陳斯煒

摘要：針對(duì)當(dāng)下嚴(yán)峻的環(huán)境污染與自然資源損害現(xiàn)狀，為通過審計(jì)轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，文章對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容、方法和責(zé)任認(rèn)定的方法進(jìn)行了探索，希望以此推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的完善。此外，文章還對(duì)考核指標(biāo)與領(lǐng)導(dǎo)干部升遷博弈之間的關(guān)系進(jìn)行了思考，希望對(duì)相關(guān)政策的制定能有所啟發(fā)。

關(guān)鍵詞：意義；制度探索；升遷博弈

一、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的意義

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)既能實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督，又能發(fā)揮內(nèi)部引導(dǎo)，能有效轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政觀。首先，這一制度可以有效地對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行外部監(jiān)督；同時(shí)，這一制度的出臺(tái)本身能讓領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識(shí)到自然資源保護(hù)對(duì)其執(zhí)政評(píng)價(jià)的意義，從而在制定政策時(shí)將自然資源保護(hù)放到與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等的高度。更重要的是這一審計(jì)制度可以扭轉(zhuǎn)長期存在的以GDP為核心的考核方式，避免領(lǐng)導(dǎo)干部在升遷的單行道上惡性競(jìng)爭(zhēng)，罔顧環(huán)境利益，一味拉升GDP。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的制度探索

（一）審計(jì)的內(nèi)容

對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部是否合理地利用了自然資源去發(fā)展經(jīng)濟(jì)，可以從操作、管理兩個(gè)層面加以評(píng)價(jià)。

1. 操作層面

操作層面的審計(jì)主要是對(duì)財(cái)務(wù)收支情況和自然資源政策的績效進(jìn)行審計(jì)。財(cái)務(wù)收支情況的審計(jì)包括與自然資源相關(guān)的收入能否按時(shí)足額收取，用于保護(hù)自然資源的撥款是否及時(shí)、全額撥付等；自然資源政策績效的審計(jì)包括以下兩方面。

第一，自然資源資產(chǎn)的利用效率。即政府政策是否使自然資源利用率達(dá)到了社會(huì)總體資源利用效率的最大化。對(duì)自然資源的利用存在著自然資源的代價(jià)性損失和過度性損失兩種情形。代價(jià)性損失是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營必需的自然資源消耗，在這個(gè)損耗程度下，自然資源消耗與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是良性促進(jìn)的關(guān)系。與此相反，過度性損失的自然資源利用率低于社會(huì)總體資源評(píng)價(jià)利用效率，造成了浪費(fèi)。一旦在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部的任期內(nèi)出現(xiàn)了自然資源的過度性損失，那么其經(jīng)濟(jì)政策就是不合格的。對(duì)自然資源利用率影響最大的環(huán)節(jié)包括自然資源的開采環(huán)節(jié)、使用環(huán)節(jié)和循環(huán)再利用環(huán)節(jié)，因此可以從以下幾方面對(duì)此進(jìn)行審計(jì)。

（1）自然資源資產(chǎn)的開采程度。轄區(qū)內(nèi)企業(yè)在開采中是否使用先進(jìn)工具、有無亂采亂伐情況、礦區(qū)尾礦中礦物質(zhì)含量的高低等。

（2）自然資源資產(chǎn)的使用程度。轄區(qū)內(nèi)采用粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的企業(yè)數(shù)量變化情況、發(fā)展節(jié)能低碳產(chǎn)業(yè)的企業(yè)的比重等。

（3）自然資源資產(chǎn)的循環(huán)再利用程度。轄區(qū)內(nèi)從事資源循環(huán)再利用方向業(yè)務(wù)的企業(yè)數(shù)量、企業(yè)在資源循環(huán)再利用上的投入（如在生產(chǎn)活動(dòng)中對(duì)水資源的循環(huán)利用）等。

第二，自然資源資產(chǎn)的長期可持續(xù)發(fā)展情況。自然資源按其是否可耗竭可分成耗竭性資源與非耗竭性資源，耗竭性資源又分成可更新資源和不可更新資源。能否做到持續(xù)利用可更新資源并大力開發(fā)非耗竭性資源，從而可持續(xù)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)，也是審計(jì)評(píng)價(jià)的重點(diǎn)，具體可以對(duì)有否超越再生臨界點(diǎn)開發(fā)利用可更新資源的情形、轄區(qū)內(nèi)可更新資源距離再生臨界點(diǎn)的距離、轄區(qū)內(nèi)從事非耗竭性資源開發(fā)利用方向的企業(yè)數(shù)量等進(jìn)行審計(jì)。

2. 管理層面

管理層面的審計(jì)是對(duì)自然資源資產(chǎn)的管理績效進(jìn)行審計(jì)，即政府在自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、管理過程中是否做到合理、合法、公正。所謂合理，包括自然資源資產(chǎn)價(jià)格是否合理，能否體現(xiàn)供求關(guān)系，既要尊重市場(chǎng)規(guī)律又要發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用；也包括稅費(fèi)、罰款、補(bǔ)貼等是否合理，能否在保證稅收的情況下促進(jìn)企業(yè)發(fā)展等。所謂合法、公正，包括政府在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)招拍、拍賣等過程中，是否做到依法辦事、公平競(jìng)爭(zhēng)，避免國有資產(chǎn)流失；領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、管理中是否清正廉潔、正確使用權(quán)力等。

（二）審計(jì)的方式

操作層面中，財(cái)務(wù)收支情況的審計(jì)可基于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)審計(jì)的方法進(jìn)行，自然資源政策的績效審計(jì)可以以自然資源資產(chǎn)負(fù)債表為基礎(chǔ)進(jìn)行，也可采用成本效益分析法，將各項(xiàng)目所需的自然資源成本與項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行對(duì)比分析，然后將得出的數(shù)據(jù)與國內(nèi)或國際組織頒布的標(biāo)準(zhǔn)及其他城市的數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比，據(jù)此評(píng)價(jià)項(xiàng)目的效果。而對(duì)管理層面情況的審計(jì)，可以通過形式審查與實(shí)質(zhì)審查相結(jié)合的方式進(jìn)行。

1. 形式審查

形式審查主要針對(duì)書面材料。數(shù)據(jù)資料主要來自審計(jì)部門自行搜集的資料和向相關(guān)部門調(diào)取的資料。審查的內(nèi)容主要包括，第一，資料能否相互呼應(yīng)、邏輯自洽、真實(shí)不虛；第二，管理過程中是否造成群眾舉報(bào)等負(fù)面影響。

2. 實(shí)質(zhì)審查

實(shí)質(zhì)審查既可全面開展也可基于在形式審查中發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、接到群眾舉報(bào)等情況提起。具體形式有實(shí)地考察和訪談?wù){(diào)查。實(shí)地考察是指審計(jì)主體派出調(diào)查小組，對(duì)自然資源資產(chǎn)所在地的資源利用情況進(jìn)行樣本檢測(cè)和數(shù)據(jù)采集，并對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析計(jì)算。訪談?wù){(diào)查主要是對(duì)資源所在地附近的居民就有關(guān)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源資產(chǎn)開采、官員有否違規(guī)等情況進(jìn)行交流詢問，獲取第一手真實(shí)信息，必要時(shí)也可對(duì)單位內(nèi)部的相關(guān)人員進(jìn)行訪談，了解領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的工作情況，以便對(duì)其作出客觀的評(píng)價(jià)。

（三）責(zé)任認(rèn)定的方法

自然資源問題存在復(fù)雜性、外部性和問題爆發(fā)的滯后性，會(huì)給責(zé)任認(rèn)定帶來極大的困難，為明確領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)責(zé)任，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取依項(xiàng)目歸責(zé)的方法。領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)其任期內(nèi)批準(zhǔn)的有關(guān)自然資源的重大項(xiàng)目出現(xiàn)的問題承擔(dān)首要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，對(duì)于非其任期內(nèi)批準(zhǔn)設(shè)立的項(xiàng)目出現(xiàn)的問題承擔(dān)次要的監(jiān)管責(zé)任。這樣主次結(jié)合、全面歸責(zé)，既不會(huì)使追求一時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而對(duì)自然資源資產(chǎn)問題存有僥幸心理的領(lǐng)導(dǎo)干部得過且過、怠于承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部逃脫責(zé)任，也不至于由于自然資源資產(chǎn)問題的漫長潛伏期，致使后任領(lǐng)導(dǎo)干部在問題爆發(fā)時(shí)獨(dú)自承擔(dān)責(zé)任。

三、對(duì)于考核指標(biāo)與領(lǐng)導(dǎo)干部升遷博弈之間關(guān)系的思考

領(lǐng)導(dǎo)干部的升遷博弈是一個(gè)復(fù)雜的多重博弈，其中最主要的是與上級(jí)和同級(jí)的博弈，這時(shí)考核指標(biāo)就會(huì)起到關(guān)鍵性的作用。能完成指標(biāo)的干部，不但能從同僚中脫穎而出，而且無疑能獲得上級(jí)的賞識(shí)，因?yàn)槠渖霞?jí)也在進(jìn)行一場(chǎng)同樣的博弈，而其完成的考核指標(biāo)無疑為其上級(jí)考核指標(biāo)的完成作出了重要的貢獻(xiàn)，這樣的干部當(dāng)然會(huì)容易升遷。因而越來越多的領(lǐng)導(dǎo)干部為了迎合考核指標(biāo)而制定政策。然而考核指標(biāo)本身具有兩面性，適當(dāng)?shù)目己酥笜?biāo)能夠給予領(lǐng)導(dǎo)干部充分的激勵(lì)，但指標(biāo)存在缺陷，就會(huì)使某些領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)過“理性”思考后制定出迎合指標(biāo)，但偏離制度設(shè)計(jì)初衷的政策，產(chǎn)生惡劣影響。在這種情況下，即使一些領(lǐng)導(dǎo)干部內(nèi)心反對(duì)這種選擇，也必須站在更高的位置才能對(duì)其加以改變，這就導(dǎo)致其在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)不得不迎合這個(gè)指標(biāo)，同樣加入這場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)，而他的加入又會(huì)導(dǎo)致更多的領(lǐng)導(dǎo)干部身不由己的被卷入這個(gè)漩渦。

因此，制定各項(xiàng)政策和考核指標(biāo)時(shí)應(yīng)對(duì)這種博弈心理加以考慮，從而使其發(fā)揮更多的積極作用，這或許會(huì)對(duì)激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部的動(dòng)力、提高其效率，進(jìn)而完善國家治理體系和推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化有所幫助、有所啟發(fā)。

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（作者單位：寧波大學(xué)法學(xué)院）