文 張榮

實施行政強(qiáng)制措施前應(yīng)辦理書面審批手續(xù)

文 張榮

《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》雜志2017年第1期刊載的《責(zé)令停止使用應(yīng)當(dāng)如何報告》一案，是特種設(shè)備安全監(jiān)察人員在特種設(shè)備日常安全監(jiān)察過程中常見的一種情形，對該案的集中交流、探討，有助于特種設(shè)備安全監(jiān)察人員進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)管行為，提升依法監(jiān)管特種設(shè)備的能力和水平。

本案中，A縣質(zhì)監(jiān)局特種設(shè)備安全監(jiān)察人員在對B公司開展特種設(shè)備安全監(jiān)察時，發(fā)現(xiàn)該公司正在使用的一臺電梯未經(jīng)監(jiān)督檢驗，擅自投入使用。根據(jù)《特種設(shè)備現(xiàn)場安全監(jiān)督檢查規(guī)則》第26條第（一）項之規(guī)定：使用未經(jīng)檢驗等存在嚴(yán)重事故隱患的特種設(shè)備，經(jīng)現(xiàn)場報告本監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人同意，檢查人員可以下達(dá)《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》，責(zé)令使用單位停止使用特種設(shè)備。根據(jù)《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》第51條第（三）項規(guī)定：對有證據(jù)表明不符合安全技術(shù)規(guī)范要求的或者有其他嚴(yán)重事故隱患、能耗嚴(yán)重超標(biāo)的特種設(shè)備，予以查封或者扣押。B公司使用的電梯未經(jīng)監(jiān)督檢驗，涉嫌存在嚴(yán)重事故隱患，應(yīng)對其作出責(zé)令停止使用的同時，對該電梯予以查封。根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第18條第（一）項規(guī)定，實施行政強(qiáng)制措施前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報告并經(jīng)批準(zhǔn)，聽取行政相對人的陳述、申辯，并告知相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)。實施行政強(qiáng)制措施前，對于以何種方式向監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人報告并經(jīng)批準(zhǔn)是本案爭議的焦點(diǎn)問題。

在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法過程中，如現(xiàn)場需對生產(chǎn)的產(chǎn)品或者使用的特種設(shè)備作出查封、扣押等影響行政相對人權(quán)利義務(wù)較大的具體行政行為時，根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》、《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定，實施前，必須向部門負(fù)責(zé)人報告并經(jīng)批準(zhǔn)后，才能采取相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施。但由于法律、法規(guī)對以何種方式批準(zhǔn)同意沒有作出明確、具體的規(guī)定。在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督日常執(zhí)法實踐中，處理方式也各不相同。

筆者認(rèn)為，在實施查封、扣押等行政強(qiáng)制措施前，如部門負(fù)責(zé)人在現(xiàn)場，應(yīng)立即向其報告，并當(dāng)場填寫《采取行政強(qiáng)制措施審批表》，提出實施查封、扣押等行政強(qiáng)制措施的申請，經(jīng)部門負(fù)責(zé)人簽字批準(zhǔn)后，方可實施相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施。如部門負(fù)責(zé)人不在現(xiàn)場，應(yīng)立即電話與其聯(lián)系，口頭報告相關(guān)情況，經(jīng)批準(zhǔn)同意后，再采取相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施。實施行政強(qiáng)制措施后，必須在24小時內(nèi)補(bǔ)辦相應(yīng)的審批手續(xù)。特別值得一提的是，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第34條規(guī)定：被告對作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。也就是說，行政訴訟的舉證責(zé)任倒置，行政機(jī)關(guān)負(fù)有舉證的責(zé)任。因此，無論部門負(fù)責(zé)人是否在現(xiàn)場，報告的過程、結(jié)果必須在《現(xiàn)場檢查筆錄》中予以載明，并經(jīng)行政相對人簽字確認(rèn)，有條件的，可以對口頭報告的過程進(jìn)行錄音、錄像?！冬F(xiàn)場檢查筆錄》、錄音錄像、《采取行政強(qiáng)制措施審批表》三件證據(jù)可以形成有效的證據(jù)鏈，以證明質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門行政執(zhí)法人員在實施行政強(qiáng)制措施前，履行了向質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)人報告并經(jīng)批準(zhǔn)的手續(xù)。

雖然法律法規(guī)并未對實施行政強(qiáng)制措施前，以何種方式進(jìn)行報告予以明確，但是根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第19條規(guī)定：情況緊急，需要當(dāng)場實施行政強(qiáng)制措施的，行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在二十四小時內(nèi)向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報告，并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)。筆者認(rèn)為，所謂批準(zhǔn)手續(xù)，應(yīng)當(dāng)以書面報告為宜，這也從側(cè)面印證了筆者上述觀點(diǎn)的正確性。

具體到本案，筆者認(rèn)為，第一種意見的處理方式欠妥當(dāng)。實施行政強(qiáng)制措施前，只是得到A縣質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)人的口頭批準(zhǔn)，雖然在《特種設(shè)備現(xiàn)場安全監(jiān)督檢查記錄》上有報告的記錄，但是僅有記錄，履行報告手續(xù)并經(jīng)批準(zhǔn)這一法定程序的證據(jù)還是略顯單薄。

關(guān)于第二種意見，僅在《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》上補(bǔ)上“同意下達(dá)”的字樣，筆者認(rèn)為，此舉于法于理無據(jù)。理由是“同意下達(dá)”只能說明A縣質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)人同意特種設(shè)備安全監(jiān)察人員簽發(fā)《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》，無法證明特種設(shè)備安全監(jiān)察人員在作出查封電梯的行政強(qiáng)制措施前，履行了向A縣質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)人報告并經(jīng)批準(zhǔn)這一法定程序。

筆者同意第三種意見。A縣質(zhì)監(jiān)局特種設(shè)備安全監(jiān)察人員應(yīng)先將現(xiàn)場檢查情況電話報告A縣質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)人，再說明根據(jù)《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》第51條第（三）項、《特種設(shè)備現(xiàn)場安全監(jiān)督檢查規(guī)則》第26條的規(guī)定，對B公司擬作出責(zé)令停止使用電梯，并對電梯進(jìn)行查封的決定進(jìn)行口頭審批，經(jīng)A縣質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，聽取B公司的陳述、申辯，告知其可以申請行政復(fù)議、提起行政訴訟的救濟(jì)權(quán)利，并在《現(xiàn)場檢查筆錄》中載明相關(guān)情況，經(jīng)B公司法定代表人簽字確認(rèn)。事后，A縣質(zhì)監(jiān)局特種設(shè)備安全監(jiān)察人員應(yīng)填寫國家質(zhì)檢總局統(tǒng)一設(shè)計的《采取行政強(qiáng)制措施審批表》，并補(bǔ)辦相應(yīng)的審批手續(xù)，以進(jìn)一步提升行政執(zhí)法的程序性和規(guī)范性。

作者單位：中共上海市青浦區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部