督監(jiān)管范圍。但是這些場(chǎng)所不能一概而論就是農(nóng)村集體用地、宅基地，還有的是私人購買土地或者說是出讓地，即不能對(duì)其進(jìn)行擴(kuò)大解釋說私人土地也屬于農(nóng)村集體用地或者是宅基地，也不能作縮小解釋說其不在消防監(jiān)督檢查范圍之內(nèi)，而是要遵從法律的本義。

（二）重視法律的引導(dǎo)規(guī)范作用

1.當(dāng)這些城中村、城郊土地、宅基地被用作經(jīng)營性的建筑場(chǎng)所使用時(shí)，就必然是消防監(jiān)督檢查和監(jiān)管的對(duì)象之一，也就是說必然要辦理消防行政許可手續(xù)，這就要求在執(zhí)法工作中明確只有符合消防要求的場(chǎng)所和建筑才具備消防行政許可的條件，否則就是非法建筑，是消防重點(diǎn)整治的對(duì)象，其執(zhí)法目的是要求這些場(chǎng)所按照消防安全要求進(jìn)行建設(shè)和使用。

2.正確對(duì)待和處理城中村、城郊土地用作經(jīng)營性場(chǎng)所的消防手續(xù)

首先，私人自建住宅不能簡單等同于村民自建住宅。城中村、城郊中村民自建住宅有一部分并不屬于村民自建住宅，而是村民通過出讓、租賃、承包、購買等形式取得，也不是法律定義的村民自建住宅，無論是否被用作經(jīng)營性場(chǎng)所時(shí)，都是消防監(jiān)督檢查的對(duì)象。

其次，利用城中村、城郊農(nóng)村集體土地、宅基地進(jìn)行工程建設(shè)，其性質(zhì)無論是廠房、倉庫還是其他經(jīng)營性場(chǎng)所或者公眾聚集場(chǎng)所，這種情況多為建設(shè)者、經(jīng)營者通過租賃、承包、合作、購買等方式取得的農(nóng)村土地使用權(quán)，已不是簡單的村民自建住宅，已在消防監(jiān)督管理的范圍之內(nèi)。

再次，利用已建成的村民自建住宅進(jìn)行改建、擴(kuò)建而用于非自用住宅使用時(shí)，盡管這種情形是建設(shè)者、經(jīng)營者通過租賃、承包、合作、購買等方式取得的農(nóng)村土地使用權(quán)，但是進(jìn)行行了二次裝修、改造等且使用性質(zhì)也發(fā)生了變化，不再屬于單純的村民自建住宅，是消防監(jiān)督監(jiān)管的對(duì)象。

最后，對(duì)取得用地規(guī)劃的村民自建建筑，是以村民自建住宅的住宅進(jìn)行建設(shè)申報(bào)的，但在實(shí)際使用上是以一些人員密集場(chǎng)所或者公眾聚集場(chǎng)所等，且不屬于地方性法規(guī)設(shè)定的情形時(shí)，依然是消防監(jiān)督監(jiān)管的對(duì)象。

綜上，城中村、城郊集體土地、宅基地等村民自建經(jīng)營性建筑的社會(huì)治理是社會(huì)發(fā)展中必然要經(jīng)歷的一個(gè)過程，有其社會(huì)歷史性和時(shí)代性的特征，在社會(huì)治理、全面深化改革的進(jìn)程中，這些村民自建經(jīng)營性建筑將在法治化道路上動(dòng)行，這也是消防執(zhí)法的最終歸宿。

[1]曹邦卿,方正.城中村消防安全等級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)模型構(gòu)建[J].科技通報(bào),2015,（11）：271-276.

[2]張九海.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中消防管理創(chuàng)新工作探究[J].消防界（電子版）,2016,（05）：20-21.

[3]王竟萱.城中村改造對(duì)于城市消防安全影響的研究[J].消防技術(shù)與產(chǎn)品信息,2015,（03）：58-60.

趙志武（1983-），男，漢族，本科，甘肅永昌人，工程師，主要從事消防監(jiān)督工作。