任茹慧

（沈陽師范大學教育經(jīng)濟與管理研究所，遼寧 沈陽 110034）

【摘 要】學術界普遍認為，政策環(huán)境是指影響政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。從內(nèi)容而言，政策環(huán)境可分為政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和文化環(huán)境。以高考生源跨省調(diào)配政策、高校擴招政策和職業(yè)教育政策為例，分析政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和文化環(huán)境對政策決策的影響。

【關鍵詞】教育政策；教育政策環(huán)境；教育政策決策

一、政治環(huán)境——以高考生源跨省調(diào)配政策為例

2016年4月25日，教育部和國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布了《關于做好2016年普通高等教育招生計劃編制和管理工作的通知》，并附上了《2016年部分地區(qū)跨省生源計劃調(diào)控方案》，決定將高等教育資源豐富、升學壓力相對較小的上海、江蘇、湖北、福建等12省市的16萬生源計劃調(diào)劑到中西部10個省區(qū)，其中僅湖北、江蘇兩省今年就將分別減少4萬和3.8萬生源計劃。此政策一出，在考生家長中引起軒然大波，湖北、江蘇等地的大量家長聚集各省教育主管部門陳情，表達他們的意見訴求。高考分省定額是高校招生名額分配的一種方式，即全國各高校根據(jù)國家政策、社會需求和辦學條件，以?。▍^(qū)、市）為單位分配招生指標，體現(xiàn)程序性公正原則。后來出現(xiàn)了分省命題，體現(xiàn)了補償性公正原則。隨著我國人民民主意識的不斷增強，社會對教育公平的認識不斷深化，人們也逐漸加深了對高考公平的認識。隨著我國政治經(jīng)濟的發(fā)展，地區(qū)間教育發(fā)展的差距日益擴大，決策者看到了中西部地區(qū)教育資源的差異和名額分配帶來的差異性，便希望通過政策調(diào)控，使中西部一些省份得到更多的名額，進而提高升學率，給予更多學生進入高等教育的機會，于是將湖北、江蘇等省份的部分名額轉(zhuǎn)給中西部教育欠發(fā)達地區(qū)。從主體構成來看，高考生源跨省調(diào)配政策的決策主體有三類，即國家教育部、國家發(fā)改委和高等學校。從主體需要來說，高校招生來源計劃規(guī)定了招生院校在各省（區(qū)、市）的招生總數(shù)和分專業(yè)人數(shù)。對考生來說，關系到錄取分數(shù)線的高低與錄取的可能性；對招生學校來講，關系到生源質(zhì)量和今后就業(yè)去向；對用人單位來講，關系到將來得到畢業(yè)生的可能性和人才素質(zhì)的高低；對一個?。▍^(qū)、市）來說，關系到招生總量，考生升學與未來人才的來源；招生來源計劃的編制，是招生工作的源頭，關系到國家人才培養(yǎng)的總體戰(zhàn)略，是國家對高等教育資源調(diào)控的重要手段。總體來說，高考生源跨省調(diào)配政策的決策是一種自上而下模式，忽視了考生這個最重要的、最直接主體的利益，尤其是弱勢考生群體的根本利益，突顯的是政治利益和既得利益，導致政策的合理性缺失，利益協(xié)調(diào)功能減弱。

二、經(jīng)濟環(huán)境——以高校擴招政策為例

在亞洲金融危機背景下，國家經(jīng)濟蕭條，就業(yè)形勢嚴峻，教育發(fā)展緩慢。所以一些經(jīng)濟學家面對這樣的環(huán)境時，提出通過高效擴招的方式來刺激疲軟的經(jīng)濟。通過三年時間使我國高校招生量擴大一倍，增加學生自費，通過學生學費和學生消費的增加，帶動其他消費，最終刺激整個國家經(jīng)濟的增長，同時減緩就業(yè)的壓力。在這種經(jīng)濟背景下，政府人員充分考慮了經(jīng)濟學家的建議，想通過教育政策來促進經(jīng)濟的發(fā)展，進而促進政治的穩(wěn)定。這樣的經(jīng)濟環(huán)境使政策的決策主體非常單一，從應然來看高校擴招政策的主體主要包括國家教育部、國家發(fā)改委和高等學校。但從實際情況來看，擴招政策的決策主體僅局限于政府相關人員和少數(shù)經(jīng)濟學家。擴招建議最初是由經(jīng)濟學家提出，政策方案是由發(fā)改委而不是國家教育發(fā)展研究中心提出，決策主體單一，決策時間過短。決策主體試圖通過政策引導教育的政治屬性、通過教育政策刺激經(jīng)濟發(fā)展，并且希望通過擴招政策帶動經(jīng)濟的發(fā)展，但沒有考慮到教育的發(fā)展規(guī)律和教育質(zhì)量的保障問題。決策者的價值取向是重視眼前的經(jīng)濟和政治利益，沒有看到長遠利益，更沒有考慮教育利益；重視強勢利益，忽視弱勢利益。由于政府的壟斷性，自利性，所以決策主體具有單一性和經(jīng)濟傾向性，雖具有合法性，但不具備合理性，不符合教育的規(guī)律和人發(fā)展的規(guī)律。具有經(jīng)濟傾向性和政治傾向性的高校擴招政策只是單純地為了國家的發(fā)展，經(jīng)濟的復蘇，忽視了教育的發(fā)展和人才培養(yǎng)的質(zhì)量，通過管理控制達到經(jīng)濟復蘇的目的。該政策在一定程度上刺激了經(jīng)濟的發(fā)展，但高等教育的質(zhì)量并不能夠很好的適應經(jīng)濟發(fā)展的需要，尤其是因為高校擴招帶來的經(jīng)費不足的問題、就業(yè)形勢更加嚴峻的問題更是尤為顯著。

三、文化環(huán)境——以職業(yè)教育政策為例

近年來我國政府出臺了一系列職業(yè)教育相關政策，如國務院印發(fā)的《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的規(guī)定》、教育部等六部門聯(lián)合發(fā)布的《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014-2020）》、教育部印發(fā)的《職業(yè)教育專業(yè)教學資源庫建設資金管理辦法》等。職業(yè)教育經(jīng)歷幾十年的曲折發(fā)展，如今雖取得了一定的成效，但職業(yè)教育仍存在很大的問題，職業(yè)教育的發(fā)展歷程表明，職業(yè)教育政策對職業(yè)教育的發(fā)展具有重要的作用。根據(jù)社會現(xiàn)實情況來看，社會公眾，包括家長和學生，存在著“萬般皆下品，惟有讀書高”的思想觀念，對職業(yè)教育存在著一定的偏見和認識上的誤區(qū)，千方百計想要通過普通教育使學生出人頭地。不只是家長和學生，包括政府在內(nèi)的大多數(shù)行政人員對職業(yè)教育也存在著偏見，一方面是公眾對普通教育的重視和升學率的重視使政府傾向于發(fā)展普通教育提高群眾滿意度，維護政治統(tǒng)治；另一方面，政府本身也傾力發(fā)展普通教育，對職業(yè)教育的存在難以消除的偏見和歧視。在這樣的國民意向下，決的主體必然重視政治利益，忽視教育利益，重視眼前利益，忽視長遠利益。政府對職業(yè)教育認定的主觀性，目標確立的非公平性使政策具有政治性，沒有充分體現(xiàn)公共性，具有合法性，但沒有合理性，正是這種文化環(huán)境使決策主體的價值取向存在偏差，從而使政策的功能沒有得到發(fā)揮，體現(xiàn)的是政治價值和直接價值。

在政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境的作用下，政策決策主體要多元化，充分表達相關主體的利益需求。決策過程中決策主體既要重視政治利益，也要重視教育利益，將教育政策看作是維護政治統(tǒng)治和促進教育發(fā)展的工具，尤其是注重教育發(fā)展的規(guī)律性和教育質(zhì)量的提高。既要照顧眼前利益，又要兼顧長遠利益并重。決策主體要多元，不能僅局限于政府有關部門和有助于解決現(xiàn)存問題的專家學者，決策者在決策過程中既要重視眼前的利益，又要重視長遠的利益，針對現(xiàn)存的問題制定政策，并用一種發(fā)展的眼光看待現(xiàn)存的問題，政策要合法更要合理。

重視強勢利益，更要重視弱勢利益。決策要采用一種自下而上的模式，尊重各個主體的權利，尤其是弱勢群體的利益要優(yōu)先考慮，政策要由多個相關主體通過利益的表達與整合進行制定，政策要兼具政治性和公共性，合理性和合法性。