■丨辛 明

亮出“執(zhí)法利劍” 護(hù)航“綠水青山”

■丨辛 明

遵義河道保潔在清理河面z飄浮的垃圾。(潘義軍/攝)

自2015年1月1日實(shí)施新環(huán)保法以來，這部被稱為“史上最嚴(yán)”“長出牙齒”的法律實(shí)施兩年來，“鋼牙”是否咬到人，利劍是否出鞘，效果如何？

2017年4月20日，中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所發(fā)布了新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施效果評(píng)估報(bào)告。報(bào)告顯示：新環(huán)保法在我國的生態(tài)文明建設(shè)中確實(shí)發(fā)揮了很重要的作用，各地對(duì)環(huán)保工作重視程度有所提升，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度明顯加大，社會(huì)各界關(guān)注環(huán)保、征服參與環(huán)保的氛圍明顯提升。但在落實(shí)政府責(zé)任和提升企業(yè)守法意識(shí)、推進(jìn)環(huán)境信息公開等方面仍顯不足。

報(bào)告課題組組長、中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長王燦發(fā)直言，兩年時(shí)間，“喜憂參半”。王燦發(fā)認(rèn)為，得益于新環(huán)保法的出臺(tái)，賦予了環(huán)保部門按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留和移送涉嫌環(huán)境污染犯罪等5個(gè)新手段，但現(xiàn)在看來，在制定良好的法律與綠水青山之間，似乎還隔著優(yōu)良而有效的執(zhí)法這道“鴻溝”。

“欽差”難辦環(huán)保事

自2015年新修訂的“史上最嚴(yán)環(huán)保法”施行后，首次以中央名義設(shè)立了最高規(guī)格的中央環(huán)保督察，被視為“環(huán)保欽差”。在生態(tài)文明上升至國家戰(zhàn)略高度的大背景下，如此高規(guī)格的環(huán)保督察對(duì)于“環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻”的中國來說意義非同尋常。據(jù)國家環(huán)保督察辦公室介紹，對(duì)23?。▍^(qū)、市）實(shí)施環(huán)保督察的組長不僅全部由正部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，而且23省（區(qū)、市）的?。▍^(qū)、市）委書記、省（區(qū)、市）長全部出席啟動(dòng)會(huì)，?。▍^(qū)、市）委書記親自做動(dòng)員；已經(jīng)結(jié)束督察的16省（區(qū)、市）黨政一把手全部出席督察意見反饋會(huì)。

不僅如此，為了扭轉(zhuǎn)環(huán)保執(zhí)法的疲軟狀態(tài)，環(huán)保部于今年4月5日宣布，從全國抽調(diào)5600名環(huán)境執(zhí)法人員，對(duì)京津冀及周邊城市開展為期一年的大氣污染防治強(qiáng)化督查。

原本想著這一系列最高環(huán)保執(zhí)法部門的督查“動(dòng)作”能夠帶動(dòng)全國各地政府部門積極有為，在履行環(huán)保職責(zé)、強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法力度上有大的改觀；不料想，來自最高執(zhí)法層級(jí)的督查，竟然在某些地域遭遇到強(qiáng)勁的抵制。

前不久，環(huán)保部相繼公布6起阻撓督查組正常執(zhí)法事件，涉及山東、河北、河南、山西等地多個(gè)企業(yè)。在督查組執(zhí)法檢查過程中，有的執(zhí)法證被搶奪，有的中央組督察組甚至被扣留長達(dá)一小時(shí)。在當(dāng)下改革與法治的背景下，代表中央權(quán)威的環(huán)保執(zhí)法督查尚且面臨如此大的抵制，背后折射出的環(huán)保執(zhí)法困境令人震驚。

其實(shí)，抵制、抗拒督查遠(yuǎn)不是今年才發(fā)生的事件。2014年，環(huán)保部在督察河南鄭州大氣污染治理行動(dòng)中，督查組在出示證件后要求對(duì)在新鄭市恒益瓷業(yè)和新鄭福華鋼鐵集團(tuán)兩家企業(yè)進(jìn)行檢查，企業(yè)門衛(wèi)均以“主要負(fù)責(zé)人不在”為由拒絕檢查，將督查組拒之門外。在登封市鋁莊碳素廠，相關(guān)負(fù)責(zé)人則是阻撓執(zhí)法人員拍攝取證。

2015年10月，環(huán)保部督查組在督查湖南省湘潭市湘潭電化科技股份有限公司時(shí)，被廠方阻撓50分鐘后仍拒絕督查人員進(jìn)廠檢查。

2016年11月，環(huán)保部派出3個(gè)督查組對(duì)河北省石家莊、定州、滄州、衡水等開展專項(xiàng)督查，在定州市華茂水泥制磚廠時(shí)，遇企業(yè)負(fù)責(zé)人阻撓，該人已經(jīng)被刑事拘留。

今年1月，環(huán)保部督查組發(fā)現(xiàn)，石家莊藁城區(qū)南營鎮(zhèn)馬莊村米業(yè)加工集聚區(qū)有90余家米業(yè)加工企業(yè)，絕大多數(shù)企業(yè)存在粉塵污染問題，無組織排放嚴(yán)重。督查組還通過篩查用電記錄發(fā)現(xiàn)，石家莊兩家本應(yīng)停產(chǎn)的企業(yè)，疑似“假停產(chǎn)”。一家名為博力威糖業(yè)有限公司，在停產(chǎn)期間，用電量竟然有二十多萬度。

不久，2月24日，環(huán)保部部長陳吉寧赴河北省石家莊市開展2017年第一季度空氣質(zhì)量專項(xiàng)督查，一到達(dá)石家莊后，陳吉寧便直奔當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)污染企業(yè)。在華北制藥有限公司發(fā)酵車間前的道路上，陳吉寧表示，“幾十米的距離內(nèi)就能聞到不同的氣味?！薄?/p>

2017年4月17日晚， 就在山東綠杰公司事件發(fā)生后，環(huán)保部在官網(wǎng)上公布了強(qiáng)化督查的最新情況。通報(bào)稱，第九督查組有關(guān)人員在河北省邢臺(tái)市現(xiàn)場檢查時(shí)執(zhí)法證被搶奪。

大量污染企業(yè)遍布，環(huán)保部長偶爾下來暗訪都能發(fā)現(xiàn)一堆問題，當(dāng)?shù)卣约碍h(huán)保部門為何看不到？這還是表明，一些地方政府的“環(huán)保神經(jīng)”可能還是有些麻木。

我們還必須追問:一些企業(yè)對(duì)執(zhí)法督查“根本不怕”的底氣從何而來?有評(píng)論認(rèn)為，敢跟環(huán)保部督查組叫板，如此“膽識(shí)”估計(jì)是被地方政府部門“慣”出來的。此言雖說估計(jì)，但并非虛妄論斷。長期以來，地方政府部門囿于地方利益和官員政績，對(duì)于污染企業(yè)網(wǎng)開一面的現(xiàn)象，早已不是什么秘密。地方官追求GDP政績，污染企業(yè)追求高額利益，執(zhí)法中間甚至暗藏交易，于這樣的環(huán)保執(zhí)法生態(tài)里，來自上層的執(zhí)法督查遇到抵制也就合乎邏輯了。

時(shí)事漫畫。(新環(huán)保法/圖)

強(qiáng)制力缺失

“他們不怕我們，這是我們的困境?！闭劦江h(huán)保執(zhí)法受阻的種種情況，一位不愿具名的省級(jí)環(huán)保執(zhí)法人員說道。

中國政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心訴訟部部長劉湘分析指出，抵制環(huán)保執(zhí)法折射出企業(yè)的某種錯(cuò)誤認(rèn)知，即自認(rèn)為采取這種方式不會(huì)造成很嚴(yán)重的后果，因此才能夠如此“猖狂”。這同時(shí)也說明，在過去，環(huán)保部門對(duì)于企業(yè)拒絕檢查的行為處罰力度不夠，沒有形成威懾?！捌髽I(yè)可能認(rèn)為，相較安裝環(huán)保設(shè)施或者停產(chǎn)，拒絕執(zhí)法的成本小多了?！?/p>

在2015年的全國兩會(huì)上，中國政法大學(xué)環(huán)境資源法學(xué)教授王燦發(fā)指出，“過去我國環(huán)境違法成本低，建設(shè)項(xiàng)目違法最高罰款20萬元，與水電等大型工程幾百億元的投資相比，罰款尚不及一天的設(shè)備租金。”

另外，針對(duì)企業(yè)排放的問題，首先，一些企業(yè)不愿意花費(fèi)時(shí)間和金錢改造或修建環(huán)保設(shè)施，認(rèn)為環(huán)保檢查就是找茬，就是向企業(yè)要錢。而不少大型企業(yè)在當(dāng)?shù)囟际嵌愂毡Ｕ希鉀Q了不少當(dāng)?shù)厝藛T就業(yè)問題，自認(rèn)為在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展中做出了“巨大貢獻(xiàn)”，排放一點(diǎn)污水廢氣，不足以影響環(huán)境，甚至認(rèn)為這點(diǎn)排污權(quán)利是自己應(yīng)得的。

其次，這與環(huán)保隊(duì)伍的執(zhí)法能力也大有關(guān)系。要知道，不同于其他執(zhí)法部門，環(huán)保對(duì)專業(yè)知識(shí)的要求很高，小到化學(xué)物質(zhì)，大到機(jī)器設(shè)備，都需要專業(yè)知識(shí)作支撐，環(huán)保部門人員的執(zhí)法能力和水平能否跟得上也是問題之一。

更令人擔(dān)憂的是，與涉事企業(yè)明目張膽地阻撓相比，是地方政府部門的執(zhí)法不作為或難作為。常?？梢月牭街T如“發(fā)展有壓力，環(huán)保如何填動(dòng)力”“綠色GDP，還是GDP一片綠”的兩難。這主要受制于兩種思維。一是“以罰代法”，用罰款取代環(huán)保執(zhí)法，甚至有些地方把重污染企業(yè)視為“金主”，動(dòng)用財(cái)政資金代繳罰款；二是“以拖代法”，對(duì)待環(huán)保督察認(rèn)認(rèn)真真、接受環(huán)保監(jiān)督誠誠懇懇，整改落實(shí)則馬馬虎虎甚至推三阻四。如果不能在法律執(zhí)行上、執(zhí)行監(jiān)督上給政府部門戴上“緊箍”，環(huán)境治理的法治化也容易淪為擺設(shè)。

例如，曝光的督查組在山東濟(jì)南歷城區(qū)執(zhí)法受阻事件中，涉事企業(yè)的燃煤鍋爐就沒有環(huán)保手續(xù)，但“以前的檢查中沒有發(fā)現(xiàn)”。媒體披露的河北、天津滲坑污染事件，超大污水滲坑“爛尾”究竟誰之過?地方政府部門的治理不到位、不徹底難辭其咎，輿論甚至認(rèn)為“當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保執(zhí)法部門完敗”。而今年第一季度空氣質(zhì)量專項(xiàng)督查結(jié)果也顯示:不少地方政府環(huán)保不作為、亂作為情況嚴(yán)重。這些慘痛的現(xiàn)實(shí)告訴我們，在落實(shí)良法的環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管中，喚醒沉睡或裝睡的地方政府部門職責(zé)才是關(guān)鍵。

眾所周知環(huán)保部門只是政府的下屬職能部門，必須服從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。而不少企業(yè)都是當(dāng)?shù)卣袛堖M(jìn)來的，出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、增加就業(yè)等各方面的考慮，政府會(huì)給予一定的支持和幫助。同時(shí)基于人情、政府財(cái)政收入等因素，對(duì)于企業(yè)的排污行為，政府或許會(huì)睜只眼閉只眼，這也讓環(huán)保執(zhí)法難于進(jìn)行。就在今年3月15日，有新聞報(bào)道，湖北武漢新洲區(qū)兩名環(huán)保執(zhí)法人員因?qū)ξ磁冉ǖ钠髽I(yè)進(jìn)行調(diào)查處理，被當(dāng)?shù)匾浴皳p害投資環(huán)境”為由免職處理。后來環(huán)保部華南督查中心展開調(diào)查后，兩人才得以恢復(fù)原職，涉事企業(yè)也被處罰。

那么面對(duì)這些難題，環(huán)保部門只能聽之任之嗎?

“垂管”制度為良法開路

其實(shí)不然，2015年實(shí)施的新環(huán)保法被稱為“史上最嚴(yán)”，對(duì)污染“零容忍”，懲治措施非常嚴(yán)格，從執(zhí)行和處罰角度都給出了對(duì)策。相比“無齒”的舊環(huán)保法，新環(huán)保法從執(zhí)行措施上予以豐富:規(guī)定了環(huán)保部門對(duì)違法排污設(shè)備可以掌控，可以查收；對(duì)拒不治污的企業(yè)還有行政代執(zhí)行權(quán);對(duì)于那些環(huán)境違法的企業(yè)，還可以聯(lián)合多部門采取綜合性調(diào)控手段，比如不給審批土地、不給上市，斷水、斷電等。而從處罰力度上，新環(huán)保法借助行政和刑事處罰，對(duì)監(jiān)管方、排污企業(yè)、第三方實(shí)行連帶責(zé)任。

“按日連續(xù)處罰”“限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”“查封、扣押”“移送公安機(jī)關(guān)行政拘留”等配套執(zhí)法手段，被比喻為新環(huán)保法的“鋼牙”?！拔覀?cè)谥贫ㄐ路ǖ臅r(shí)候，很期待它能長出牙齒，特別是這4個(gè)配套辦法所規(guī)定的措施，就是4顆鋼牙?！比珖f(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅說。

新《環(huán)保法》生效以來，按日計(jì)罰等規(guī)定，使違法成本有所增加。王燦發(fā)以實(shí)施按日計(jì)罰的重慶市為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，企業(yè)違法行為改正率從過去的4.8%增長到實(shí)施按日計(jì)罰后的84%。

為了減少地方保護(hù)對(duì)環(huán)境執(zhí)法的掣肘，根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定，開始在省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)，部分省作為試點(diǎn)地區(qū)已啟動(dòng)垂管改革。全國環(huán)保機(jī)構(gòu)管理體制面臨“大調(diào)”，“省以下垂直管理”機(jī)制將被引入其中。22日環(huán)保部公布中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)的《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》。《意見》提出對(duì)省級(jí)以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法實(shí)施“垂直管理”。據(jù)了解，這是十八大以來，我國第五個(gè)引入“省以下垂直管理”的領(lǐng)域。

即將落地的環(huán)?！按怪惫芾怼保瑢⒒鶎迎h(huán)保部門的管理權(quán)全面上收到市一級(jí)，市級(jí)環(huán)保部門的人事權(quán)上收到省一級(jí)，這在一定程度上隔離了環(huán)保管理權(quán)力與地方利益，有利于打破地方保護(hù)，讓地方環(huán)保部門不再瞻前顧后，從此挺直腰板。

“垂直管理”的意義還不只在于此。環(huán)境管理權(quán)本來就屬于一種國家權(quán)利，因?yàn)榄h(huán)境污染往往不是地域性的，污染具有流動(dòng)性和擴(kuò)散性，倘若畫地為牢，分而治之，只會(huì)導(dǎo)致整個(gè)國家環(huán)境治理的碎片化，也不利于樹立統(tǒng)一的環(huán)保法治權(quán)威。正因如此，許多國家的環(huán)境管理都摒棄了屬地化管理模式，例如美國環(huán)境保護(hù)局直屬總統(tǒng)辦公廳，是美國聯(lián)邦政府的獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)。

從這個(gè)意義上說，環(huán)保“垂直管理”不單是一次機(jī)構(gòu)權(quán)力的重新劃分和組合，也是我們國家完善治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重大舉措。

當(dāng)然，環(huán)?！按怪惫芾怼辈⒉灰馕吨魅醯胤秸h(huán)境管理的屬地責(zé)任。市級(jí)環(huán)保局今后依然是市級(jí)政府工作部門，地方政府依然是環(huán)境保護(hù)責(zé)任主體。這樣的組織架構(gòu)，既保障了環(huán)保管理和執(zhí)法的獨(dú)立性，也避免了地方政府借“垂管”之名，怠于履行環(huán)境質(zhì)量改善的主體責(zé)任。

然而，我們也要看到，“垂直管理”并不是萬靈丹。在目前不少地方唯GDP的思維之下，一些地方干預(yù)環(huán)保執(zhí)法，為污染企業(yè)保駕護(hù)航的沖動(dòng)依然存在。而環(huán)保管理名義上垂直了，人財(cái)物不再受制于地方政府，但實(shí)際上，基層環(huán)保部門不可能隔絕于地方政治環(huán)境，其在諸多方面依然仰仗于地方政府。如此一來，各種隱性的干預(yù)和干擾恐怕難以杜絕。

所以，僅靠“垂直管理”不足以徹底根除地方保護(hù)，“垂管”之外，改變地方重GDP政績、輕環(huán)境的考核模式，同時(shí)嚴(yán)抓責(zé)任追究，對(duì)地方官員干預(yù)環(huán)境執(zhí)法“零容忍”，是更需要下十足十的工夫。

“一個(gè)好的法律不能成為‘紙老虎’，要讓它成為一個(gè)有鋼牙利齒的利器，關(guān)鍵在于執(zhí)行和落實(shí)?！蓖鯛N發(fā)建議，繼續(xù)加強(qiáng)配套立法；建立環(huán)境信息共享機(jī)制，加強(qiáng)不同部門協(xié)同與配合；進(jìn)一步加快環(huán)境監(jiān)察體制改革，提高基層執(zhí)法人員待遇和專業(yè)能力等。

高懸執(zhí)法利劍

從根本上來說，執(zhí)法不是紙上談兵，更在于行動(dòng)。煥發(fā)行動(dòng)的力量，必須亮出法律執(zhí)行的利劍，讓環(huán)保法治理念變成生態(tài)保護(hù)的地方作為，而這才是看得見的治理。

也正因此,關(guān)注環(huán)保執(zhí)法,成為了環(huán)保部工作的重點(diǎn)。此前環(huán)保部部長陳吉寧就針對(duì)環(huán)保督查表態(tài),要加強(qiáng)對(duì)地方政府及其環(huán)保部門履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,認(rèn)真查辦或督辦大案要案,實(shí)現(xiàn)由“以查企業(yè)為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安槎讲⑴e、以督政府為主”。

“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰?！绷?xí)近平總書記深刻地指出，生態(tài)環(huán)境沒有替代品。前車之鑒，后車之師，曾何幾時(shí),遵義還是全國污染較為嚴(yán)重的酸雨城市之一,正是深刻感受了破壞環(huán)境、犧牲環(huán)境的巨大代價(jià),遵義痛定思痛,吸取教訓(xùn),以打造“天藍(lán)、地綠、水清、氣凈”城市為目標(biāo),大手筆、高投入、強(qiáng)力度,著力改善人居環(huán)境質(zhì)量,積極推進(jìn)源頭整治、綜合整治,打出環(huán)境保護(hù)的“組合拳”。

貴州遵義赤水竹海空氣清新,萬畝茶海美景如畫,國酒之都,生態(tài)美酒茅臺(tái)醇香,紅與綠在這里交相輝映,經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)在這里相得益彰,百姓富、生態(tài)美在這里有機(jī)統(tǒng)一……在綠色發(fā)展共識(shí)的科學(xué)指引下,遵義像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境,像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境,牢固樹立“生態(tài)興則文明興、生態(tài)衰則文明衰”的理念,以全景域理念讓游客體驗(yàn)人與自然的和諧、文化與生態(tài)的對(duì)話,以實(shí)際成效守住了發(fā)展和生態(tài)兩條底線,努力不因小失大、急功近利,讓人民群眾望得見山,看得見水,記得住鄉(xiāng)愁。

“既要金山銀山，又要綠水青山，綠水青山就是金山銀山”，這是民生的幸福指向、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用力方向。以天藍(lán)、地綠、水清，承載人民群眾最樸素的幸福期冀，要讓百姓真真切切感受到“綠色福利”，才能為可持續(xù)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)根基。