李嘉明 朱彥霖

【摘 要】在國家提出實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的背景下，國家對高等學校教育資金的使用進行了監(jiān)督。針對高校教育資金使用過程中存在的浪費、不規(guī)范、重復建設(shè)、貪污腐敗等問題，實現(xiàn)審計全覆蓋監(jiān)督是非常必要的。通過對教育資金實行內(nèi)外聯(lián)合審計、預算決算過程審計、績效審計及內(nèi)控評審等方式，可以提高教育資金的使用效率，減少使用過程的不規(guī)范行為。

【關(guān)鍵詞】審計全覆蓋；教育資金；績效審計

【中圖分類號】F239.45 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2017）10-0141-03

0 引言

高等教育肩負著培養(yǎng)人才、科研創(chuàng)新、服務社會的重任。近年來，高校發(fā)展迅速，規(guī)模不斷擴大，新生入學的人數(shù)也大幅增加。據(jù)國家教育部2017年發(fā)布的《2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》中顯示，2016年全國各類高等教育在校總規(guī)模達到3 699萬人，高等教育毛入學率達到42.7%。在高校快速擴張的過程中，如何保證和提高高等教育的教育質(zhì)量，是國家和社會都關(guān)注的一個問題。顯然，充足的教育資金是必不可少的。高校教育經(jīng)費的來源主要有5個渠道：國家財政性教育經(jīng)費、民辦學校中舉辦者投入、社會捐贈經(jīng)費、事業(yè)收入及其他教育經(jīng)費。其中，國家性財政經(jīng)費和事業(yè)收入是主要來源，事業(yè)收費又以學費收入為主。2013年，國家財政性教育經(jīng)費總支出24 488.22億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.28%，達到歷史最高。在高等學校規(guī)模不斷擴大、教育資金充足的同時，卻頻頻爆出高校貪污腐敗等問題，因此對教育資金實行監(jiān)督必不可少。

2015年12月8日，中國政府網(wǎng)公布中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》中提出審計全覆蓋的目標要求，對公共資金實行審計全覆蓋、對國有資產(chǎn)實行審計全覆蓋、對國有資源實行審計全覆蓋等7個部分。對高校內(nèi)部審計的內(nèi)容包含財政審計、國有資產(chǎn)和領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況實行全覆蓋。本文重點關(guān)注的傳統(tǒng)財政審計即教育資金的審計。

1 加強高等學校教育資金審計監(jiān)督的必要性和重要性

1.1 高校教育資金使用亂象

（1）資金短缺和資源使用的非效率。絕大部分的高等學校屬于事業(yè)單位，執(zhí)行的是單位預算會計制度，其資產(chǎn)一般不涉及成本核算或資產(chǎn)存在核算方式不清晰，資產(chǎn)的管理使用者沒有成本費用的經(jīng)濟壓力和經(jīng)濟責任，不實行績效考評，所以大部分高等學校在資產(chǎn)的投入使用和日常管理中缺乏相應的監(jiān)督機制。例如：日常采購價格過高，質(zhì)量不高或者功能過剩，造成嚴重的浪費。使得高校既存在教育資金緊張、教學資源短缺的情況，同時又存在相當嚴重的資產(chǎn)閑置和鋪張浪費的情況。

（2）高校教育資金缺乏規(guī)范。一方面體現(xiàn)在高校在購置資產(chǎn)方面缺乏統(tǒng)一的計劃，導致在購買資產(chǎn)時存在重復購買或者購買超預算現(xiàn)象嚴重；另一方面體現(xiàn)在高校編制預算表時不規(guī)范，特別是在申請科研經(jīng)費和專項資金存在重申請、輕管理”的思想，申請時具有隨意性，“預算決算兩張表”，科研課題存在“結(jié)題不結(jié)項”等不規(guī)范的行為。

（3）重復建設(shè)。我國大部分高等學校存在多校區(qū)的情況，雖然多校區(qū)辦學保證了高等學校的發(fā)展，但是卻造成資金使用的困難和難題。例如：多校區(qū)辦學資源的不可協(xié)調(diào)統(tǒng)一配置，基礎(chǔ)項目和公共項目必須加強建設(shè)；多校區(qū)辦學，造成某些機構(gòu)的重復設(shè)置，管理成本過高，運行效率低下；學校師生在校區(qū)之間的交通成本高。

（4）貪污腐敗。近幾年，高校腐敗丑聞被曝，多個高校高層領(lǐng)導被曝出嚴重違紀甚至涉嫌犯罪，讓曾經(jīng)被稱為“象牙塔”“一方凈土”的高校成為腐敗的重災區(qū)。涉及領(lǐng)域集中在基建、科研經(jīng)費、招生、人事、采購、投資等環(huán)節(jié)。

1.2 審計全覆蓋是規(guī)范教育資金使用與管理的重要方式

長期以來，審計機關(guān)一直堅持“財政資金運用到哪里，審計監(jiān)督就跟進到哪里”。

（1）審計全覆蓋是加強公共財政監(jiān)管的必然要求。高等教育屬于準公共產(chǎn)品，教育資金大多數(shù)都來自財政預算。教育資金屬于公共資金，應該取之于民用之于民，社會公眾應該享有其使用的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，因此教育經(jīng)費接受國家審計監(jiān)督是其應有之義。實行審計全覆蓋可以規(guī)范教育資金的使用，淘汰使用過程的不規(guī)范行為，使教育資金實現(xiàn)合理的配置和高效率的使用。

（2）審計全覆蓋是促進高校持續(xù)健康發(fā)展的重要監(jiān)督機制。在科教興國的戰(zhàn)略指導下，教育事業(yè)蓬勃發(fā)展，國家每年投入教育經(jīng)費金額較大，但教育經(jīng)費由于管理不善、決策失誤導致教育資金損失與浪費、資產(chǎn)流失和使用率低等問題，造成資金的短缺。因此，對教育經(jīng)費實行審計全覆蓋是非常必要的。從審計的角度科學地評價教育經(jīng)費使用所達到的經(jīng)濟、效率和效果程度，從而規(guī)范投入的經(jīng)濟性、管理的效益性、產(chǎn)出的效果性，整體上提高資金的使用效益。

（3）審計全覆蓋是保證高校機制發(fā)揮作用的重要工具。雖然高校大多設(shè)立了內(nèi)部審計機構(gòu)，審計機構(gòu)的精髓就是其獨立性，但是在實際工作中，內(nèi)部審計的獨立性都難以得到保證，更難保證教育資金使用的效率。實現(xiàn)審計全覆蓋是實現(xiàn)內(nèi)部審計獨立性的重要保障，也是保證高校機制發(fā)揮作用的重要工具，從而保證教育資金在日常管理的效率性。

2 實現(xiàn)對高校教育資金審計全覆蓋的路徑分析

2.1 從教育資金的權(quán)屬角度，開展教育資金的內(nèi)外審結(jié)合的聯(lián)合審計

隨著國家和社會對高等學校教育投入力度的加大，籌集資金的渠道的多元化，高校內(nèi)部審計應面對由此帶來的財務風險、利益主體多元化、財務工作的多層次等挑戰(zhàn)，充分發(fā)揮高校內(nèi)部審計的作用，規(guī)范教育資金使用的合理性、合法性及效率性，從而促進高等學校的發(fā)展。

在審計全覆蓋的大背景下，依法對所有的公共資金進行審計，保證使用的合理性和合規(guī)性。凡是教育資金來源中屬于公共資金，都應該依法接受國家審計的監(jiān)督。學校內(nèi)部審計作為內(nèi)部會計監(jiān)督的重要組成部分，應該對使所有來源的教育資金進行審計監(jiān)督。內(nèi)部審計不僅是單位內(nèi)部經(jīng)濟管理的重要組成部分，還是國家審計的基礎(chǔ)，屬于審計監(jiān)督體系。內(nèi)部審計具有預防性、經(jīng)常性和針對性等特點，可以為外部審計提供真實性較強的資料，減少外部審計工作量，在一定程度上監(jiān)督教育資金的使用，對外部審計起到輔助和補充的作用。反之，外部審計又通過自身的特有形式和手段對內(nèi)部審計提供支持與業(yè)務指導。為了監(jiān)督教育資金的使用效率，必須將內(nèi)外審計結(jié)合，相互補充、相互協(xié)調(diào)。

2.2 從教育資金的過程管理角度，實施教育資金的預算與決算的過程審計

實現(xiàn)預算和決算的一致性，是我國政府關(guān)于實行財政體制改革的一個重要措施，也是社會公眾對我國政府提高財政資金使用效率的期盼。高校既是一個財政主體，也是一個重要預算單位，開展預算管理和決算審計能加強對財務預算管理的監(jiān)督和約束，為了實現(xiàn)對財務管理，應該把審計監(jiān)督貫穿于預算的整個過程。

首先，預算的編制過程是否規(guī)范，核算方法是否準確。采用準確的核算方式可以提高預算的可執(zhí)行性，減少執(zhí)行過程中超收、超支情況的發(fā)生。

其次，預算的執(zhí)行過程，規(guī)范調(diào)整預算要求，減少預算調(diào)整的隨意性和盲目性，保證預算應有的時效性和嚴肅性。確保財務收支的真實性、合法性及效益性，減少隱瞞轉(zhuǎn)移收入、占用挪用專業(yè)資金、違規(guī)使用資金等問題。

最后，對預決算的執(zhí)行結(jié)果進行差異性分析，找到預決算過程中需要加強管理的薄弱點，積極地采取相關(guān)措施消除可控差異和削弱不可控差異，最終保證預決算的一致性。

利用全過程監(jiān)督方式改變以前單一的事后決算審計的監(jiān)督方式，積極形成事前預警、事中監(jiān)督、事后審計有機集合的監(jiān)督機制，達到加強教育資金的管理，提高教育資金的使用效率的目的。

2.3 分清教育資金的各層次與種類，建立健全教育資金的內(nèi)控評審

高校內(nèi)部控制評審主要是指內(nèi)部審計機構(gòu)對高校內(nèi)部控制設(shè)計和運行的有效性進行審查和評價的活動，規(guī)范內(nèi)部審計人員實施內(nèi)部控制審計的行為，最終達到保證內(nèi)部控制審計質(zhì)量。

（1）從高校內(nèi)部控制的層次來進行內(nèi)控評審。內(nèi)部控制的層次分為單位層面和業(yè)務層面。單位層面的內(nèi)部控制是從高等學校整體上建立內(nèi)部控制的組織框架，建立內(nèi)部控制的運行機制，從整體上對內(nèi)部控制加以規(guī)范，為業(yè)務層面的內(nèi)部控制打下基礎(chǔ)。業(yè)務層面的內(nèi)部控制是從教學資金具體的使用角度進行確定的，如教學管理、科研管理、財務管理、房產(chǎn)管理、設(shè)備管理、物資采購管理等。針對業(yè)務層面經(jīng)濟活動是否設(shè)有關(guān)鍵控制點，保證資金使用，進行內(nèi)控評審。

（2）從高校教育資金的來源進行內(nèi)控評審。高校教育資金的來源可以分為財政撥款、社會捐贈、自籌及事業(yè)收入。不同來源的教育資金都有特定的使用范圍。針對不同層次來源的教育資金，內(nèi)部控制部門應該采取不同的內(nèi)部控制程序，保證資金使用的范圍。

因此，建立健全內(nèi)控評審，可以使高校內(nèi)部控制部門充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，保證教育資金的使用效率。

3 結(jié)論

在新的歷史起點上，對教育資金實行審計監(jiān)督的全覆蓋是適應國家的發(fā)展和改革需要，也是高等學校實現(xiàn)健康發(fā)展與改革的重要保證。通過開展高校資金的內(nèi)外聯(lián)合審計、保證預算決算一致性、教育資金的績效審計及健全內(nèi)控評審等措施，最終規(guī)范教育資金的使用，促進高校教育體制的完善、推動教育質(zhì)量的提高及促進教育資源的優(yōu)化配置，從而實現(xiàn)高校的健康發(fā)展。

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