李勤

摘要：本文從農(nóng)村發(fā)展與基層政府職能的相關(guān)理論出發(fā)，通過審視以縣鄉(xiāng)政府所代表的當前我國農(nóng)村基層政權(quán)在運轉(zhuǎn)過程中存在的突出問題。針對李克強總理所提的：政府自身建設(shè)所承載著的國家治理和依法治國的重任。在推行有限政府，責任政府，法制政府和透明政府的行為下進一步具體探究基層縣鄉(xiāng)政府的改革方向與措施。

關(guān)鍵詞：依法治國；農(nóng)村基層；政府建設(shè)

作為農(nóng)村基層政權(quán)的縣鄉(xiāng)政府，在落實黨和國家的農(nóng)村政策、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了不可替代的作用。是我們國家政體的重要組成部分，是社會穩(wěn)定和國家建設(shè)的基石。改革開放三十多年間通過機構(gòu)改革、稅費改革、分權(quán)改革等一系列措施，我們已逐步建立了與市場經(jīng)濟相適應的農(nóng)村基層政府管理體制。但伴隨城鎮(zhèn)化以及社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的深入推進，城鄉(xiāng)發(fā)展加速融合，農(nóng)民利益訴求多元化，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型。新常態(tài)下的農(nóng)村基層政府行為必須調(diào)整，政府職能建設(shè)勢在必行。同時必須強調(diào)一點的是，主導中國農(nóng)村發(fā)展的是縣級政權(quán)而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因為它才是具備完全政治架構(gòu)的最基層政權(quán)。所以本文探討的農(nóng)村基層政府指的是縣鄉(xiāng)政府。

1 我國農(nóng)村基層政權(quán)在當前運轉(zhuǎn)過程中存在的突出問題

1.1 農(nóng)民對農(nóng)村基層政府的嚴重不信任

縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往得不到農(nóng)民的高度信任，民眾的不信任主要表現(xiàn)為對政府相關(guān)部門發(fā)布的通知公告、制定的政策決定等本來是具有權(quán)威和法律效力的政府文件表示懷疑，甚至對文件的客觀公正性表現(xiàn)出強烈的不滿。同時對政府工作人員的言論、施政行為等也表示懷疑和不滿。

1.1.1 “全能”政府的強大慣性與民眾的心理預期之間存在差距，降低了民眾的政治信任度。

改革開放后我國的行政體制改革取得了不小的成績，隨著市場經(jīng)濟體制的建立，政府已逐漸將計劃經(jīng)濟時代原屬政府職能的事務(wù)推向市場，但計劃經(jīng)濟時代政府職能幾乎無所不包的“全能”政府模式依然具有強大的歷史慣性，加上我國的改革是一條由政府主導構(gòu)建的變革之路，所以使得民眾對政府在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、社會治安等眾多領(lǐng)域的作為充滿太多的期待。而且在中國當前的主流意識形態(tài)宣傳中，政府必然是為人民服務(wù)的機構(gòu)，群眾有事情當然找政府解決。這種情況下，政府被迫扮演 “全能”政府的角色，不得不承擔著很多超出自身能力范圍的職能。

1.1.2 縣鄉(xiāng)級黨政行“惡政”的能力不受制約，權(quán)力濫用、官員腐敗不能得到及時的糾正和解決，影響民眾的政治信任。

縣域范圍內(nèi)，對縣鄉(xiāng)政權(quán)的制約主要依賴于黨內(nèi)民主和黨外監(jiān)督，而這基本上很難落實?，F(xiàn)實中對縣委書記的制約主要來自上級黨委，但天高皇帝遠，政治制度上的象征意義遠大過現(xiàn)實操作層的實質(zhì)作用。因此在實際的權(quán)力運行中，縣級政權(quán)處于地方的權(quán)力制衡之上，可以有效擺脫各方面的制約和監(jiān)督，使用公權(quán)力與民爭利。在當前我國利益格局及價值觀念日益多元化的時代背景下，有些官員不能堅守為官之道，為了一己私利不惜損害國家或他人利益，有個別官員甚至利用手中的權(quán)力大搞權(quán)錢交易、貪贓枉法。這些官員的不當行為不僅可能會使自己受到法律的懲罰，更會影響政府的公信力，使民眾對政府的信任感急劇下降。

1.1.3 中央“恵農(nóng)親民”政策加我國權(quán)力集中的政治體制更激起農(nóng)民對基層政府的“恨意”。

中央實行的惠農(nóng)政策，取消了農(nóng)業(yè)稅，還給農(nóng)民發(fā)了許多補貼，改善了國家或中央政府與農(nóng)民的關(guān)系。但中央在制定某些政策時，卻沒有考慮到農(nóng)村的實際情況。比如中央將各種惠農(nóng)補貼直接發(fā)給農(nóng)民這一政策，既達不到應有的作用，又極易激化農(nóng)民與基層干部的矛盾。首先這些補貼沒有起到應有的作用。如良種補貼發(fā)給農(nóng)民后，農(nóng)民不買良種是常事。而地方政府并沒有調(diào)控手段。其二，分散的資源，對改善農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都起不了什么作用。如果集中起來，就可以在興修水利、改善環(huán)境等方面發(fā)揮很大的作用。其三，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的工作量。每年為了發(fā)這些補貼要求有各種統(tǒng)計和公示，如有差錯，就會鬧事和上訪。

1.2 農(nóng)村基層政府圖“善治”的能力捉襟見肘，有限權(quán)力與無限責任導致無責任

當前制衡縣級權(quán)力的是通過中央集權(quán)以縮小地方黨政的權(quán)力。主要是通過將有關(guān)國計民生的重要部門，如能源、國稅、銀行等劃歸中央直管，地稅等劃為省級直管，剝奪縣級政府的部分財權(quán)和事權(quán)。但這些措施同時又損害了縣級政府主導本地經(jīng)濟和社會事務(wù)的行政能力，妨礙了其對地方事務(wù)的管理。由于行政體制上許多部門都實行了垂直管理，縣級政府缺乏綜合調(diào)控能力，沒有必須的治縣資源特別是行政權(quán)力資源，縣級政府是在以有限的權(quán)力承擔著無限責任。

1.3 基層政權(quán)與農(nóng)村基層社會組織的關(guān)系有待理順

伴隨中國工業(yè)城市化的進程，大量農(nóng)村勞動力涌入城市，從而造成農(nóng)村社會治理巨大的人力資源欠缺，農(nóng)村民眾的社會整合壓力日趨嚴重，而分稅制的改革及農(nóng)業(yè)稅的取消又進一步瓦解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)等傳統(tǒng)治理主體的社會治理能力。所以十七大后我們推出了“健全基層黨組織領(lǐng)導的充滿活力的基層群眾自治機制”的農(nóng)村社會治理的制度變革。

但農(nóng)村基層社會組織的加入使得農(nóng)村治理主體構(gòu)成多元化，不同治理主體間的關(guān)系日趨復雜。如何在厘清多方治理主體間關(guān)系的基礎(chǔ)上實現(xiàn)合作共治，必將是未來中國農(nóng)村社會治理中一個不可回避而又異常關(guān)鍵的問題。首先是領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系。農(nóng)村基層政權(quán)的領(lǐng)導地位除了包括對于農(nóng)村公共事務(wù)處理的最終決定權(quán)來加以實現(xiàn)之外，還體現(xiàn)為對于農(nóng)村社區(qū)中的其他治理主體的領(lǐng)導。其次是非對稱性互依關(guān)系?；鶎诱?quán)組織離不開農(nóng)村基層社會組織的協(xié)助和支持，同時，農(nóng)村基層社會組織的生存和發(fā)展也在相當程度上依賴于基層政府的支持和推動。而在這種互依關(guān)系中，政府總體上處于優(yōu)勢，而民間組織則更多地處于依附地位，雙方的互依關(guān)系本質(zhì)上是非對稱性的。

2 新常態(tài)下基層政府的職能轉(zhuǎn)變

新常態(tài)表明了政府的行為必須轉(zhuǎn)變，政府的職能必須轉(zhuǎn)變，而這些轉(zhuǎn)變是與政府的基本定位聯(lián)系在一起的。我們說理想的政府應該是一個有限政府，責任政府，法制政府和透明政府。中國政府當前的改革就是回歸這一本源。

2.1 明確界定縣鄉(xiāng)政權(quán)主體關(guān)系，創(chuàng)新農(nóng)村社會管理，使政府成為“有限政府”

強化基層政府的法律地位，充分明確基層民主在地方治理過程中的重要地位，是解決和完善我國當前基層治理存在問題的關(guān)鍵。通過法律法規(guī)明確界定縣鄉(xiāng)政權(quán)各權(quán)力主體的關(guān)系，嚴格按照法律法規(guī)履行職責，遵循基層政權(quán)組織和民眾自治組織的法定程序，使其規(guī)范運行。創(chuàng)新農(nóng)村基層民主運行的體制機制，有效回應農(nóng)村社會不同群體的利益訴求。政府權(quán)力和行為必需受到的制衡與監(jiān)督，政府的公共服務(wù)和行政應體現(xiàn)民意，滿足廣大人民群眾的需求與呼聲。同時積極培育和發(fā)展基層社會組織?；鶎诱挥型ㄟ^引導農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上建立各種中介服務(wù)組織和民間社區(qū)組織，探索完善農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的工作機制、領(lǐng)導體制和經(jīng)費投入機制，才能不斷增強鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的新活力。有序發(fā)展文化娛樂、民事調(diào)解、紅白喜事理事會等社區(qū)性社會組織，發(fā)揮農(nóng)民自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)的作用。要建立健全維護群眾權(quán)益的機制，健全法律援助制度，規(guī)范暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。

2.2 重新確立縣級政權(quán)的政治定位，建立真正的“責任政府”

基層地方政府應該是對本地民眾負責任的政府，但在當前的中國這種責任理論而模糊。就當前中國整體而言，要建立真正的責任政府，從縣域政治方面來看，“黨政分開”并不一定會取得實際性的效果，實行“黨政合一”才是最為現(xiàn)實的選擇。也就是執(zhí)政黨必須承擔起實現(xiàn)轄區(qū)民眾意志和利益的政治責任。在目前的制度下，縣政領(lǐng)導具有政務(wù)官的責任，也能獲取政務(wù)官的權(quán)力，但他們面臨的激勵機制是之上而下的公務(wù)員管理體系。而重新確立縣級政權(quán)的政治定位，使縣政領(lǐng)導獲得實在的政治授權(quán)，同時讓他們負起剛性的政治責任。這樣縣域政治才可能職業(yè)化、常態(tài)化。建立了縣域政治，縣政領(lǐng)導職務(wù)才會變成一個創(chuàng)造成就感、受人尊重、值得長期擔任的工作，才能吸引對本縣人民有擔當?shù)牡胤秸尉?。建立縣域政治中剛性的政治負責制度，才能使在基層政治決策和行政失當?shù)目h政領(lǐng)導必須付出個人的代價，無法托庇于干部流動，基層政府才會建立公信力，才有可能真正成為既對本縣人民負責又對中央政府負責的基層地方政府。

2.3 構(gòu)建司法制衡制度，切實推行“法制政府”

在縣級政治中，地方各級人民法院和人民檢察院對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會負責并報告工作，地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會監(jiān)督本級人民法院和檢察院的工作。這是制度設(shè)計上司法權(quán)的地方化。而在現(xiàn)實中，司法權(quán)的地方化更突出的表現(xiàn)為各級地方行政機關(guān)對司法權(quán)力的限制及影響。其主要原因就是：法院和檢察院的主要經(jīng)費和物資資源來源于同級財政，受制于地方行政部門。而司法審判權(quán)力的地方化，影響到了司法獨立，影響了法律實施方面的統(tǒng)一性，使法官的公正公平執(zhí)法沒有充分有效的法律保障。同時，也助長了審判和執(zhí)行中的地方保護主義，容易產(chǎn)生各種司法腐敗。所以我們需要建立一整套的司法制衡，以妥善處理中央政治的統(tǒng)一性與地方政治的特殊性之間的關(guān)系。而建立縣域司法制衡的關(guān)鍵就是讓縣法院和縣檢察院的人、事、物脫離縣級政權(quán)的控制，在財政、人事、業(yè)務(wù)三方面不是對縣政領(lǐng)導負責，而是直接對中央政府負責。為了防止縣檢察院和縣法院與縣級政權(quán)建立不合法的關(guān)系，中央政府可以考慮實行司法人員的流動回避制。另外，還必須改革目前的政法委系統(tǒng)，排除地方政法委對地方司法的影響和干預。

2.4 發(fā)展黨內(nèi)民主、推進黨務(wù)公開，建立基層政權(quán)公開運行的“透明政府”

黨政權(quán)力公開透明運行，是規(guī)范權(quán)力行使、強化權(quán)力監(jiān)督、從源頭上防治腐敗的重要舉措，所以在縣鄉(xiāng)基層建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制意義重大。以規(guī)范權(quán)力為起點，以“勘界限權(quán)”為特征，以公開、透明為手段，通過規(guī)范縣委權(quán)力特別是縣委書記的權(quán)力，逐步削弱“一把手”權(quán)力過大已至一手遮天的狀況，讓權(quán)力在陽光下透明地運行。

比如可以試行議決權(quán)、否決權(quán)分離制衡機制，對重點工程、規(guī)劃的審批等由縣政府研究決定，縣委常委會只保留否決權(quán)。取消書記辦公會，形成常委會向全委會負責、全委會向黨代會負責、報告工作并接受監(jiān)督的制度。擬定 “縣委書記權(quán)力清單”，明確規(guī)定縣委職權(quán)項，縣委常委職權(quán)項，縣委書記職權(quán)項等。同時將縣委中效應最大的人事任免權(quán)作為突破口，實行了公開預提名制、認可度測評制、公開通報制等。

參考文獻：

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[3]竺乾威.經(jīng)濟新常態(tài)下的政府行為調(diào)整[N].理論期刊，2015年3月11日.

（作者單位：中共荔浦縣委黨校）