張瑩

摘 要：不丹于2013年1月頒布的《學校地震安全的國家行動計劃（2013-2023）》旨在加強自然災害管理，減少由地震和其他自然災害造成的學校方面的生命及財產(chǎn)損失。其框架包括加強地震安全與災害管理機構以及教育部門的政策框架、提高防災意識教育、減少與降低風險、災害的防備與響應、能力的建構五大主要內(nèi)容。文章通過解析該計劃的主要內(nèi)容與特點，以期對我國學校方面的地震防范有一定的啟示。

關鍵詞：不丹；地震；安全；行動計劃

在歷次地震事件中，學校是最易受到危害的。在災害管理部門的支持下，不丹成立了事務委員會。2012年3月6日，事務委員會成員通過了其指導性文件——《發(fā)展中的國家行動計劃（學校地震安全和醫(yī)院地震安全）》，并在2012年4月的第二屆國家利益相關者的研討會上遞交了行動計劃發(fā)展歷程及草案以及關于教育部第十一個五年計劃的建議書。這一系列的努力促使不丹政府于2013年1月頒布了《學校地震安全的國家行動計劃（2013-2023）》，旨在減少由地震及其他自然災害造成的學校方面的生命和財產(chǎn)損失。國際自然災害防治組織與災害管理部門和不丹教育部通過“全球減災與恢復基金”（GFDRR）共同促進該行動計劃的制定。

一、出臺背景

不丹地處喜馬拉雅山南坡，境內(nèi)多山，降水豐富，同時位于世界上最活躍的地震帶之一。由于其特殊的地理環(huán)境因素，經(jīng)常面臨山崩、洪水、暴風、火災等災害，其中最易造成巨大損失和傷害的是地震，因為不丹整個國家都處于或近處于印度板塊和亞歐板塊的斷裂帶上。而且，地震還會造成滑坡、泥石流、火災等次生災害。當?shù)卣饋砼R時，學校是極易受到傷害的。據(jù)2009年和2011年聯(lián)合評估報告（JRAR）顯示，2009年的6.1級地震和2011年的6.8級地震導致一百多所學校遭受破壞，學?；A設施受損嚴重，造成13人死亡和大量師生受傷，大約損失36.9863億努（Ngultrum，Nu）。

不丹政府于2006年發(fā)布的《國家災難風險管理框架》要求制定災難預防和應對計劃，同時意識到教育部在宣傳預防災害、災難管理等方面具有重要作用。2008年《“強制性教育”報告》回顧了影響小學教育成果的學生社會經(jīng)濟背景因素、家長教育水平因素和諸如學?；A設施質(zhì)量與地理位置、教學質(zhì)量以及書籍和其他可用材料等物理因素。此外，該報告還強調(diào)，許多學校處于“失修狀態(tài)”以及“老學校的維修和翻新被忽視”，致使學校安全性無法得到保證。此外，2011年《國家災難管理條例（試行）》明確指出，每個政府部門都必須制定自己的災害管理和應急計劃，教育部作為一個重要部門也不例外。

該計劃結(jié)合了其他自然災害的安全措施，在政策實施、項目進程方面對各個相關部門提供指導，旨在確保所有的學校在災害中免受危害。同時，該計劃將定期更新并每年對優(yōu)先領域的實施狀況進行評估。

二、主要內(nèi)容

《學校地震安全的國家行動計劃（2013- 2023）》重點是提高學校在地震來臨時的安全性，具體目標為保障師生安全，免受災害的威脅；提高建筑物的安全性和抗震性；加強應對地震和突發(fā)事件的準備；提高師生對應對地震和其他自然災害的整體能力和意識。

（一）加強地震安全與災害管理機構以及教育部門的政策框架

這一優(yōu)先領域的目標是制定和落實各項政策、方針、部長指令，以提高安全性，加強不丹教育部門內(nèi)的災害管理機構建設。

1.制定和落實各項政策、方針

（1）審查和更新學校災害管理計劃的指導方針。通過股東大會匯編和分析經(jīng)驗教訓，對方針和經(jīng)驗進行整合，修訂后的準則涵蓋預防措施方面的程序和預算要求；同時指出，教育部應與災害管理部門合作建立正式的監(jiān)督機制，用于監(jiān)控學校災害管理計劃的制定和實施。

（2）從建設內(nèi)容、設備方面制定準則，以識別和減輕危害。采取措施，防止高空墜物，減少災害發(fā)生的可能，制定相應的準則并在所有學校推行。

（3）對所有院校的建筑施工采取高標準、嚴要求。教育部通過對學校建筑需要、工程質(zhì)量現(xiàn)行標準的審查、對利益相關者進行咨詢，提高安全標準，并計劃對施工人員進行能力建設以加強該標準的實施。

（4）教育部發(fā)出指令實施災害管理計劃、安全標準、政策指引。教育部回顧活動和正式的指令要求，要求在所有的學校貫徹災害管理相關的安全標準和指導方針。

2.加強教育部門內(nèi)的災害管理機構建設

（1）任命災害管理中心負責人。正式指定協(xié)調(diào)人，在固定的時間協(xié)調(diào)和促進學校相關的災害管理活動，確保能力建設活動的可持續(xù)性。

（2）加強教育部內(nèi)的各個災害管理單位建設。考慮到學校數(shù)量及教育部門的重要性，政府在教育部內(nèi)部建立了小型災害管理機構，這些機構需要和災難管理委員會合作，同時要向教育部長報告，為教育部的項目計劃提供一定措施。

（3）建立學校災害管理委員會。學校建立由教師、家長和學生三方組成的學校災害管理委員會，委員會成員有權對災害相關事宜作出決定、提供指導并和其他機構合作，同時對各種學校團體的成立提供指導。

（4）鼓勵在校建立各種災害管理俱樂部。通過此類社團組織各種活動使學生參與其中，提高學生和家長的災害防范意識和能力。

（二）教育與認知

這一優(yōu)先領域的目標是在學校加強地震安全及應急準備方面相關知識和信息的宣傳和教育，從而提高學校和社團關于地震及其他自然災害的防范意識和風險意識。

1.增強知識和信息共享的管理

（1）學校之間建立信息分享網(wǎng)絡。為災害管理中心人員和學校災害管理委員會建立一個網(wǎng)絡平臺，這個虛擬網(wǎng)絡能夠分享知識和經(jīng)驗，以及共同執(zhí)行活動方案，為感興趣的教育人員分享相關信息、談論常見問題提供平臺。

（2）與社區(qū)共享信息。學校積極承擔宣傳和教育公眾的責任，通過災害管理俱樂部在學校、社區(qū)等地開展基于團體意識的音樂會、戲劇等宣傳活動，宣傳防范和減少風險的材料，制定“家庭災害管理”計劃。

2.進行安全教育，提高安全意識

（1）開展意識教育活動和項目。針對特定受眾，如決策者、學校災害管理委員會、聯(lián)絡人、教師和學生開展包括通過當?shù)孛襟w渠道傳播在內(nèi)的青年計劃和宣傳活動。同時，一個關鍵的任務是提高特殊兒童的地震安全和防范意識。

（2）關注世界減災日。不丹一直關注世界減災日，同時強調(diào)要紀念本國的地震事件，利用這些重要的日子分享地震安全問題和減少風險的信息，使學校反思他們的安全和防范水平。此外，要求不丹各地所有學校進行全國性地震演習及其他持續(xù)性的宣傳活動。

（3）更新信息和教育材料。為災害管理委員會、團隊、協(xié)調(diào)人、學校災害管理俱樂部、教師、特殊需要兒童、幼兒和青少年開發(fā)易于使用和理解的信息材料，為其提供關于各種自然災害的基本信息、注意事項、家庭防范知識、風險信息和其他相關信息。

（4）將地震及其他自然災害的相關信息納入學校課程和教師培訓學院課程。結(jié)合地震科普知識，將地震和其他自然災害的信息以及災害風險管理問題納入學校課程和教師培訓學院課程。同時，相關的職業(yè)機構，例如科學與技術學院等高等大專院校的課程還應該包括關于自然災害應對的信息，以降低災害風險，提高學生應變能力。

（5）提高家庭防范意識。學校管理層和教師有責任確保學校學生的安全，為了履行這個責任，學校必須高度重視提高家庭防范意識，并幫助家庭準備應急計劃。

（三）減少和降低風險

對于地震，減少和降低風險包括確保校舍結(jié)構合理，建筑物地基穩(wěn)固，并能承受預期水平的地震震動，家具、裝飾裝修等進行錨定或支撐，以減少地震或其他自然災害造成的生命和財產(chǎn)損失。

1.結(jié)構性調(diào)整

（1）對于新建筑，在建立前，要審查現(xiàn)有的學校建設的指導方針和準則，評估建設區(qū)域潛在的自然災害的危險系數(shù)，對現(xiàn)有方針進行更新；同時，要提高建筑標準，至關重要的是要建造高性能標準的校舍，特別是注重地震安全；此外，還要審查現(xiàn)行施工驗收標準，建立學院建筑的質(zhì)量控制和檢查機制，從施工材料、施工質(zhì)量等方面監(jiān)督施工進程，以形成對學校建筑物的獨立的質(zhì)量控制和檢驗要求。

（2）對于現(xiàn)有的建筑，首先對現(xiàn)有學校建筑進行包括現(xiàn)有校舍的抗震漏洞和風險水平在內(nèi)的安全評估，以確定建筑是否需要加固或更換結(jié)構甚至遷址；對于需要加固、更換或搬遷的建筑，應分清輕重緩急，分階段地進行。

2.減輕高空墜物的危害，保險措施全面到位

教育部要制定用于固定、支撐建筑物和減輕墜落物體的相關措施，對其他非結(jié)構性危險物（如樓梯、護欄、電動系統(tǒng)和火災隱患的來源）進行指引并開展非工程措施，同時培訓相關的維修人員。

3.探索并制定風險保險

如果需要的話，選擇性地對校舍進行投保，確保有足夠經(jīng)費用于恢復和重建，同時，保險也可以成為確保并鼓勵建筑設計及實施的方式。

（四）準備、響應與早期恢復

這一優(yōu)先領域的目標是加強防備計劃，并加強自然災害應對能力。

1.加強防備計劃

（1）制定災害管理應急預案。教育部應該制定一個全面的應急計劃，明確緊急安排，應急通信協(xié)議和責任。為學校層面的應急規(guī)劃提供必要的指導。

（2）根據(jù)應急需求，進行模擬演習。在各個層面進行模擬演習，以幫助教育部門提升應急響應和應急預案，并逐步落實應急措施。

（3）提高各部門、各機構在應急安排上的靈敏度。一旦應急響應和應急預案的制定以及應急安排和程序落實到位，各部門各機構應明確應急安排以及他們的具體職責。

2.加強響應并立即恢復能力

（1）建立明確的指揮和通信系統(tǒng)。各級教育部門應建立明確的溝通流程。為了推動這項工作，教育部應優(yōu)先采購急救通信設備，讓學校自行報告災害情況并尋求醫(yī)療和搜救幫助。

（2）保持物資需要的應急響應。學校應儲備基本應急物資，立即回收物資如帳篷、教材等應在Dzongkhag（“宗”，不丹全國劃分為四個區(qū)，二十個宗，相當于我國的區(qū)縣）或區(qū)域一級進行儲存，以確保盡可能早地恢復學校功能。

（3）根據(jù)應急需求，做好預準備。有效的應急管理需要提前做好必要的準備。制定并定期測試教育部門應急預案、預準備和程序（指揮控制、人力資源、通信、運輸?shù)确矫妫?/p>

（4）規(guī)范各方面的材料和設備要求。教育部應規(guī)范學校內(nèi)的救災和緊急復原設備和材料，從地區(qū)和國家兩個層面使其標準化。

（五）能力建設

為了降低風險和提高準備，教育部門必須在各級單位加強人力和物力投入。開展能力需求評估、實施能力建設方案，以及建設技術、管理和應急能力，從而有效地降低風險。

1.降低風險的能力建設

（1）培養(yǎng)工程師和評估員的能力，評估學校建筑的脆弱性與安全性。教育部應該投資制定標準來進行校舍的脆弱性和安全性評估，尤其注重老社區(qū)學校的安全評估，并培訓相關工程師。

（2）提高工程師和建筑師降低地震風險的技巧。工程師應該接受培訓，掌握降低地震風險的技術，以便在進行脆弱性和安全評估后，他們能夠提供關于如何更換或加固校舍的建議。

（3）在地震安全性和減少風險問題上提高認識和能力。開展相關活動，將相關的地震安全性和降低風險的計劃和政策納入教育部的計劃和方案。

2.防范和應對的能力建設

（1）各類人員應急管理培訓。制定學校層面的計劃，教育人員要接受應急管理培訓；學校災害管理委員會成員、聯(lián)絡人，以及各種校組織的成員應接受適當?shù)男麄骱图寄馨l(fā)展培訓，培訓包括急救、搜索和救援技術，創(chuàng)傷管理，消防技術。

（2）對偵察兵和青年志愿者進行全面的災害管理培訓。審查現(xiàn)有的偵察兵項目，為偵察兵和青年志愿者提供全面的災害管理和急救員培訓，包括準備和響應現(xiàn)有的偵察者項目，制定青年志愿者培訓計劃。

三、主要特點與啟示

（一）完善政策框架，建立安全體系

《學校地震安全的國家行動計劃（2013- 2023）》將學校納入國家的防災體系，對現(xiàn)有的學校災害管理規(guī)劃、建筑標準等進行全面審查和評估，并提高安全標準，教育部通過頒布正式的政策指令，要求所有的學校貫徹災害管理相關的安全標準和指導方針。同時，細化災害管理機構，鼓勵在學校建立各相關組織，形成了“國家-教育部主導、其他部門支持-學?！边@一完備的三級體系。

雖然在我國廈門等地已開始建設防震減災科普示范學校，但國家尚未從政策層面將校園納入防災避難體系中，未從理論層面對校園如何進行防災避難規(guī)劃進行深入的研究，也并沒有詳細具體的設計標準可以遵循，高校校園的防災性建設仍存在著一定的空白和不足。因此，應在政策層面將學校納入防災避難體系，在制度層面提高學校對災害的關注度和防災執(zhí)行力度。

（二）吸納多種力量，發(fā)揮學校作用

該計劃以不丹第十一個五年計劃為契機，得到國際自然災害防治組織與災害管理部門的積極幫助及全球減災與恢復基金的資金支持；同時，該計劃的各個關鍵領域內(nèi)的措施的實施得到財政部、人力資源部門、學校等各相關部門的全力支持。在災害應對方面，各部門職責明確，形成合力配合。

該計劃充分發(fā)揮教育部的主導作用，放權于學校教育部門，由學校建立各種災害防治機構和俱樂部以及信息共享平臺，并充分發(fā)揮其作用；學校是人員相對集中的地方，學校校舍安全直接關系著師生的生命安全，同時還可以在地震發(fā)生時提供避難場所。因此，學校要從建筑工程質(zhì)量、應急物資等方面保障師生安全，為社區(qū)、師生提供避難場所。

（三）提高防災意識，增強抗災能力

對學生、社區(qū)的災害教育是該計劃的重要措施之一。通過學校之間建立的信息分享平臺，向師生及其他教育人員分享知識和經(jīng)驗；將災害教育納入學校課程，為學生提供災害信息，提高其防災意識；強制要求所有學校進行地震演習，提高應變能力；通過組織宣傳活動，提高社區(qū)和家庭的防災意識；除此之外，該計劃通過能力需求評估和實施能力建設方案，對工程師、評估員、建筑師、青年志愿者等進行綜合培訓或應急培訓，并要求提高各部門、各機構在應急安排上的靈敏度，從而降低風險。

（四）建立監(jiān)督機制，制定風險保險

教育部與災害管理部門合作建立正式的監(jiān)督機制，用于監(jiān)控學校災害管理計劃的制定和實施，同時在學校的建設方面進行全面的安全性評估，對建設過程進行全程監(jiān)控。為確保有足夠經(jīng)費用于恢復和重建活動，選擇性地為校舍投保，同時，通過保險這一方式確保并鼓勵建筑設計及實施的方式。

該計劃規(guī)定學校教育部門要對國家行動計劃與年度計劃、五年計劃進行評估審查；審查委員會執(zhí)行行動計劃的年度審查，年度會議對行動計劃所取得的成就、不足、支持、資源需求等進行評估，并為下一年度的行動計劃提供指導。

（五）階段性目標與長期目標結(jié)合，針對性與可行性并存

該計劃建構的地震安全性框架著眼于五個關鍵領域，從政策制度層面的保證、防災意識的教育到風險的降低減少、地震的響應與早期恢復到各種能力的建設，是一種相互聯(lián)系、層層遞進的全方位的實施框架。

該計劃分為短期目標（1～5年）、中期目標（5～10年）和長期目標（10年以上）。在每一領域，除了整體目標與具體目標，還預設了實現(xiàn)的期限，方案的負責人針對預設目標實施有針對性的措施：對現(xiàn)有政策進行審查，提高安全標準；對現(xiàn)有建筑和將要建設的學校實施不同的安全防范和檢查措施；災害安全教育包括學校、社區(qū)、家庭，特別是對特殊兒童的安全教育；準備、響應與早期恢復的工作落實到各個部門；能力建設包括降低風險的能力建設和防范應對的能力建設，提高各類人員的能力。

參考文獻：

[1]弭珊.高校校園的防震減災規(guī)劃研究[D].山東農(nóng)業(yè)大學林學院，2012.

[2]National Action Plan for School Earthquake Safety[EB/OL].http：//www.adrc.asia/documents/dm_information/Bhutan_National_Action_Plan_for_School_ Earthquake_Safety.pdf，2017-03-11.

編輯 朱婷婷 校對 許方舟