謝 鵬

(中國(guó)電子科學(xué)研究院，北京 100041)

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綜 述

試析歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)對(duì)歐盟預(yù)算制度改革的影響

謝 鵬

(中國(guó)電子科學(xué)研究院，北京 100041)

2009年，由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球性金融危機(jī)蔓延至歐洲大陸，導(dǎo)致歐洲多國(guó)相繼爆發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)。歐債危機(jī)的持續(xù)發(fā)酵促使歐盟成員國(guó)紛紛采取財(cái)政緊縮政策，這給長(zhǎng)期以來規(guī)模不斷擴(kuò)大的歐盟預(yù)算造成沖擊，使歐盟2014-2020年中期預(yù)算的制定幾度陷入僵局，并由此引發(fā)了歐盟新一輪的預(yù)算危機(jī)。在此次歐盟預(yù)算危機(jī)中，各成員國(guó)為了維護(hù)本國(guó)的利益，在制定2014-2020年中期預(yù)算過程中，互不相讓，迫使最終通過的2014-2020年中期預(yù)算較2007-2013年中期預(yù)算縮小了規(guī)模。歐債危機(jī)在間接導(dǎo)致歐盟信用評(píng)級(jí)被下調(diào)的同時(shí)，也對(duì)歐盟預(yù)算制度的改革形成倒逼機(jī)制，它將促使歐盟加快對(duì)其預(yù)算制度中存在的各種缺陷進(jìn)行改革的步伐。

歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)；歐盟預(yù)算；歐盟預(yù)算制度；預(yù)算危機(jī)；

0 引 言

歐盟的財(cái)政預(yù)算問題存在已久，歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)(以下簡(jiǎn)稱“歐債危機(jī)”)的沖擊最終促使歐盟預(yù)算制度中長(zhǎng)期存在的各種缺陷引發(fā)了一場(chǎng)新的預(yù)算危機(jī)。在此次歐盟預(yù)算危機(jī)中，歐盟各方?jīng)_突的焦點(diǎn)集中在2014-2020年中期預(yù)算的制定上，并由此引發(fā)了人們對(duì)于歐盟預(yù)算制度改革和歐洲一體化未來發(fā)展前景的深入思考和擔(dān)憂。

1 歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)與歐盟成員國(guó)財(cái)政開支緊縮

2007年，美國(guó)房地產(chǎn)泡沫破裂導(dǎo)致美國(guó)次級(jí)抵押貸款市場(chǎng)崩潰，進(jìn)而使其金融系統(tǒng)、銀行部門以及涉及范圍更廣的經(jīng)濟(jì)部門都隨之陷入了危機(jī)之中。美國(guó)的次貸危機(jī)引發(fā)了全球性的金融危機(jī)并給世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)帶來巨大沖擊，全球經(jīng)濟(jì)受此次金融危機(jī)的影響陷入了長(zhǎng)期的低迷期。當(dāng)此次金融危機(jī)蔓延至歐洲大陸時(shí)，最先在希臘登陸，并成為歐債危機(jī)在歐洲大陸全面爆發(fā)的導(dǎo)火索。

2009年10月，希臘新當(dāng)選的政府總理喬治·帕潘德里歐在執(zhí)政僅半個(gè)月后突然對(duì)公眾宣布：2009年政府財(cái)政赤字和公共債務(wù)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例預(yù)計(jì)將分別達(dá)到12.7%和113%。這說明希臘的預(yù)算赤字比前任政府所宣布的數(shù)額(占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的6%)至少要大一倍以上，并遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歐盟在《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》 中規(guī)定的3%和60%的上限，歐洲公眾和金融市場(chǎng)為之嘩然。緊接著，鑒于希臘政府財(cái)政狀況顯著惡化，2009年12月，全球三大信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)惠譽(yù)、標(biāo)準(zhǔn)普爾和穆迪相繼下調(diào)了希臘的主權(quán)信用評(píng)級(jí)，希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)自此全面爆發(fā)。此后，希臘的狀況在歐盟很多成員國(guó)之間產(chǎn)生了多米諾骨牌效應(yīng)，愛爾蘭、葡萄牙、意大利和西班牙等國(guó)也相繼爆發(fā)了主權(quán)債務(wù)危機(jī)，并由此拉開了歐債危機(jī)的序幕。

本次歐債危機(jī)起源于希臘的主權(quán)債務(wù)危機(jī)，并有進(jìn)一步向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域蔓延的趨勢(shì)。它的重要表現(xiàn)是：“歐洲政府債券市場(chǎng)中的債券購(gòu)買者或潛在的購(gòu)買者開始懷疑某些歐洲國(guó)家無(wú)法按期全額支付到期的政府債務(wù)，要求對(duì)這些債券的違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)償，進(jìn)而引起短期內(nèi)債券收益率和利差不正常地攀升，最終使得這些國(guó)家無(wú)法融資或無(wú)法承擔(dān)高昂的融資成本。”[1]由此可見，“預(yù)期”對(duì)于一國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)走向有著至關(guān)重要的影響，好的預(yù)期可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)朝著積極的方向挺進(jìn)，反之，則可以使其向著消極的方向發(fā)展。

本次歐債危機(jī)的爆發(fā)雖然是由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的，但這只是其外部誘因，真正的內(nèi)在成因是歐盟內(nèi)部長(zhǎng)期存在的結(jié)構(gòu)性缺陷在適當(dāng)?shù)耐獠凯h(huán)境誘發(fā)下最終導(dǎo)致了這場(chǎng)全球經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的大地震。歐盟內(nèi)部存在的嚴(yán)重問題終將釀成危機(jī)，而危機(jī)的到來只是時(shí)間問題。因此，即便沒有美國(guó)的次貸危機(jī)作為導(dǎo)火索，也會(huì)出現(xiàn)別的什么因素來引爆歐債危機(jī)這只火藥桶。持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、影響范圍廣和影響程度深是本次歐債危機(jī)的顯著特點(diǎn)。本次歐債危機(jī)的起因錯(cuò)綜復(fù)雜，既有經(jīng)濟(jì)方面的因素，也有政治、文化、法律和社會(huì)方面的因素。因此，它不是某一因素單獨(dú)作用的結(jié)果，而是多種因素合力下共同作用的結(jié)果。

自希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后，“成員國(guó)最初在行動(dòng)中互不通氣、各行其是，明顯缺乏整體協(xié)調(diào)”[2]，而隨著危機(jī)的蔓延，各成員國(guó)逐漸意識(shí)到在行動(dòng)中加強(qiáng)協(xié)調(diào)的重要性，并通過由歐盟、歐洲央行和國(guó)際貨幣基金組織組成的“三駕馬車”式的救助框架對(duì)各項(xiàng)救助行動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。“從根本上講，成員國(guó)危機(jī)乍起時(shí)選擇自行救市，直至最終走向行動(dòng)協(xié)調(diào)，與歐盟所處的特定歷史階段、金融風(fēng)暴的來勢(shì)與應(yīng)對(duì)舉措要求都密切相關(guān)?！盵2]然而，各成員國(guó)在討論具體的救助方案時(shí)，仍以盡量減少本國(guó)國(guó)家利益損失為出發(fā)點(diǎn)來協(xié)調(diào)和尋找各方都能接受的解決方案。每當(dāng)提議的救助方案嚴(yán)重?fù)p害到自己國(guó)家的利益時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)吵不休、互不相讓的局面(如面對(duì)歐元債券和債務(wù)共擔(dān)的問題時(shí)，德國(guó)總理默克爾反應(yīng)強(qiáng)烈)，使得可提供的救助資金規(guī)模十分有限，完全沒有當(dāng)初啟動(dòng)歐洲一體化進(jìn)程時(shí)，各國(guó)所表現(xiàn)出來的決心和力度。同時(shí)，由于相關(guān)救助措施被附加上了重重條件，使得救助行動(dòng)進(jìn)展比較緩慢，對(duì)各重債國(guó)的救助也因此錯(cuò)過了最佳時(shí)機(jī)。

自此次歐債危機(jī)全面爆發(fā)以來，歐盟整體經(jīng)濟(jì)變得萎靡不振，歐盟及其多個(gè)成員國(guó)的主權(quán)信用評(píng)級(jí)被下調(diào)，一些成員國(guó)在政治層面也出現(xiàn)了動(dòng)蕩。歐債危機(jī)的持續(xù)發(fā)酵和歐盟經(jīng)濟(jì)整體下行的氛圍，使得歐盟很多成員國(guó)都出現(xiàn)了財(cái)政緊張的狀況，并被迫采取了財(cái)政開支緊縮的措施，這給歐盟的內(nèi)部團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定帶來了負(fù)面影響，并給歐盟新一輪中期預(yù)算的制定蒙上了一層陰影。

2 歐盟2014-2020年中期預(yù)算制定與新一輪預(yù)算危機(jī)爆發(fā)

本次歐債危機(jī)自爆發(fā)以來，對(duì)歐盟經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生了廣泛的影響，其中就直接體現(xiàn)在歐盟2014-2020多年度財(cái)政框架的制定上。2014-2020多年度財(cái)政框架是《里斯本條約》生效后，歐盟在新預(yù)算規(guī)則下制定的首個(gè)中期預(yù)算。預(yù)算過程是否順利、通暢，是檢驗(yàn)《里斯本條約》規(guī)定的新預(yù)算程序是否符合新時(shí)期歐盟發(fā)展需要的重要標(biāo)志，備受歐盟各方的關(guān)注。然而，該多年度財(cái)政框架的制定恰逢歐債危機(jī)的爆發(fā)，這樣它就為歐盟各方就解決歐債危機(jī)所進(jìn)行的政治博弈提供了一個(gè)新的平臺(tái)和籌碼，因此更加引發(fā)歐盟及其成員國(guó)的重視。同時(shí)，新的多年度財(cái)政框架一旦確定，將在很大程度上反映出歐盟在歐債危機(jī)后時(shí)期的整體發(fā)展規(guī)劃和重點(diǎn)投資領(lǐng)域，甚至可以暗示出歐洲一體化進(jìn)程在未來一段時(shí)期的走向，所以也備受各方關(guān)注。

2011年6月29日，歐盟委員會(huì)首次發(fā)布了歐盟2014-2020年多年度財(cái)政框架的建議稿。時(shí)隔一年多的時(shí)間，2012年11月22-23日布魯塞爾首腦會(huì)議期間，各成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人圍繞新的財(cái)政框架建議展開了磋商，而各方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)主要集中在預(yù)算規(guī)模是否應(yīng)該削減以及預(yù)算資金應(yīng)該如何分配上?！霸谡麄€(gè)歐洲，各國(guó)政府、企業(yè)和家庭都在為應(yīng)把錢花在什么地方而謹(jǐn)慎地做著選擇。是時(shí)候去認(rèn)真思考未來應(yīng)在哪些方面進(jìn)行削減和在哪些方面進(jìn)行投資了?！盵3]時(shí)任歐盟委員會(huì)主席巴羅佐、法國(guó)總統(tǒng)奧朗德和南歐國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，“為盡快使歐盟經(jīng)濟(jì)走上增長(zhǎng)之路，適度增加預(yù)算是必要的。但英國(guó)首相卡梅倫則表示，歐洲債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后，歐盟的每一個(gè)成員國(guó)都在奉行財(cái)政緊縮，因此，在這一背景下，歐盟預(yù)算也應(yīng)該削減。卡梅倫等人甚至表示，如果這一預(yù)算有增無(wú)減，那么他在表決時(shí)將行使否決權(quán)”[4]。此外，德國(guó)、荷蘭、瑞典和芬蘭等國(guó)也都希望新財(cái)政框架能夠壓縮規(guī)模。通過觀察可以發(fā)現(xiàn)，持不同觀點(diǎn)的國(guó)家恰好分屬于凈受益國(guó)和凈貢獻(xiàn)國(guó)陣營(yíng)，所以它們?cè)诹?chǎng)上存在這樣的差異也并不使人感到意外。

然而，讓人感到意外的是，被視為歐洲一體化進(jìn)程軸心和雙發(fā)動(dòng)機(jī)的法國(guó)和德國(guó)，在本輪財(cái)政框架的制定過程中，罕見地出現(xiàn)了立場(chǎng)對(duì)立、各不相讓的情況。長(zhǎng)期以來，法德兩國(guó)在許多涉及歐盟事務(wù)的問題上，均持有相同或相似的立場(chǎng)，即使是在歐債危機(jī)爆發(fā)伊始直至各成員國(guó)簽訂新的財(cái)政契約，法德兩國(guó)一直是遙相呼應(yīng)、密切配合，在推動(dòng)解決歐債危機(jī)的問題上共同發(fā)揮著重要作用。為描述兩國(guó)的親密關(guān)系，西方媒體甚至將德國(guó)總理默克爾和時(shí)任法國(guó)總統(tǒng)薩科奇的肖像合成了一個(gè)新的肖像，并取名為“默克齊”，足見兩國(guó)關(guān)系的穩(wěn)固。而在2014-2020財(cái)政框架制定的過程中，兩國(guó)卻不再聯(lián)手合作，分歧顯露無(wú)疑，這表明隨著歐債危機(jī)的持續(xù)發(fā)酵，兩國(guó)關(guān)系變得有些微妙。同時(shí)，這也說明“一國(guó)具有相對(duì)穩(wěn)定性的政策取向是以長(zhǎng)期利益與核心利益為基礎(chǔ)的。……如果一國(guó)針對(duì)某一問題的核心利益結(jié)構(gòu)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的改變，決策者不論面臨多大的阻力都將設(shè)法對(duì)原有的政策作出必要的調(diào)整”[5]，甚至不惜打破長(zhǎng)久以來與其他國(guó)家一貫良好的合作關(guān)系。

由于歐盟各成員國(guó)在預(yù)算規(guī)模和資金分配的問題上分歧巨大，本次首腦會(huì)議未能就新的財(cái)政框架達(dá)成共識(shí)。究其原因，主要包括以下五個(gè)方面。

首先，歐盟各成員國(guó)在圍繞新的財(cái)政框架進(jìn)行談判時(shí)，所采取的行動(dòng)在很大程度上受了慣性思維的影響。從表面上看，各成員國(guó)間的分歧主要集中在新財(cái)政框架的規(guī)模，而實(shí)際上，在主張和反對(duì)削減預(yù)算規(guī)模的雙方提出的具體預(yù)算數(shù)額之間，并沒有太大的差距，尤其是將這一差額分?jǐn)偟?年、再分?jǐn)偟剿谐蓡T國(guó)來看的話，影響就變得微乎其微了。然而，從以往的經(jīng)驗(yàn)來看，各成員國(guó)圍繞歐盟預(yù)算制定問題的談判向來不會(huì)太順利，大家已經(jīng)習(xí)慣了對(duì)立和爭(zhēng)吵，并都盡量使談判的結(jié)果朝著更有利于自己的方向發(fā)展。其次，各成員國(guó)在歐盟預(yù)算問題上都有自己的“小算盤”，在談判之初都不愿意作出太大的實(shí)質(zhì)性讓步，以避免過早地暴露自己的談判底線。第三，各成員國(guó)在圍繞新財(cái)政框架進(jìn)行談判時(shí)，有些成員國(guó)并不急于達(dá)成一致。因?yàn)闅W盟在2013年以前如果無(wú)法通過新的財(cái)政框架，那么根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》的規(guī)定，自2014年起，在新的財(cái)政框架通過以前將沿用2013年的最高限額，而這比歐盟委員會(huì)提出的預(yù)算建議少了很多。第四，本輪談判恰逢歐債危機(jī)爆發(fā)，各成員國(guó)都面臨著巨大的國(guó)內(nèi)財(cái)政壓力，因此注定此次談判將會(huì)比以往的談判困難許多。在歐債危機(jī)的大背景下，歐盟委員會(huì)提出增加預(yù)算額度的要求顯得有些不合時(shí)宜，勢(shì)必令談判難上加難。最后，也是最關(guān)鍵的，歐盟預(yù)算的現(xiàn)行決策機(jī)制決定了談判難以迅速完成。根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第312條的規(guī)定，在制定歐盟多年度財(cái)政框架時(shí)，部長(zhǎng)理事會(huì)應(yīng)在獲得歐洲議會(huì)依其多數(shù)成員意見同意后以一致的方式采取行動(dòng)。[6]

由此，新的財(cái)政框架如想最終獲得通過，除得到歐洲議會(huì)的同意外，必須得到全體成員國(guó)的一致同意，而這勢(shì)必令談判的難度大增。歐盟各成員國(guó)針對(duì)新財(cái)政框架的談判“難產(chǎn)”是歐洲一體化艱難進(jìn)程的生動(dòng)體現(xiàn)。

2013年2月7-8日，歐盟各成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在布魯塞爾首腦會(huì)議期間，經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間激烈的爭(zhēng)論和談判，最終就2014-2020多年度財(cái)政框架草案達(dá)成了共識(shí)。該草案是歐盟各成員國(guó)進(jìn)行利益博弈和相互妥協(xié)的結(jié)果，而其談判過程可謂是一波三折。新財(cái)政框架草案幾經(jīng)修改和削減，最終將規(guī)?？刂圃?600億歐元，較2007-2013年的財(cái)政框架減少了340億歐元，削減幅度達(dá)到3%以上，較歐盟委員會(huì)最初提議的1.033萬(wàn)億歐元削減了約7%。

2013年3月13日，歐洲議會(huì)在審議了布魯塞爾首腦會(huì)議通過的2014-2020多年度財(cái)政框架草案后，經(jīng)過投票，以101票贊成、506票反對(duì)和23票棄權(quán)的壓倒性結(jié)果否決了該預(yù)算草案，并由此引發(fā)了歐盟新一輪的預(yù)算危機(jī)。本次否決是歐洲議會(huì)自2009年《里斯本條約》生效后獲得對(duì)預(yù)算的最終否決權(quán)以來，首次否決由歐盟成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人確定的財(cái)政框架草案。

從表面上看，歐洲議會(huì)否決框架草案是因?yàn)闅W債危機(jī)使得歐盟經(jīng)濟(jì)陷入衰退，社會(huì)問題愈發(fā)嚴(yán)重，失業(yè)率激增，如果對(duì)預(yù)算規(guī)模進(jìn)行削減將不利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和擴(kuò)大就業(yè)。而從根源上看，導(dǎo)致該框架草案被否決的原因主要有兩個(gè)：一個(gè)是該草案被認(rèn)為缺乏“靈活性”，它未能考慮歐洲議會(huì)此前提出的訴求，如要求預(yù)算應(yīng)更具靈活性，并在執(zhí)行的過程中允許再次修訂，這在某種程度上是對(duì)歐洲議會(huì)預(yù)算權(quán)力的漠視；另一個(gè)是歐洲議會(huì)將在2014年舉行大選，議會(huì)希望明年新當(dāng)選的議員能夠有機(jī)會(huì)對(duì)財(cái)政框架施加影響。歐洲議會(huì)通過否決財(cái)政框架草案這一舉動(dòng)，向外界傳遞出了一個(gè)重要的信號(hào)，即《里斯本條約》后時(shí)代的歐洲議會(huì)應(yīng)在歐盟事務(wù)中代表歐盟公民發(fā)揮更多的作用，尤其是在涉及歐盟中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃方面，這樣才能更加體現(xiàn)出歐盟的民主。

此后，2013年6月27日，歐盟委員會(huì)、部長(zhǎng)理事會(huì)以及歐洲議會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成了一項(xiàng)政治協(xié)議，為歐盟2014-2020年多年度財(cái)政框架的最終通過開啟了一扇大門。2013年11月19日，歐洲議會(huì)正式表決通過了總額近9600億歐元(承諾撥款)的2014-2020年多年度財(cái)政框架草案，為部長(zhǎng)理事會(huì)最終批準(zhǔn)該框架掃清了最大的障礙。歐洲議會(huì)的批準(zhǔn)，是歐盟預(yù)算程序中兩個(gè)關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)之一，意味著本次歐盟預(yù)算的制定過程即將結(jié)束。2013年12月2日，部長(zhǎng)理事會(huì)在歐洲議會(huì)同意的基礎(chǔ)上，通過了《關(guān)于制定2014-2020多年度財(cái)政框架的條例》(Council Regulation (EU, EURATOM) No 1311/2013 of 2 December 2013 laying down the multiannual financial framework for the years 2014-2020)，標(biāo)志著歐盟各方歷時(shí)近兩年半的圍繞2014-2020多年度財(cái)政框架制定的工作正式結(jié)束。根據(jù)該條例的規(guī)定，歐盟2014-2020多年度財(cái)政框架的規(guī)模為：承諾撥款9599.9億歐元，約占?xì)W盟國(guó)民總收入的1.00%；支付撥款9084億歐元，約占?xì)W盟國(guó)民總收入的0.95%。該條例同時(shí)將歐洲議會(huì)在提高預(yù)算靈活性和執(zhí)行過程中允許對(duì)預(yù)算再次進(jìn)行修訂的訴求一并納入其中。

自2009年歐債危機(jī)爆發(fā)以來，歐債危機(jī)的陰影就一直籠罩在歐洲大陸上空，直至現(xiàn)在仍未能徹底過去。歐盟2014-2020多年度財(cái)政框架在這個(gè)時(shí)候獲得通過，對(duì)歐盟應(yīng)對(duì)歐債危機(jī)是一個(gè)利好的消息，同時(shí)也在歐盟經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)復(fù)蘇方面給各方帶來了一個(gè)樂觀的預(yù)期。此外，新財(cái)政框架的最終通過，使本次預(yù)算危機(jī)在極短的時(shí)間內(nèi)得到了有效緩解，避免出現(xiàn)因預(yù)算危機(jī)持續(xù)時(shí)間過長(zhǎng)而促發(fā)其他領(lǐng)域爆發(fā)危機(jī)的情況。然而，本次預(yù)算危機(jī)雖然暫時(shí)得到了緩解，但歐盟預(yù)算制度中存在的各種弊端和缺陷仍然存在，如在未來不能得到很好的解決和完善，新一輪的預(yù)算危機(jī)還將會(huì)由于某種因素的刺激而在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候爆發(fā)。

3 歐盟2014-2020年中期預(yù)算與2007-2013年中期預(yù)算的比較

通過將2014-2020年財(cái)政框架與2007-2013年財(cái)政框架進(jìn)行對(duì)比分析(見表1)，我們可以發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)重要的變化趨勢(shì)。

第一，歐盟2014-2020年的總預(yù)算規(guī)模是歐盟有史以來的第一次削減。從表1可以看出，新財(cái)政框架下承諾撥款和支付撥款的上限分別為9599.9億歐元和9084億歐元，與2007-2013年的財(cái)政框架相比，分別下降了3.4%和3.6%，說明受此次歐債危機(jī)的影響，歐盟成員國(guó)在國(guó)家層面承受著較大的預(yù)算壓力，而財(cái)政緊縮在未來一個(gè)時(shí)期內(nèi)將可能對(duì)歐盟經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來一定阻礙。

第二，歐盟2014-2020年財(cái)政框架的總基調(diào)是“有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和擴(kuò)大就業(yè)的預(yù)算”。之所以這么說，是因?yàn)樵跉W盟新財(cái)政框架下的六大支出領(lǐng)域中，巧增長(zhǎng)與包容性增長(zhǎng)領(lǐng)域的預(yù)算額度占到了預(yù)算總額度的近一半。此外，雖然歐盟預(yù)算總規(guī)模較過去7年有所下降，但在新的財(cái)政框架里，巧增長(zhǎng)與包容性增長(zhǎng)領(lǐng)域下的增長(zhǎng)和就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力子項(xiàng)的預(yù)算支出上限卻達(dá)到了1256億歐元，較過去7年的915億歐元增加了340多億歐元，增長(zhǎng)幅度達(dá)到了37%以上。雖然從絕對(duì)數(shù)額上看仍稍顯不足，但這種逆增長(zhǎng)措施卻表明歐盟在歐債危機(jī)后時(shí)期將推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和創(chuàng)造就業(yè)放在了最重要的位置，這會(huì)給公眾傳遞出一個(gè)積極的信號(hào)并給公眾帶來積極的預(yù)期，而積極的預(yù)期將有利于緩和歐盟因歐債危機(jī)的持續(xù)發(fā)酵而出現(xiàn)的嚴(yán)重社會(huì)問題。無(wú)怪乎歐洲理事會(huì)主席范龍佩說，“這個(gè)預(yù)算是一個(gè)有利于增長(zhǎng)的預(yù)算，是一個(gè)能夠創(chuàng)造就業(yè)、推動(dòng)創(chuàng)新和促進(jìn)研究與開發(fā)的預(yù)算，也是一個(gè)促使歐盟回到增長(zhǎng)之路的預(yù)算?！盵4]

第三，在2014-2020年期間，歐盟針對(duì)共同農(nóng)業(yè)政策的改革將得到進(jìn)一步的強(qiáng)化。共同農(nóng)業(yè)政策自建立以來，為歐盟的農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全作出了重大貢獻(xiàn)。但隨著歐盟經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，該政策所暴露出的一系列弊端也不容忽視。與2007-2013年的財(cái)政框架相比，新財(cái)政框架中與共同農(nóng)業(yè)政策支出直接相關(guān)的可持續(xù)增長(zhǎng)：自然資源領(lǐng)域的預(yù)算規(guī)模下降了11.3%，意味著歐盟對(duì)飽受詬病的共同農(nóng)業(yè)政策的改革在進(jìn)一步深化。然而，改革總是困難的，受與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的利益集團(tuán)的影響，已執(zhí)行了近半個(gè)世紀(jì)的共同農(nóng)業(yè)政策不是一下子就可以回歸到比較合理的水平，它需要有一個(gè)逐步遞減的過程。

第四，歐盟2014-2020年財(cái)政框架提高了在安全與公民權(quán)和全球性歐洲領(lǐng)域的預(yù)算額度。2014-2020年期間，歐盟在安全與公民權(quán)領(lǐng)域的預(yù)算支出規(guī)模上限達(dá)到了156.9億歐元，較過去7年增長(zhǎng)了26.5%，而全球性歐洲領(lǐng)域的預(yù)算支出規(guī)模上限也較過去7年提高了3.3%，達(dá)到587億歐元。這兩個(gè)領(lǐng)域預(yù)算規(guī)模的增長(zhǎng)表明歐盟有意在對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩個(gè)維度增加影響，而預(yù)算規(guī)模的提高將有助于歐盟在各成員國(guó)之間加強(qiáng)聚合和提高安全水平以及在國(guó)際舞臺(tái)上提升自身的外交地位和擴(kuò)大在國(guó)際事務(wù)(例如應(yīng)對(duì)氣候變化)中的影響力。

第五，歐盟2014-2020年財(cái)政框架有助于加快推動(dòng)歐盟經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，使其朝著更加干凈和更加具有競(jìng)爭(zhēng)力的低碳經(jīng)濟(jì)方向發(fā)展。在新財(cái)政框架中，占預(yù)算總額度20%以上的支出流向了與氣候相關(guān)的項(xiàng)目和政策，這與2007-2013年財(cái)政框架中對(duì)應(yīng)的6-8%的水平相比，提高了兩倍左右。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，在該領(lǐng)域加大投入將會(huì)潛移默化地帶動(dòng)其他行業(yè)的轉(zhuǎn)型并為歐盟公眾帶來更多的“歐洲附加值”。

從以上的分析可以看出，新財(cái)政框架的很多規(guī)劃都受到了本次歐債危機(jī)的影響，如為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和擴(kuò)大就業(yè)而大幅提高的增長(zhǎng)和就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力領(lǐng)域的預(yù)算額度，為盡快走出歐債危機(jī)泥潭而增加在歐盟經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型方面的預(yù)算資金投入，借著歐債危機(jī)的影響進(jìn)一步壓縮共同農(nóng)業(yè)政策和聚合基金的預(yù)算規(guī)模，等等。從實(shí)際效果來看，歐債危機(jī)的爆發(fā)進(jìn)一步促進(jìn)了歐盟預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的改革，并使其在更加公平、合理以及更有效率的歐洲公共產(chǎn)品上逐步增加預(yù)算支出額度。因此，歐債危機(jī)客觀上間接地推動(dòng)了歐盟預(yù)算制度的改革。

表1 歐盟2014-2020年中期預(yù)算與2007-2013年中期預(yù)算的比較 百萬(wàn)歐元(2011年價(jià)格)

數(shù)據(jù)來源：歐盟官網(wǎng)預(yù)算數(shù)據(jù)庫(kù)(http://ec.europa.eu/budget/mff/figures/index_en.cfm)。

4 歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)倒逼歐盟預(yù)算制度改革

2009年爆發(fā)的歐債危機(jī)持續(xù)發(fā)酵，直接導(dǎo)致歐盟成員國(guó)財(cái)政開支緊縮，進(jìn)而使歐盟2014-2020多年度財(cái)政框架的制定幾度陷入僵局，并由此引發(fā)了歐盟新一輪的預(yù)算危機(jī)。從歐盟預(yù)算制度的歷史發(fā)展規(guī)律來看，它在每次重大改革的當(dāng)口，都有預(yù)算危機(jī)的影子與之相伴。可以說，預(yù)算危機(jī)在推動(dòng)歐盟預(yù)算制度改革與完善方面，是非常重要的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。而本次由歐債危機(jī)間接引發(fā)的歐盟預(yù)算危機(jī)在促進(jìn)歐盟預(yù)算制度改革與完善方面也不辱使命，為長(zhǎng)期以來歐盟一直躍躍欲試的預(yù)算制度改革注入了急迫性，這是歐盟早就想做但沒有做成的事情。同時(shí)，歐盟預(yù)算制度的改革與完善反過來也有助于歐盟盡快擺脫歐債危機(jī)的困擾，并使歐盟經(jīng)濟(jì)加速企穩(wěn)回升，最終回到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的軌道上。

歐債危機(jī)自爆發(fā)以來，歐盟已有多個(gè)成員國(guó)的主權(quán)信用評(píng)級(jí)因各自國(guó)內(nèi)的財(cái)政狀況不佳而被下調(diào)。受此拖累同時(shí)也由于歐盟預(yù)算制度中收入來源方面存在的缺陷，2013年12月，美國(guó)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)普爾(Standard & Poor’s)對(duì)外宣布，決定將歐盟的長(zhǎng)期信貸評(píng)級(jí)從“AAA”下調(diào)至“AA+”。標(biāo)準(zhǔn)普爾在說明具體的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，列舉了歐盟信用等級(jí)面臨下調(diào)的幾個(gè)條件：歐盟成員國(guó)中信用等級(jí)較高的國(guó)家的信用評(píng)級(jí)面臨下調(diào)且狀況有進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)，圍繞歐盟預(yù)算的談判持久和激烈，成員國(guó)申請(qǐng)退出歐盟，以及歐盟的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)出現(xiàn)明顯的惡化等。而本次下調(diào)歐盟信用評(píng)級(jí)的原因主要是，標(biāo)準(zhǔn)普爾認(rèn)為歐債危機(jī)后歐盟內(nèi)部的凝聚力在下降，針對(duì)歐盟新一輪預(yù)算安排的磋商和談判充滿爭(zhēng)議、分歧重重，因此存在一些成員國(guó)拒絕按規(guī)定向歐盟預(yù)算上繳資金的可能，而這會(huì)增加歐盟的信用風(fēng)險(xiǎn)。

雖然AA+的信用等級(jí)仍被認(rèn)為是十分牢固的，但下調(diào)這一舉動(dòng)本身會(huì)給外界帶來較為負(fù)面的預(yù)期，而負(fù)面的預(yù)期所能帶來的影響和危害是無(wú)法簡(jiǎn)單量化的。短期內(nèi)首當(dāng)其沖受影響的是歐盟的金融業(yè)，而從長(zhǎng)期來看，如果處理不好很可能會(huì)導(dǎo)致成員國(guó)之間的凝聚力進(jìn)一步下降，并最終影響到歐洲一體化的進(jìn)程。就本次下調(diào)的深層次原因來看，問題的癥結(jié)在于歐盟預(yù)算制度中的收入來源渠道存在嚴(yán)重缺陷。在現(xiàn)行歐盟預(yù)算制度下，預(yù)算的收入來源名義上是依靠自有財(cái)源系統(tǒng)來籌集，但從該系統(tǒng)所包含的具體收入類別的構(gòu)成和規(guī)模以及預(yù)算收入的征收方式上不難看出，歐盟預(yù)算收入來源中近九成在本質(zhì)上仍是各成員國(guó)的財(cái)政攤款，征收方式上是由各成員國(guó)每月向歐盟預(yù)算繳納資金，所以歐盟預(yù)算在很大程度上受制于各成員國(guó)的整體財(cái)政狀況。

因此，標(biāo)準(zhǔn)普爾主要基于歐盟成員國(guó)尤其是歐盟預(yù)算的貢獻(xiàn)大國(guó)的主權(quán)信用狀況來評(píng)定歐盟的主權(quán)信用等級(jí)的做法也是符合邏輯的。而這一切從根源上來說，是由于歐盟預(yù)算制度存在缺陷導(dǎo)致的，預(yù)算制度改革勢(shì)在必行。概言之，從推動(dòng)歐盟預(yù)算制度改革的角度來看，歐債危機(jī)在間接導(dǎo)致歐盟信用評(píng)級(jí)被下調(diào)的同時(shí)，也對(duì)歐盟預(yù)算制度的改革形成倒逼機(jī)制，它將促使歐盟加快對(duì)其預(yù)算制度中存在的各種缺陷進(jìn)行改革的步伐。

[1] 熊厚. 主權(quán)債務(wù)危機(jī)下的歐洲財(cái)政改革[J]. 國(guó)際問題研究，2011，(5):98-99.

[2] 吳弦. 金融風(fēng)暴與歐盟的應(yīng)對(duì)行動(dòng)協(xié)調(diào)——內(nèi)在動(dòng)因與主要舉措述析[J]. 歐洲研究，2009，(1):25.

[3] European Commission. A Budget for Europe 2020[EB/OL]. http://ec.europa.eu/health/programme/docs/maff-2020_en.pdf, 2011: 1.

[4] 江時(shí)學(xué). 歐盟預(yù)算終于“瘦身”[J]. 經(jīng)濟(jì)，2013，(4):82-83.

[5] 賈文華. 法國(guó)與英國(guó)歐洲一體化政策比較研究——?dú)W洲一體化成因與動(dòng)力的歷史考察(1944-1973)[M]. 北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2006年.

[6] 程衛(wèi)東，李靖堃譯. 歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)條約——經(jīng)《里斯本條約》[M]. 北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年.

The Impact of European Sovereign Debt Crisis on the Reform of EU Budgetary System

XIE Peng

(China Academy of Electronics and Information Technology, Beijing 100041, China)

In 2009, the global financial crisis triggered by the US subprime mortgage crisis spread to the European continent, and it lead to the outbreak of sovereign debt crisis in Europe. The quick development of sovereign debt crisis made the EU member states push plans for austerity measures, which had immediate adverse effect on the plan of the multiannual financial framework 2014-2020. It triggered a new round of EU budget crisis. All EU member states put their own interests at first when discussing the new midterm budget, which resulted in a significant reduction of the amount of the budget compared to that of the 2007-2013 one. The credit rating of EU was lowered due to the effect of the EU sovereign debt crisis, which in turn would lead to reforms to the budgetary system in EU.

Sovereign debt crisis; EU budget; EU budgetary system; Budget crisis

10.3969/j.issn.1673-5692.2017.03.020

2017-03-01

2017-05-31

F815

A

1673-5692(2017)03-327-06

謝 鵬(1983—)，男，遼寧人，工程師，博士，主要研究方向?yàn)闅W盟財(cái)政、中歐關(guān)系;

E-mail: xiepeng1120@126.com