曹旭

摘 要：建設(shè)項目環(huán)境影響評價（后文簡稱“環(huán)評”）是我國環(huán)境保護重要的環(huán)境制度，公眾參與是建設(shè)環(huán)境影響評價的關(guān)鍵。本文對公眾參與在建設(shè)項目環(huán)境影響評價中的意義、理論依據(jù)、組織形式進行簡要介紹，分析了現(xiàn)階段環(huán)評中公眾參與的現(xiàn)存問題并提出了相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：公眾參與；環(huán)評；問題；對策

中圖分類號：X820.3 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20170631080

1 公眾參與在環(huán)評中的意義

公眾參與是我國環(huán)境影響評價制度的一項重要內(nèi)容，項目周圍公眾有權(quán)以特定的形式參與與自身環(huán)境利益相關(guān)的項目建設(shè)和環(huán)境管理，并有權(quán)對政府行為以及單位、個人的環(huán)境資源利用行為進行監(jiān)督，使項目的建設(shè)符合公眾的切身利益[1]。

實行公眾參與的主要意義體現(xiàn)在民主化和科學(xué)化。公眾參與的實施能夠保證環(huán)評制度的合理性、實用性和可操作性，其過程能夠體現(xiàn)政府部門對公眾利益和權(quán)利的尊重，有效提高公眾意識。公眾參與意義主要包括以下幾點[2]：

在項目建設(shè)與公眾二者之間進行協(xié)調(diào)，促使交流能夠得到實質(zhì)性進展，使公眾對項目建設(shè)充分了解，不再忽視項目建設(shè)對周圍環(huán)境的影響；環(huán)保主管部門能夠通過公眾回饋的意見，更好地考慮到項目建設(shè)對當?shù)丨h(huán)境和公眾的影響及公眾關(guān)系的實質(zhì)性問題，使政府、評價機構(gòu)和受項目間接或直接影響的公眾與建設(shè)單位建立一種融洽的溝通關(guān)系。

使公眾對項目的產(chǎn)業(yè)政策、選址可行性及運行過程中建設(shè)的環(huán)保措施有深入的了解，對項目建設(shè)完成后的“三同時”進行監(jiān)督，環(huán)評單位及建設(shè)單位在公眾參與過程中能夠及時了解公眾對環(huán)境保護方案、環(huán)境資源的開發(fā)和利用以及各種相關(guān)決策的意見和建議。

環(huán)評單位在對公眾講解項目建設(shè)中涉及的環(huán)境相關(guān)技術(shù)問題的同時也能夠通過公眾對周圍環(huán)境的了解加深項目建設(shè)所在區(qū)域涵蓋的不易被發(fā)現(xiàn)的問題，從而在評價項目過程中更加深入的探討項目建設(shè)的可行性。

2 公眾參與在環(huán)評中的理論依據(jù)[3]

我國對于環(huán)評中的公眾參與制度在20世紀90年代后期出現(xiàn)，經(jīng)過多年的發(fā)展，我國涉及環(huán)評中公眾參與內(nèi)容的主要有《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》、《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》、《建設(shè)項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南》等，向法律法規(guī)中對公眾參與的主要規(guī)定如下。

1998年國務(wù)院第10次常務(wù)會議通過了《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》，其規(guī)定：建設(shè)單位編制環(huán)境影響報告書，應(yīng)當依照有關(guān)法律規(guī)定，征求建設(shè)項目所在地有關(guān)單位和居民意見。

2002年第10屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第30次會議通過了《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，其規(guī)定：除國家規(guī)定需要保密的情形外，對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)當在報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書前，舉行論證會、聽證會、或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。

2006年原國家環(huán)保總局發(fā)布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，其規(guī)定：建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評價機構(gòu)、環(huán)境保護行政主管部門應(yīng)擔按照本辦法的規(guī)定，采用便于公眾知悉的方式，向公眾公開有關(guān)環(huán)境影響評價信息。

2014年國家環(huán)保部發(fā)布了《建設(shè)項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南》（試行），其對環(huán)評報告全本公示做出了要求，促進了建設(shè)項目環(huán)評報告（除國家秘密和商業(yè)秘密內(nèi)容外）的全部信息對公眾進行公開。

3 環(huán)評中公眾參與的組織形式

公眾參與的方式在建設(shè)項目環(huán)評中是公眾與建設(shè)單位、環(huán)評單位及環(huán)境保護主管部門之間進行交流的重要方法和手段，是公眾能夠真正有效參與環(huán)境影響評價內(nèi)容的關(guān)鍵所在。建設(shè)項目環(huán)評公眾參與的組織形式多樣，根據(jù)目前我國各環(huán)評中采用的公眾參與組織形式，主要包括：在所在地主流媒體進行公告發(fā)布；免費發(fā)放帶有公告信息的印刷品；在廠址或周圍敏感點處貼發(fā)大字報；對周圍可能受影響的居民群眾發(fā)放公眾參與調(diào)查表；制作網(wǎng)站鏈接，發(fā)布項目環(huán)評報告的全本公示；舉行聽證會、座談會等會議。

4 公眾參與在環(huán)評中的現(xiàn)存問題

現(xiàn)階段，我國政府部門已經(jīng)陸續(xù)出臺了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》等一系列相關(guān)政策及法律法規(guī)，但在環(huán)境影響評價過程中涉及公眾參與的階段仍然存在不足或問題。

4.1 公眾參與調(diào)查問卷內(nèi)容及設(shè)計不完善

建設(shè)單位向公眾公開的項目信息使用的專業(yè)術(shù)語較多，由于公眾缺乏環(huán)保的相關(guān)知識，對公示內(nèi)容的理解存在一定難度，從而公眾無法深入地了解項目建設(shè)的基本內(nèi)容以及對自身的影響是否能夠接受。另外，目前的公眾參與問卷調(diào)查的格式較為單一，幾乎所有項目均能利用一份調(diào)查問卷進行填寫，缺乏針對性，使公眾無法較好地理解項目重點。

4.2 公眾主動參與意識淡薄

現(xiàn)實生活中有多數(shù)人不愿主動參與到維護環(huán)境的活動中來，除非涉及到自身利益，否則對公參與主動性較低。另外，有部分公眾對項目是否對環(huán)境產(chǎn)生影響及建設(shè)單位采取防治的措施是否有效均存在抵觸情緒，對于在自身附近建設(shè)任何項目均拒絕進行公眾參與調(diào)查。

4.3 信息公開制度不完善[4]

目前，我國公眾參與的方式主要為媒體、公眾參與調(diào)查表等，公示方式較為單一，具有其局限性。例如不看報紙的人群無法獲得報紙公告信息；不上網(wǎng)的人群無法獲得網(wǎng)絡(luò)公告信息；公參調(diào)查表雖然能夠在項目附近進行居民填寫工作，但多采取隨機調(diào)查方式進行，這種形式雖然具有省時高效等優(yōu)點，但是由于調(diào)查隨機性較強，無法將可能受影響居民覆蓋完全。

4.4 公眾參與時段滯后[5]

現(xiàn)階段，我國環(huán)評中的公眾參與多數(shù)是在評價單位接受委托后進行操作，而我國建設(shè)項目環(huán)評工作一般是在項目立項備案或工商核名后開始進行，這導(dǎo)致項目環(huán)評前期階段公眾參與內(nèi)容出現(xiàn)空白。因此，公眾不能及時、準確掌握項目有關(guān)信息，無法明確表達個人觀點。

5 現(xiàn)存問題對策

5.1 完善問卷設(shè)計

公眾參與調(diào)查問卷在表格設(shè)計上要科學(xué)、合理、有針對性，盡可能重點反應(yīng)項目的實際建設(shè)情況，對環(huán)保措施著重進行描述，并且將公眾關(guān)注的問題利用簡明扼要、通俗易懂的語言進行逐項說明，盡量不使用環(huán)評專業(yè)術(shù)語。也可以對公眾參與調(diào)查表采用圖文并茂方式增加材料可讀性，引起受調(diào)查人員的興趣。

5.2 加強宣傳教育

繼續(xù)加強宣傳教育，利用社會資源、主流媒體相互合作，積極引導(dǎo)公眾，對調(diào)查過程受訪公眾講明項目建設(shè)的利害程度，讓公眾充分了解到環(huán)境保護的必要性，積極引導(dǎo)及規(guī)范公眾有序開展環(huán)境保護。

5.3 完善信息公開制度

在信息公開過程要具有針對性，不能教條化處理。如果項目建設(shè)地點為農(nóng)村地區(qū)或者受影響群眾以老年人為主，為了避免當?shù)鼐用癫豢磮蠛蜕暇W(wǎng)，公示過程中可以考慮到當?shù)鼐游瘯堎N大字報或采用座談會的方式進行；在建設(shè)單位發(fā)放公眾參與調(diào)查表前首先做好敏感點調(diào)查工作，發(fā)放公眾參與調(diào)查表的過程中應(yīng)著重對距離項目最近的受影響人群進行發(fā)放，但也不能忽略周邊可能受影響的其他公眾，盡量采取隨機發(fā)放和重點發(fā)放相結(jié)合，由點及面，避免出現(xiàn)受影響的公眾對項目建設(shè)存在疑問，后續(xù)有信訪出現(xiàn)。

5.4 公眾參與早起介入

建設(shè)單位在項目確定后應(yīng)即刻通過相關(guān)方式讓當?shù)毓娏私忭椖康幕厩闆r，開展公眾參與的早期介入模式，公眾能夠較早的表達自己的意見，避免后續(xù)出現(xiàn)遺留問題。

6 結(jié)語

我國目前公眾參與在環(huán)評工作中尚有部分問題需要解決，為了更好的保護環(huán)境，維護公眾利益，我國公眾參與制度應(yīng)充分借鑒國外先進經(jīng)驗，完善自身制度體系，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提高其有效性、廣泛性、時效性，最終促進社會、經(jīng)濟、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

[1]劉雨沛.論環(huán)境影響評價制度的公眾參與[J].襄樊職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2008，7（2）：115-116.

[2]倪海晨.上海市環(huán)境影響評價公眾參與現(xiàn)狀調(diào)查與評價分析[D].上海：上海師范大學(xué)，2014.

[3]譚民強.環(huán)境影響評價相關(guān)法律法規(guī)[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2012：31-33.

[4]徐偉.公眾參與制度在環(huán)境影響評價中的影響[J].生態(tài)經(jīng)濟，2013（1）：149.

[5]張根源.淺談環(huán)境影響評價公眾參與機制[J].科技創(chuàng)新導(dǎo)報，2009（8）：112.