賴(lài)明：創(chuàng)新規(guī)劃思路 關(guān)注城市“內(nèi)質(zhì)”

賴(lài)明，全國(guó)政協(xié)常委、提案委副主任，九三學(xué)社中央副主席

習(xí)近平總書(shū)記指出：“發(fā)展必須是遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律的科學(xué)發(fā)展，必須是遵循自然規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展，必須是遵循社會(huì)規(guī)律的包容性發(fā)展?！痹谖铱磥?lái)，2016年我國(guó)城市工作切實(shí)貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”新發(fā)展理念，緊緊抓住“人的城鎮(zhèn)化”這個(gè)根本，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，突出了內(nèi)涵式發(fā)展。我們始終強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、產(chǎn)城融合，重視以人為本及現(xiàn)代技術(shù)應(yīng)用，突出問(wèn)題導(dǎo)向，因而，城市規(guī)劃、建設(shè)和管理水平得到了進(jìn)一步提高。

明確規(guī)劃引領(lǐng)作用 創(chuàng)新規(guī)劃工作思路

在城市工作中，城市規(guī)劃起到了對(duì)城市建設(shè)管理引領(lǐng)、規(guī)范、約束的龍頭作用。黨委、人大、政府、政協(xié)和社會(huì)方方面面已對(duì)此形成高度共識(shí)。

習(xí)近平總書(shū)記在北京考察工作時(shí)曾強(qiáng)調(diào)：城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領(lǐng)作用，考察一個(gè)城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。全國(guó)政協(xié)和九三學(xué)社也就加強(qiáng)城市規(guī)劃工作進(jìn)行了一系列調(diào)研，提出了若干建議。例如2016年4月，全國(guó)政協(xié)副主席盧展工和提案委主任孫淦率政協(xié)委員，邀請(qǐng)發(fā)改委、國(guó)土部和住建部有關(guān)負(fù)責(zé)人及專(zhuān)家赴廣東、海南和北京專(zhuān)題調(diào)研，在此次調(diào)研中提出：以科學(xué)規(guī)劃為龍頭，確保規(guī)劃的權(quán)威性，以“多規(guī)合一”為抓手，確保改革舉措落到實(shí)處，以協(xié)商民主為手段，提升政府治理能力。事實(shí)上近年來(lái)很多城市的規(guī)劃工作體現(xiàn)了這些理念。

如何創(chuàng)新規(guī)劃工作思路？我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展的中后期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，深化改革進(jìn)入攻關(guān)期。目前對(duì)城市規(guī)劃的重要性各方面論述已經(jīng)很多，恐怕也沒(méi)有人會(huì)否定城市規(guī)劃的重要性；關(guān)于如何制定城市規(guī)劃已經(jīng)有比較成熟的理念和好的經(jīng)驗(yàn)。就目前的情況而言，“功夫在詩(shī)外”，當(dāng)前要討論的重點(diǎn)恐怕不是規(guī)劃是否重要和規(guī)劃的技術(shù)路徑，關(guān)鍵是兩點(diǎn)：一是突出城市規(guī)劃的法律權(quán)威，決不能“一任市長(zhǎng)一個(gè)規(guī)劃”。規(guī)劃如果沒(méi)有權(quán)威，不如不搞規(guī)劃。二是要發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主的作用，讓群眾參與到城市規(guī)劃工作中來(lái)，真正做到 “人民城市人民建”“人民城市人民管”。這是城市科學(xué)治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

關(guān)注城市“內(nèi)質(zhì)” 提升居民生活質(zhì)量

在2016年唐山大地震40周年之際，習(xí)近平總書(shū)記指出，要進(jìn)一步增強(qiáng)憂(yōu)患意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，努力實(shí)現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，全面提升全社會(huì)抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力。

這些年城市飛速發(fā)展，城市抗震減災(zāi)能力如何呢，一旦遭遇地震能不能抗得住，我們心里有沒(méi)有數(shù)？在很多城市調(diào)研的情況是不容樂(lè)觀(guān)的。調(diào)研表明，當(dāng)前城市抗震減災(zāi)能力建設(shè)存在以下突出問(wèn)題：工程建設(shè)抗震設(shè)防法規(guī)建設(shè)滯后；監(jiān)管體制機(jī)制不健全；抗震減災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管控基礎(chǔ)薄弱?？拐鸱罏?zāi)規(guī)劃是對(duì)城鄉(xiāng)防災(zāi)空間布局和抗震防災(zāi)工作的統(tǒng)籌安排，但目前我國(guó)開(kāi)展此項(xiàng)規(guī)劃的城鎮(zhèn)不足15%。對(duì)此，要提高認(rèn)識(shí)，摸清底數(shù)；加快工程建設(shè)抗震監(jiān)管立法；加強(qiáng)抗震減災(zāi)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；建立抗震風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和加固改造的長(zhǎng)效投入機(jī)制；建立以風(fēng)險(xiǎn)防范為導(dǎo)向的績(jī)效考核機(jī)制。

2015年，我國(guó)人均居住建筑面積已經(jīng)達(dá)到33平方米。但是，全國(guó)仍有約16萬(wàn)個(gè)老舊小區(qū)（涉及約4300萬(wàn)戶(hù)家庭、1.3億居民）建筑抗災(zāi)能力弱、能耗高、使用功能差，成為全面建成小康社會(huì)住房領(lǐng)域的短板。我認(rèn)為，有必要將老舊小區(qū)現(xiàn)有建筑物圍護(hù)結(jié)構(gòu)節(jié)能改造、供熱系統(tǒng)改造等與抗震加固、加裝電梯、供水管網(wǎng)、排污管網(wǎng)、通訊設(shè)施、無(wú)障礙設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、綠化、亮化以及硬化改造等整合為“節(jié)能+宜居”（1+N）綜合性改造，改舊成新、補(bǔ)齊短板。這樣，一是利于穩(wěn)增長(zhǎng)。據(jù)有關(guān)方面調(diào)研統(tǒng)計(jì)，全國(guó)具有改造價(jià)值的老舊小區(qū)總建筑面積約30億平方米，若其中60%加裝電梯，按300元/平方米成本計(jì)算，能帶動(dòng)產(chǎn)值約5400億元，創(chuàng)造110萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。二是利于惠民生。老舊小區(qū)老齡人口集中，普遍面臨老年人上下樓堪憂(yōu)、干燒不熱、供水跑冒滴漏、排污管道堵塞及污水溢出、停車(chē)位少且交通堪憂(yōu)，以及建筑外立面破舊、小區(qū)環(huán)境臟亂等諸多問(wèn)題。實(shí)施改造能緩解這些問(wèn)題，提升人民群眾獲得感。三是促進(jìn)民生政策落實(shí)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市規(guī)劃建設(shè)管理的內(nèi)涵和外延已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，可以說(shuō)，其中的任何一項(xiàng)工作都不能單純地就城論城，而是必須按照全面深化改革和“五位一體”總體布局要求，更加注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。因此，今后要做的是切實(shí)貫徹落實(shí)中央城市工作會(huì)議一系列戰(zhàn)略部署，做到尊重城市發(fā)展規(guī)律；統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，提高城市工作全局性；統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動(dòng)力，提高城市發(fā)展持續(xù)性；統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展的宜居性；統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體，提高各方推動(dòng)城市發(fā)展的積極性。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意的是，端正城市發(fā)展思想不是對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)管理“推倒重來(lái)”，而是要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，缺什么補(bǔ)什么、弱什么強(qiáng)什么，有所為有所不為，充分釋放城市發(fā)展的活力。在工作方法上關(guān)鍵是要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系；同時(shí)要增強(qiáng)專(zhuān)家話(huà)語(yǔ)權(quán)，提高公眾參與度。

一是“多規(guī)合一”?！岸嘁?guī)合一”是解決當(dāng)前規(guī)劃體制存在的突出問(wèn)題和完善規(guī)劃?rùn)C(jī)制的有效抓手。 “多規(guī)合一”的核心是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃和城市規(guī)劃的“三規(guī)合一”。要在“三規(guī)合一”的基礎(chǔ)上，以主體功能區(qū)為指導(dǎo)，融合生態(tài)保護(hù)、城鎮(zhèn)體系、林地保護(hù)利用、海洋功能區(qū)等規(guī)劃，形成統(tǒng)一的“多規(guī)合一”平臺(tái)，加強(qiáng)各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的銜接。

二是智慧城市建設(shè)。近年來(lái)，中央和各級(jí)地方政府均在不遺余力地將大量信息技術(shù)廣泛融入到城市建設(shè)和管理當(dāng)中去，較好地解決了城市化快速進(jìn)程帶來(lái)的環(huán)境、資源、管理等問(wèn)題，在保障城市現(xiàn)代化建設(shè)健康持續(xù)發(fā)展的同時(shí)也迎來(lái)了智慧城市推廣建設(shè)的最佳時(shí)機(jī)。科技的發(fā)展，為城市建設(shè)不斷帶來(lái)機(jī)遇，同時(shí)也伴隨著巨大挑戰(zhàn)。面對(duì)智慧城市建設(shè)浪潮，我們?cè)桨l(fā)需要冷靜、客觀(guān)的思考。當(dāng)前，制約我國(guó)智慧城市發(fā)展的因素仍有很多。如部門(mén)分割導(dǎo)致的信息壁壘，重復(fù)建設(shè)等情況較為嚴(yán)重；重概念口號(hào)，輕行動(dòng)配套，盲目跟風(fēng)的情況仍很突出；人才缺乏和觀(guān)念落后更是制約智慧城市建設(shè)的重要因素。這些問(wèn)題需要在今后的智慧城市建設(shè)中著力解決。

城市建設(shè)工作重在落實(shí)重在推進(jìn)扶貧攻堅(jiān)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

今年的政府工作報(bào)告中提出要“實(shí)現(xiàn)進(jìn)城落戶(hù)1300萬(wàn)人以上”，這是一個(gè)難點(diǎn)，是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)方方面面。

如何落實(shí)這一目標(biāo)？需要因城因地而宜，綜合施策。一是進(jìn)一步深化戶(hù)籍制度改革，完善城市公共服務(wù)配套和社會(huì)保障制度；二是把產(chǎn)業(yè)發(fā)展擺在重要位置，不能出現(xiàn)農(nóng)民工落戶(hù)后無(wú)業(yè)可就的情況；三是深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)，從一定程度上緩解農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的資金困難；四是著力中提升小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展水平，促進(jìn)更多農(nóng)民就近進(jìn)城落戶(hù)。

2016年249萬(wàn)人異地扶貧搬遷建設(shè)任務(wù)如期完成，2017年是異地扶貧搬遷安置的第一個(gè)高峰年。對(duì)于今年的脫貧工作要求實(shí)現(xiàn)“340萬(wàn)人完成異地扶貧搬遷”的目標(biāo)，“對(duì)‘一方水土養(yǎng)不起一方人’的地方實(shí)施異地扶貧搬遷是全面建成小康社會(huì)的重要和必要舉措?！痹诰珳?zhǔn)扶貧“五個(gè)一批”工程中，易地扶貧搬遷是一項(xiàng)涉及資金多、工程量大、易產(chǎn)生問(wèn)題的工程。九三學(xué)社中央和社內(nèi)專(zhuān)家在全國(guó)多地進(jìn)行了深入調(diào)研，從調(diào)研情況來(lái)看，當(dāng)前在異地搬遷工作中還存在一些突出問(wèn)題，需要有針對(duì)性地改進(jìn)和完善相關(guān)政策措施。

我建議，一是改變易地搬遷的指標(biāo)由上而下的分配方式。由縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定易地搬遷的任務(wù)，并實(shí)事求是地安排工程進(jìn)度。二是擴(kuò)大易地搬遷安置的范圍。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，對(duì)于缺少相應(yīng)的土地用于搬遷的地區(qū)，其搬遷安置范圍不宜限于本地區(qū)。可以在充分調(diào)研、充分尊重貧困戶(hù)意愿基礎(chǔ)上，嘗試在全國(guó)范圍內(nèi)選擇部分土地廣闊的地區(qū)建立移民村或現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地等接納外省移民。三是統(tǒng)籌各項(xiàng)扶貧工程。切實(shí)落實(shí)搬遷工程與產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧相結(jié)合的政策，使搬遷的貧困戶(hù)能夠真正實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)，脫貧致富。統(tǒng)籌搬遷項(xiàng)目和危改項(xiàng)目，能夠?qū)嵤┪８牡木筒灰欢ò徇w，能夠加固維護(hù)的就不一定新建，從而提高扶貧資金的使用效率。四是加強(qiáng)政府的引導(dǎo)和服務(wù)。處理好搬遷貧困戶(hù)與安置地居民之間的矛盾。做好對(duì)搬遷戶(hù)的生活服務(wù)，如生活技能培訓(xùn)和心理輔導(dǎo)，使其能盡快適應(yīng)新的生活方式?？傊?，要確保搬遷戶(hù)移得出、穩(wěn)得住、有業(yè)就，盡快適應(yīng)新生活。

同時(shí)，今年政府工作報(bào)告有幾點(diǎn)需要特別重視：一是切實(shí)防止城市大拆大建；二是棚戶(hù)區(qū)改造要堅(jiān)持規(guī)劃先行；三是推進(jìn)海綿城市建設(shè)要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，編制科學(xué)的海綿城市建設(shè)總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃；四是加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和城市修補(bǔ)；五是推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)要抓好資源整合；六是積極推進(jìn)建筑產(chǎn)業(yè)化和建筑垃圾資源化利用。