摘 要： 我國(guó)環(huán)境法未能得到良好實(shí)施的原因是多方面的，其中實(shí)施動(dòng)力不足、實(shí)施機(jī)制存在缺陷是主要原因。環(huán)境法實(shí)施的傳統(tǒng)路徑是受害民眾提起環(huán)境侵權(quán)訴訟和政府部門(mén)進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法，實(shí)踐證明，這兩條路徑未能保證環(huán)境法得到有效實(shí)施。我國(guó)已經(jīng)對(duì)環(huán)境法實(shí)施的傳統(tǒng)路徑加以改進(jìn)，并創(chuàng)設(shè)了環(huán)境民事公益訴訟制度和環(huán)境行政公益訴訟制度，但相關(guān)舉措還不足以帶來(lái)理想的環(huán)境法實(shí)施效果。環(huán)境法得以有效實(shí)施的關(guān)鍵是處理好政府、企業(yè)、民眾三者之間的關(guān)系，確保各主體具有充足的法律實(shí)施動(dòng)力，并為這種動(dòng)力能夠正常發(fā)揮配置相應(yīng)的保障措施。

關(guān)鍵詞： 環(huán)境法；實(shí)施動(dòng)力；實(shí)施機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)： 1003-0751（2017）06-0040-06

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)進(jìn)展迅速。截至2010年年底，我國(guó)已有環(huán)境保護(hù)法律30余部，關(guān)于環(huán)境保護(hù)的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等國(guó)家層面的規(guī)范性文件1000余件以及諸多地方性法規(guī)。 ① 我國(guó)環(huán)境保護(hù)法的數(shù)量占中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中法律法規(guī)總數(shù)的十分之一還要強(qiáng) ② ，增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他部門(mén)法。目前，我國(guó)已基本形成了以《環(huán)境保護(hù)法》為核心，以各項(xiàng)環(huán)境單行法為主要支撐，以大量有關(guān)環(huán)境保護(hù)的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等為重要內(nèi)容的環(huán)境法律體系。但具有諷刺意味的是，我國(guó)環(huán)境質(zhì)量狀況在整體上不斷惡化 ③ ，這不能不令人反思我國(guó)規(guī)模龐大的環(huán)境法律體系是不是真實(shí)、有效地發(fā)揮了環(huán)境保護(hù)功能。本文從法律實(shí)施動(dòng)力的角度剖析我國(guó)環(huán)境法治乏力的原因，進(jìn)而探討如何推進(jìn)我國(guó)環(huán)境法律實(shí)施機(jī)制完善及環(huán)境質(zhì)量提升。

一、我國(guó)環(huán)境法實(shí)施存在問(wèn)題

人類(lèi)今天面臨的環(huán)境危機(jī)，粗略地講體現(xiàn)了人與自然之間的矛盾，是人類(lèi)活動(dòng)對(duì)自然環(huán)境的影響超出了環(huán)境所能承受的限度所致，具體而言體現(xiàn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與地球生態(tài)系統(tǒng)之間的矛盾，是人類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)地球環(huán)境的影響超出了地球生態(tài)系統(tǒng)所能承受的限度所致。經(jīng)濟(jì)不斷增長(zhǎng)是建立在大自然不斷進(jìn)行吞吐反應(yīng)的基礎(chǔ)之上的。大自然不僅要為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供原材料，還要接納經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所產(chǎn)生的廢棄物。無(wú)論是大自然的原材料供給能力還是其吸納、消解廢棄物的能力，都受到一定時(shí)空條件的限制。如果人類(lèi)在一定時(shí)空條件下對(duì)原材料的索取超出了大自然的供給能力，或者對(duì)廢棄物的排放超出了大自然的吸納、消解能力，就必然造成自然生態(tài)系統(tǒng)受損、失衡、退化。從這個(gè)角度講，改革開(kāi)放30多年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)粗放型高速增長(zhǎng)是導(dǎo)致環(huán)境狀況不斷惡化的一大誘因。

盡管經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)之間的矛盾最終導(dǎo)致現(xiàn)代環(huán)境危機(jī)，但這并不意味著環(huán)境狀況惡化就沒(méi)有其他方面的原因。從法治的角度看，環(huán)境立法缺失或者環(huán)境法實(shí)施存在問(wèn)題（制定完備的環(huán)境法無(wú)法得到有效實(shí)施）也對(duì)環(huán)境質(zhì)量整體下降負(fù)有不可推卸的責(zé)任。環(huán)境立法上的缺陷， 如環(huán)境法律制度不完善、不科學(xué)，環(huán)境法律規(guī)范過(guò)于抽象、可操作性不強(qiáng)、互相矛盾等，直接影響環(huán)境法的實(shí)施效果。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)學(xué)界對(duì)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的研究以加強(qiáng)環(huán)境立法為中心展開(kāi)，相關(guān)理論成果極大地促進(jìn)了環(huán)境法律體系的形成和不斷完善，使我國(guó)環(huán)境事務(wù)基本上實(shí)現(xiàn)了有法可依。 ④ 我國(guó)已經(jīng)有比較系統(tǒng)的環(huán)境法律體系：不僅制定了發(fā)達(dá)國(guó)家已有的《水污染防治法》《大氣污染防治法》《噪聲污染防治法》等環(huán)境單行法，而且制定了具有全球開(kāi)創(chuàng)性的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等環(huán)境單行法；不僅陸續(xù)移植了發(fā)達(dá)國(guó)家的一些比較先進(jìn)的環(huán)境法律制度如環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、總量控制制度、排污權(quán)交易制度、環(huán)境公益訴訟制度、按日連續(xù)處罰制度等，而且基于我國(guó)實(shí)際情況創(chuàng)設(shè)了一些中國(guó)特色環(huán)境法律制度如“三同時(shí)”制度、限期治理制度等。我國(guó)現(xiàn)有大量規(guī)范性文件基本上實(shí)現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)事務(wù)全覆蓋。在這種情況下，環(huán)境法的實(shí)施問(wèn)題就凸顯出來(lái)。人們不禁質(zhì)疑：我國(guó)具備比較完整的環(huán)境法律體系和相對(duì)完善的環(huán)境法律制度，自然環(huán)境在整體上卻不斷惡化，是不是已經(jīng)制定的環(huán)境法沒(méi)有得到良好實(shí)施？

從應(yīng)然層面講，環(huán)境法是以應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)為歷史使命、以保護(hù)環(huán)境為直接目的的新興部門(mén)法，我國(guó)已有比較完備的環(huán)境法律體系，應(yīng)該能把人們的日常行為及經(jīng)濟(jì)發(fā)展限制在自然環(huán)境可承受的范圍之內(nèi)。但在實(shí)然層面上，我國(guó)環(huán)境司法的功能沒(méi)有得到有效發(fā)揮，環(huán)境管理體制尚不完善，這些都制約了環(huán)境法實(shí)施取得良好效果。司法效力提升和管理體制完善都涉及法律實(shí)施的動(dòng)力問(wèn)題，如何建構(gòu)有效機(jī)制，從動(dòng)力上確保環(huán)境法治有效運(yùn)行，是較之完善環(huán)境立法而言更需解決的問(wèn)題。

二、我國(guó)環(huán)境法實(shí)施的傳統(tǒng)路徑分析

1.我國(guó)環(huán)境法實(shí)施的兩條傳統(tǒng)路徑

在一定程度上，民眾守法及行使環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)、國(guó)家追究環(huán)境犯罪行為等都是在實(shí)施環(huán)境法，但這些并不是我國(guó)環(huán)境法實(shí)施的主要路徑。環(huán)境法不像民法、刑法、行政法等傳統(tǒng)法律那樣賦予公民實(shí)體權(quán)利，因而無(wú)法獲得像傳統(tǒng)法律那樣源于廣大民眾保護(hù)其私人權(quán)利的實(shí)施動(dòng)力。在我國(guó)，很多企事業(yè)單位沒(méi)有動(dòng)力去遵守環(huán)境法，民眾行使環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)等程序性權(quán)利的動(dòng)力也不足。環(huán)境刑事訴訟和環(huán)境行政訴訟在我國(guó)環(huán)境法實(shí)施中的作用十分有限：一方面，有關(guān)環(huán)境犯罪的規(guī)定是我國(guó)刑法典的內(nèi)容，并不是環(huán)境法的內(nèi)容，環(huán)境刑事訴訟即使在客觀上起到了保護(hù)環(huán)境的作用，也只是刑法典實(shí)施的效果；另一方面，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，行政訴訟只能因行政主體的具體行政行為直接侵害行政相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益而提起，而環(huán)境本身并不表現(xiàn)為任何人的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益，因此，傳統(tǒng)行政訴訟制度很難起到保護(hù)環(huán)境的作用。實(shí)踐中，我國(guó)環(huán)境法的實(shí)施路徑主要有兩條：一是受害民眾提起環(huán)境侵權(quán)訴訟；二是政府有關(guān)部門(mén)進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法。 ⑤

2.環(huán)境法的特性決定了其很難被民眾自覺(jué)遵守

在民法、刑法、行政法等傳統(tǒng)法律框架下，私人利益所遭受的威脅主要來(lái)自其他人的行為，只要法律把人們需要保護(hù)的利益直接權(quán)利化，賦予人們相應(yīng)的法律權(quán)利，就可以通過(guò)權(quán)利主體行使權(quán)利、義務(wù)主體履行義務(wù)的模式，有效保護(hù)人們的利益。但在現(xiàn)代環(huán)境危機(jī)的背景下，公民人身、財(cái)產(chǎn)利益遭到損害的原因不是直接指向其他人的行為，而是表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境遭受污染或破壞，由于環(huán)境損害后果的爆發(fā)具有時(shí)間上的滯后性、空間上的遷移性等特征，受害者往往無(wú)法確定是誰(shuí)損害了其利益。在這種情況下，要想有效保護(hù)人們的利益免遭損害，必須首先保護(hù)好人們生存于其中的自然環(huán)境。正因?yàn)榇耍h(huán)境法不像民法、刑法、行政法等傳統(tǒng)法律那樣賦予人們實(shí)體權(quán)利、直接保護(hù)私人利益，而是以應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)為歷史使命，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為直接目的。有學(xué)者在概括和比較分析世界各國(guó)環(huán)境法的相關(guān)規(guī)定后指出，雖然各國(guó)環(huán)境法在間接的、最終的目的方面存在“目的一元論”（保障人群健康）與“目的二元論”（保障人群健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展）的差別，但其直接目的是一致的，即保護(hù)和改善環(huán)境。 ⑥

現(xiàn)代環(huán)境危機(jī)是全人類(lèi)面臨的危機(jī)，而不是某個(gè)國(guó)家、某個(gè)民族、某個(gè)階層所面臨的威脅，其直接表現(xiàn)是已經(jīng)被破壞或正遭受損害威脅的地球環(huán)境對(duì)全人類(lèi)的生存和發(fā)展造成威脅。環(huán)境法所要保護(hù)的環(huán)境，正是這樣的地球環(huán)境，它不是某人房前屋后的環(huán)境，更不是某人家中室內(nèi)的環(huán)境。地球環(huán)境是整個(gè)人類(lèi)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，具有系統(tǒng)性、整體性、不可人為分割性等特征，所體現(xiàn)的是人類(lèi)整體的環(huán)境利益。這種環(huán)境利益只能為人們共享，無(wú)法成為個(gè)人或部分人分而專有的對(duì)象，因而無(wú)法成為權(quán)利的客體。換言之，環(huán)境法無(wú)法通過(guò)賦予人們對(duì)環(huán)境享有權(quán)利的方式實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的。生態(tài)環(huán)境的整體性及環(huán)境利益的共享性決定了環(huán)境法不是一種權(quán)利法，環(huán)境法不能通過(guò)廣大民眾對(duì)自然環(huán)境行使權(quán)利而得以實(shí)施。

由于自然環(huán)境只能為廣大民眾所共享，所以民眾對(duì)環(huán)境保護(hù)普遍存在“搭便車(chē)”心理。環(huán)境利益的共享者越多，環(huán)境本身越難以得到保護(hù)。正如亞里士多德指出的：“無(wú)論何物，只要它屬于最大多數(shù)的人共有，它所受到的照料也就最少。” ⑦ 當(dāng)私人利益與共享利益發(fā)生沖突時(shí)，人們一般傾向于滿足自己的私人利益。通常情況下，民眾對(duì)財(cái)產(chǎn)利益的追求與環(huán)境利益的實(shí)現(xiàn)是相沖突的。在很多情況下，正是由于民眾過(guò)度追求財(cái)產(chǎn)利益，才導(dǎo)致了自然環(huán)境的破壞。環(huán)境法以保護(hù)環(huán)境為直接目的，它要求人們?cè)谒饺死媾c環(huán)境利益發(fā)生沖突的情況下放棄自己的私人利益，優(yōu)先保護(hù)環(huán)境。這一要求與廣大民眾在傳統(tǒng)法律文化背景下形成的私人利益保護(hù)意識(shí)及相應(yīng)的行為模式相矛盾，在這種情況下，環(huán)境法自然難以被廣大民眾自覺(jué)遵守。

3.環(huán)境侵權(quán)訴訟對(duì)環(huán)境法實(shí)施有優(yōu)勢(shì)也有缺陷

環(huán)境侵權(quán)訴訟在本質(zhì)上是傳統(tǒng)民法中的侵權(quán)責(zé)任法在公民人身、財(cái)產(chǎn)利益因環(huán)境污染而遭受損害情況下的一種救濟(jì)措施，在環(huán)境危機(jī)時(shí)代，環(huán)境法利用人們普遍優(yōu)先關(guān)注自己人身、財(cái)產(chǎn)利益的慣性思維和行為模式，將環(huán)境侵權(quán)訴訟作為應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)的一種手段。解決環(huán)境污染導(dǎo)致的損害賠償問(wèn)題是我國(guó)環(huán)境法的一項(xiàng)重要內(nèi)容，如現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第64條、《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條、《水污染防治法》第85條等都對(duì)這一問(wèn)題作了具體規(guī)定。環(huán)境侵權(quán)訴訟雖然不以保護(hù)環(huán)境為直接目的，但確實(shí)會(huì)帶來(lái)一定的環(huán)境保護(hù)效果。一旦環(huán)境侵權(quán)訴訟中受害者（原告）勝訴，就不僅意味著環(huán)境破壞者要賠償受害者的人身、財(cái)產(chǎn)損失，而且意味著環(huán)境破壞者要承擔(dān)停止侵害、排除妨害等法律責(zé)任，從而在客觀上保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。環(huán)境侵權(quán)訴訟作為環(huán)境法的實(shí)施路徑之一，其最大的優(yōu)點(diǎn)是有充足的內(nèi)生動(dòng)力。在環(huán)境侵權(quán)案件中，受害民眾出于保護(hù)自己人身、財(cái)產(chǎn)利益的目的而積極起訴，間接促進(jìn)了環(huán)境法實(shí)施。

但是，環(huán)境侵權(quán)訴訟畢竟不是環(huán)境法的核心內(nèi)容和主要部分，即使該制度得到有效實(shí)施，也不意味著我國(guó)環(huán)境法得到了有效實(shí)施。環(huán)境侵權(quán)訴訟的環(huán)境保護(hù)功能十分有限。首先，環(huán)境侵權(quán)訴訟作為一種事后救濟(jì)措施，無(wú)法從根本上補(bǔ)救已經(jīng)遭受損害的生態(tài)環(huán)境?，F(xiàn)實(shí)中很多環(huán)境污染如重金屬污染、有毒有害化學(xué)物質(zhì)污染等都具有難以恢復(fù)性，生態(tài)環(huán)境退化如土地沙漠化、水土流失等都具有不可逆性，對(duì)于這類(lèi)環(huán)境問(wèn)題，即使受害者提出環(huán)境侵權(quán)訴訟，其結(jié)果也無(wú)法使已經(jīng)受損的環(huán)境恢復(fù)到以前的狀態(tài)。其次，在人煙稀少或無(wú)人居住的地方，環(huán)境污染或破壞行為不會(huì)侵害具體的私人利益，環(huán)境侵權(quán)制度對(duì)致害者的行為也就放任不管，但對(duì)整體的地球環(huán)境而言，沒(méi)有哪一種環(huán)境污染或破壞行為是可以被容忍的。最后，有些特別嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題如地球表面氣溫升高、生物多樣性銳減、臭氧層空洞擴(kuò)大、大規(guī)模的嚴(yán)重霧霾天氣出現(xiàn)等，根本無(wú)法確定具體致害者。環(huán)境侵權(quán)訴訟制度對(duì)這些環(huán)境問(wèn)題的解決無(wú)從下手，勉強(qiáng)適用也不會(huì)有任何效果。

環(huán)境侵權(quán)訴訟自身的不足導(dǎo)致該制度在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)運(yùn)行并不順利。環(huán)境侵權(quán)訴訟作為民事侵權(quán)訴訟的一種，至少在1992年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》實(shí)施之前，遵循的是誰(shuí)主張誰(shuí)舉證的普通民事訴訟規(guī)則，原告需要證明存在自身利益受損的事實(shí)、環(huán)境污染或破壞行為以及二者之間具有因果關(guān)系，這種舉證責(zé)任對(duì)原告來(lái)說(shuō)基本上是無(wú)法完成的。再加上很多地方政府長(zhǎng)期堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的發(fā)展思路，地方法院對(duì)環(huán)境侵權(quán)案件的審理經(jīng)常受到地方政府的過(guò)多干預(yù)，作為地方政府納稅大戶的污染企業(yè)常常受到地方政府特殊照顧，其相對(duì)于受害民眾而言，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、話語(yǔ)權(quán)、法律意識(shí)、信息掌握等方面都處于優(yōu)勢(shì)地位，在這種情況下，環(huán)境侵權(quán)案件中受害民眾的利益很難得到有效保護(hù)。久而久之，當(dāng)環(huán)境侵權(quán)事件發(fā)生時(shí)，受害民眾就不愿選擇通過(guò)司法途徑獲得救濟(jì)，由此造成環(huán)境上訪事件與日俱增，民眾為維護(hù)環(huán)境利益而圍堵工廠、示威游行等非正常事件時(shí)有發(fā)生 ⑧ 。

4.單靠政府執(zhí)法難以保證環(huán)境法得到有效實(shí)施

現(xiàn)實(shí)中，基層政府及其環(huán)保部門(mén)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、選擇性執(zhí)法、怠于執(zhí)法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，其原因之一是基層政府及其相關(guān)部門(mén)的執(zhí)法能力不足，關(guān)鍵原因在于基層政府及其環(huán)保部門(mén)進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法的動(dòng)力不足，包括內(nèi)生動(dòng)力缺乏、外部動(dòng)力不足。環(huán)境法在某種意義上就是要解決政府行為導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，而如前所述，實(shí)踐中地方政府以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的發(fā)展思路勢(shì)必帶來(lái)環(huán)境破壞問(wèn)題，因此很難指望地方政府積極自覺(jué)、充分有效地進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法。由于種種原因，傳統(tǒng)監(jiān)督手段如權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)組織的監(jiān)督等，實(shí)際上沒(méi)能為環(huán)保部門(mén)提供足夠的工作動(dòng)力。“環(huán)境執(zhí)法風(fēng)暴”是行政機(jī)關(guān)集中行使環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的一種方式 ⑨ ，試圖給基層政府進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法提供外部動(dòng)力，但這種環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督畢竟不是常態(tài)，“執(zhí)法風(fēng)暴”過(guò)后，基層政府及其環(huán)保部門(mén)依舊我行我素，環(huán)境法依舊得不到有效實(shí)施。

三、我國(guó)環(huán)境法實(shí)施路徑改進(jìn)的不徹底性

我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)環(huán)境的壓力越來(lái)越大，環(huán)境保護(hù)越來(lái)越受到中央政府重視和廣大民眾關(guān)注。我國(guó)已經(jīng)對(duì)環(huán)境侵權(quán)訴訟和環(huán)境執(zhí)法這兩條環(huán)境法實(shí)施路徑進(jìn)行了改進(jìn)，并增加了新的實(shí)施路徑，但環(huán)境法實(shí)施效果不佳的局面并未得到根本扭轉(zhuǎn)。

1.關(guān)于環(huán)境侵權(quán)訴訟制度的改進(jìn)

我國(guó)1992年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第74條規(guī)定，因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟中，被告對(duì)原告提出的侵權(quán)事實(shí)予以否認(rèn)的，由被告負(fù)責(zé)舉證。2001年《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第4條第3款規(guī)定，因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟中，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。2010年《侵權(quán)責(zé)任法》第66條基本上沿用了該款規(guī)定。這些規(guī)定改進(jìn)了環(huán)境侵權(quán)訴訟的舉證責(zé)任分配規(guī)則，大大減輕了環(huán)境侵權(quán)訴訟中原告（受害者）的舉證責(zé)任，但由于實(shí)踐中法院受理的環(huán)境侵權(quán)案件極少，大量環(huán)境侵權(quán)糾紛的受害者還是通過(guò)信訪等非法律途徑尋求救濟(jì)，所以這些規(guī)定對(duì)于環(huán)境法實(shí)施效果的改善所發(fā)揮的作用十分有限。

我國(guó)2012年修訂的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：在群體性環(huán)境侵權(quán)案件中，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條第1款明確了“有關(guān)組織”的條件，即依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記，專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上且無(wú)違法記錄。這些規(guī)定在一定程度上增強(qiáng)了環(huán)境侵權(quán)訴訟中原告的訴訟能力。問(wèn)題在于：法律規(guī)定的“有關(guān)組織”并沒(méi)有責(zé)任和義務(wù)為保護(hù)受害民眾而提起訴訟，大量符合條件的環(huán)保非政府組織不愿意做環(huán)境侵權(quán)訴訟的原告。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施至今兩年多時(shí)間內(nèi)，提起環(huán)境侵權(quán)訴訟的社會(huì)組織只有少數(shù)全國(guó)性環(huán)保組織如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、“自然之友”、中國(guó)“綠發(fā)會(huì)”以及受這些全國(guó)性環(huán)保組織扶持的極少數(shù)地方環(huán)保組織。

綜上，如果不解決訴訟動(dòng)力不足的問(wèn)題，環(huán)境侵權(quán)訴訟制度的改進(jìn)最多只能局部地促進(jìn)環(huán)境法實(shí)施，而無(wú)法對(duì)破解環(huán)境法實(shí)施困境帶來(lái)大的改觀。

2.關(guān)于基層政府環(huán)境執(zhí)法機(jī)制的改進(jìn)

為了增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的效能，我國(guó)對(duì)基層政府及其環(huán)保部門(mén)的環(huán)境執(zhí)法機(jī)制進(jìn)行了一系列改革。如中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2016年9月發(fā)布《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)調(diào)整縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)管理體制、加強(qiáng)環(huán)保機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)等作出規(guī)定，增強(qiáng)了縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和執(zhí)法能力。國(guó)務(wù)院辦公廳2014年12月發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，提出環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法全覆蓋，對(duì)各類(lèi)環(huán)境違法行為“零容忍”，強(qiáng)化地方政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。中共中央、國(guó)務(wù)院2015年9月印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，在此基礎(chǔ)上建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，實(shí)行地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員生態(tài)文明建設(shè)一崗雙責(zé)制。中央深改組第14次會(huì)議（2015年7月）審議通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》《關(guān)于開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等文件，進(jìn)一步強(qiáng)化了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)和環(huán)保部門(mén)的環(huán)境責(zé)任。

認(rèn)真分析可以發(fā)現(xiàn)，上述措施并不能完全解決環(huán)境法難以在基層環(huán)保部門(mén)得到有效執(zhí)行的問(wèn)題。首先，基層環(huán)保部門(mén)執(zhí)法能力增強(qiáng)只是環(huán)境法得到有效執(zhí)行的一個(gè)前提條件，環(huán)保機(jī)構(gòu)在沒(méi)有充足動(dòng)力的情況下也可能選擇怠于執(zhí)法。其次，上述舉措都是指導(dǎo)性的，比較抽象，可操作性不強(qiáng)，給地方黨政領(lǐng)導(dǎo)施加的外部動(dòng)力有限。例如：進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的前提是把自然資源進(jìn)行資產(chǎn)化處理，但對(duì)環(huán)境保護(hù)而言，將自然資源予以資產(chǎn)化處理是一種削足適履的做法；追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的前提是某種生態(tài)環(huán)境損害的原因能夠被確定在某些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的時(shí)空范圍內(nèi)，但生態(tài)環(huán)境的整體性以及環(huán)境損害后果爆發(fā)的滯后性、時(shí)空遷移性等使得這種尋因機(jī)制不夠科學(xué)，無(wú)法成為時(shí)刻懸掛在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”。最后，基層政府及其環(huán)保部門(mén)進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法的動(dòng)力強(qiáng)弱在一定程度上取決于上級(jí)政府的環(huán)保態(tài)度。即使中央政府的環(huán)保態(tài)度非常堅(jiān)定，這種態(tài)度在通過(guò)多層級(jí)、多部門(mén)向下傳達(dá)的過(guò)程中也可能不斷弱化，尤其是在一些地方政府之間仍進(jìn)行GDP競(jìng)賽的情況下，這種弱化現(xiàn)象會(huì)更加嚴(yán)重。因此，把基層政府及其環(huán)保部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)法建立在政府系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督（主要是上級(jí)政府監(jiān)督）的基礎(chǔ)上是不可靠的。要想切實(shí)增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的外部動(dòng)力，必須實(shí)現(xiàn)動(dòng)力來(lái)源多元化。

3.關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟制度與環(huán)境行政公益訴訟制度的創(chuàng)設(shè)

為了彌補(bǔ)環(huán)境侵權(quán)訴訟在環(huán)境法實(shí)施方面的缺陷，我國(guó)2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條創(chuàng)設(shè)了環(huán)境民事公益訴訟制度，授權(quán)符合條件的社會(huì)組織針對(duì)生態(tài)環(huán)境受到的損害提起訴訟。該制度設(shè)計(jì)的不足之處主要有兩點(diǎn)：一是原告限于符合一定條件的環(huán)保組織，實(shí)踐中這類(lèi)環(huán)保組織數(shù)量很少；二是無(wú)法保證符合條件的環(huán)保組織有足夠的訴訟動(dòng)力。近年來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了一系列立法性文件，在一些地方試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。如中央深改組第十二次會(huì)議（2015年5月）審議通過(guò)了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議（2015年7月）通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，最高人民檢察院、最高人民法院分別于2015年12月、2016年2月通過(guò)了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，這些文件的相關(guān)內(nèi)容已經(jīng)突破了《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境公益訴訟的限制，不僅使環(huán)境民事公益訴訟的原告擴(kuò)大到檢察機(jī)關(guān)，而且授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以針對(duì)環(huán)保部門(mén)提起環(huán)境行政公益訴訟。問(wèn)題在于：我國(guó)檢察機(jī)關(guān)主要履行檢察監(jiān)督和提起公訴兩項(xiàng)職能，在這樣的體制下，檢察機(jī)關(guān)無(wú)論是提起環(huán)境民事公益訴訟還是提起環(huán)境行政公益訴訟都偏離了其核心職能，因而很難有足夠的訴訟動(dòng)力。試點(diǎn)地區(qū)在一年多時(shí)間內(nèi)由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量并不多，在一定程度上證明了這一點(diǎn)。 ⑩

其實(shí)，環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟盡管從表面上看都屬于環(huán)境公益訴訟，但二者的本質(zhì)并不一樣。環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)質(zhì)是原告代替政府相關(guān)部門(mén)直接進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法，環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)質(zhì)則是原告督促政府相關(guān)部門(mén)進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法。在這兩類(lèi)訴訟中，原告都需要有足夠的起訴動(dòng)力，而我國(guó)現(xiàn)有立法并不能保證這一點(diǎn)。

四、克服我國(guó)環(huán)境法實(shí)施機(jī)制缺陷的構(gòu)想

環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生及其解決涉及多方利益。環(huán)境法旨在解決環(huán)境問(wèn)題，在某種意義上就是要協(xié)調(diào)各方利益。根據(jù)不同主體所關(guān)注核心利益的不同，可以把環(huán)境法涉及的利益主體分為三類(lèi)，即政府、企業(yè)和民眾。政府作為公共福利提供者應(yīng)當(dāng)是環(huán)境保護(hù)的主要責(zé)任者；企業(yè)作為理性經(jīng)濟(jì)人一般被視為環(huán)境破壞行為的主要實(shí)施者；廣大民眾出于對(duì)自己人身、財(cái)產(chǎn)利益的維護(hù)，是良好環(huán)境的關(guān)注者和受益者。要實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境良好，既需要政府對(duì)企業(yè)的逐利行為加以適當(dāng)約束和限制，也需要廣大民眾對(duì)企業(yè)遵守環(huán)境法及政府履行環(huán)保職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督。

如前所述，我國(guó)正在試點(diǎn)的一些改革措施如環(huán)保督察、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟等，其初衷是督促基層政府及其環(huán)保部門(mén)積極有效地進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法，但實(shí)際上，這些措施基本上都是負(fù)向激勵(lì)性的，忽視了基層政府及其環(huán)保部門(mén)進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法的內(nèi)生動(dòng)力建設(shè)，不能產(chǎn)生正向激勵(lì)效應(yīng)。廣大民眾具有維護(hù)私人利益的不竭動(dòng)力，其人身、財(cái)產(chǎn)利益的實(shí)現(xiàn)與環(huán)境法的實(shí)施效果直接相關(guān)，因而是保證環(huán)境法得以有效實(shí)施的終極動(dòng)力。換言之，環(huán)境法實(shí)施的各條路徑中，最具動(dòng)力保障的是民眾參與。環(huán)境法應(yīng)當(dāng)架設(shè)將民眾的不竭動(dòng)力引向環(huán)境法實(shí)施的“橋梁”，并為這種動(dòng)力的發(fā)揮配置相應(yīng)的保障措施?；谝陨纤伎迹P者對(duì)克服我國(guó)環(huán)境法實(shí)施機(jī)制的缺陷提出以下三方面設(shè)想。

一是通過(guò)立法設(shè)置強(qiáng)制性、正向激勵(lì)性措施，如強(qiáng)制性地要求企業(yè)公開(kāi)其產(chǎn)品的相關(guān)環(huán)境信息，對(duì)企業(yè)產(chǎn)品及原材料的價(jià)格進(jìn)行環(huán)境友好型調(diào)節(jié)等，使企業(yè)主動(dòng)守法。我國(guó)環(huán)境法發(fā)展30多年的歷史表明，多數(shù)情況下企業(yè)不愿遵守甚至?xí)`犯環(huán)境法的規(guī)定，在這種情況下，就需要通過(guò)強(qiáng)化政府執(zhí)法和民眾監(jiān)督來(lái)使其遵守環(huán)境法。

二是細(xì)化落實(shí)中央政府提出的針對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)及其環(huán)保部門(mén)的環(huán)境責(zé)任制，同時(shí)，開(kāi)拓新的約束機(jī)制和動(dòng)力機(jī)制，盡量減少政府在環(huán)境保護(hù)方面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行妥協(xié)的機(jī)會(huì)與空間。要落實(shí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)機(jī)制等，嚴(yán)格實(shí)行基層政府領(lǐng)導(dǎo)及環(huán)境執(zhí)法人員的職務(wù)升遷與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善狀況掛鉤。要完善環(huán)境行政公益訴訟制度，探索實(shí)施特定條件下環(huán)境損害國(guó)家賠償機(jī)制，增強(qiáng)公權(quán)力主體對(duì)環(huán)境法實(shí)施的使命感。

三是拓寬渠道，充分發(fā)揮廣大民眾實(shí)施環(huán)境法的動(dòng)力。要通過(guò)立法賦予廣大民眾提起環(huán)境民事公益訴訟的資格，同時(shí)，清除相關(guān)法律制度障礙，對(duì)原告實(shí)行訴訟費(fèi)緩繳以及在敗訴情況下訴訟費(fèi)減免等激勵(lì)措施，甚至可以參照檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟試點(diǎn)中的做法，規(guī)定民眾提起環(huán)境民事公益訴訟免交訴訟費(fèi)。另外，要確保民眾作為環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督者的地位，從目前情況來(lái)看，至少要賦予普通民眾和環(huán)保組織提起環(huán)境行政公益訴訟的資格，并設(shè)置相應(yīng)的保障措施。

五、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境法實(shí)施是一個(gè)系統(tǒng)、復(fù)雜的社會(huì)工程，不僅受?chē)?guó)家法律文化、政治體制、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況及民眾的法治意識(shí)與環(huán)保意識(shí)等背景條件影響，而且受環(huán)境法律制度自身的完善程度及環(huán)境司法狀況等因素影響。從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，環(huán)境法的有效實(shí)施不僅需要拓寬實(shí)施渠道，增加實(shí)施路徑，實(shí)現(xiàn)實(shí)施主體多元化，更重要的是，要保障各實(shí)施主體有足夠的動(dòng)力去實(shí)施環(huán)境法。

注釋

①參見(jiàn)徐祥民主編：《中國(guó)環(huán)境法制建設(shè)發(fā)展報(bào)告（2011年卷）》，人民出版社，2013年，第269—272頁(yè)。

②截至2011年8月底，我國(guó)已制定憲法和有效法律240部、行政法規(guī)706部、地方性法規(guī)8600多部，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。參見(jiàn)《〈中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系〉白皮書(shū)發(fā)表 我國(guó)已制定現(xiàn)行憲法和有效法律共240部》，《法制日?qǐng)?bào)》2011年10月28日。

③這一點(diǎn)可以從國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門(mén)1989年以來(lái)每年一次公布的《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》中明顯看出。有學(xué)者也指出，在環(huán)境立法走上快車(chē)道的同時(shí)，我國(guó)環(huán)境污染和生態(tài)破壞趨勢(shì)并沒(méi)有得到有效遏制。參見(jiàn)呂忠梅：《中國(guó)生態(tài)法制建設(shè)的路線圖》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第5期。

④參見(jiàn)劉衛(wèi)先：《以立法為中心的環(huán)境法學(xué)研究及其轉(zhuǎn)向》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2016年第2期。

⑤參見(jiàn)奚曉明主編：《最高人民法院關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社，2015年，第169頁(yè)。

⑥參見(jiàn)金瑞林主編：《環(huán)境法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2002年，第25—26頁(yè)。

⑦轉(zhuǎn)引自[美]丹尼爾·H.科爾：《污染與財(cái)產(chǎn)權(quán)：環(huán)境保護(hù)的所有權(quán)制度比較研究》，嚴(yán)厚福、王社坤譯，北京大學(xué)出版社，2009年，第1頁(yè)。

⑧例如，近幾年來(lái)發(fā)生在廈門(mén)、大連、昆明等地的“PX事件”，以及發(fā)生在廣州、杭州等地的民眾抗議在居住區(qū)附近建垃圾焚燒廠事件等。

⑨進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，各類(lèi)“環(huán)境執(zhí)法風(fēng)暴”在我國(guó)時(shí)常刮起，其中既有國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門(mén)發(fā)起的“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”等，也有縣級(jí)以上地方人民政府發(fā)起的地方性“環(huán)境執(zhí)法風(fēng)暴”。

⑩截至2016年12月底，在我國(guó)13個(gè)改革試點(diǎn)省份，檢察機(jī)關(guān)共提起環(huán)境公益訴訟案件495件，其中環(huán)境民事公益訴訟案件57件、環(huán)境行政公益訴訟案件437件、行政附帶民事公益訴訟案件1件。參見(jiàn)王地：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件數(shù)量“井噴”的背后》，《檢察日?qǐng)?bào)》2017年2月26日。

責(zé)任編輯：鄧 林