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        用法治“利刃”破解“蠅貪”難題

        2017-07-04 22:10:04周新娥
        生活文摘 2017年1期
        關(guān)鍵詞:利刃村官法治

        周新娥

        摘要:全面從嚴治黨,不僅要把目光聚焦在黨政機關(guān)、國企等領(lǐng)域,更要關(guān)注農(nóng)村這個最易被忽視的領(lǐng)域。本文從村官貪腐形式、特點和原因入手,探索破解村官貪腐的關(guān)鍵在于用好法治“利刃”。加強普法教育,營造農(nóng)村法治氛圍;激活監(jiān)督主體,打造全方位監(jiān)督體;健全法律法規(guī),扎牢制度監(jiān)督之網(wǎng);規(guī)范村務(wù)監(jiān)督,嚴查違規(guī)違法案件。堅持用法治“利刃”破解“蠅貪”難題,鞏固黨的統(tǒng)治基礎(chǔ)。

        關(guān)鍵詞:村官;蠅貪;法治;對策

        “蠅貪”的主體不僅包括村黨支部委員會、村民委會班子的全部成員,還包括村民小組長。他們是游離于國家行政干部體制之外的、不在編、不脫產(chǎn)的邊緣化干部,不是公務(wù)人員,卻行使部分行政管轄權(quán)。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進,農(nóng)村中的土地、礦產(chǎn)等資源價格大幅上漲,國家對“三農(nóng)”的補貼力度也逐年加大,這使得村官權(quán)力急劇膨脹,成為滋生村官貪腐的溫床,隨之“蠅貪”問題日漸凸顯。

        一、村官貪腐形式及特點

        案例一:9村官貪腐44萬余元。2011年,某企業(yè)在浙江省天臺縣隔水江村建造瀝青攪拌站,支付山林和土地租用款、打井費共計20余萬元。時任村委會主任的江正嶺對這筆錢動了歪腦筋,和原村支書江方洪、村委會原成員江正衛(wèi)商量后,各自領(lǐng)了1萬元。不久,企業(yè)再次支付了6萬元道路溝渠補償款。江正嶺又起貪念,未把該筆款項入村賬,而是組織村委會成員到飯店大吃大喝。飯桌上,江正嶺說:“分錢這個事情不要講出去,大家有福同享!”吃飽喝足后,這6萬元補償款也以“工作經(jīng)費”的名義,被9人瓜分,每人分得6000多元。2012年,企業(yè)另外租用村民的土地和山林,支付了400多萬元補償款,時任村主任的江正嶺更改了村民的租用面積,其中35萬元被村委會成員占為己有。后經(jīng)法院調(diào)查,9名村官“抱團”侵占集體資產(chǎn)累計達到44萬余元。

        案例二:5村官貪腐征地款近1300萬元。海口市榮堂村鐘某文(原村民小組組長)和鐘某富(時任村民小組組長)、玉庫村三名村干部(村民小組組長及副組長)和一名社會人員王某光將381.66畝土地征地補償款1297.46萬元占為己有,僅將29.14萬元上交村集體。在貪污過程中,村干部通過偽造村民同意書、欺騙村民簽字等手段,最終將征地補償款收入自己囊中。

        (一)村官貪腐形式

        第一,“窩案”、“串案”是主要表現(xiàn)。如上文提到的隔水江村9名村官貪污44萬余元、??谑?名村官貪污近1300萬元,以及2013年中國之聲《新聞縱橫》報道的溫州10名村官瓜分價值18億元的316套安置房案,廣州29名村官集體貪腐等,被媒體稱為“碉堡式貪腐”。這些案例表明,村官“抱團”貪腐,抱著“有福同享”的心理互相“保護”,逃避法律的追究。

        第二,“欺騙”、“投機”是主要方式。村官貪腐采取的主要手段是欺騙村民、乘虛而入。隨著國家對“三農(nóng)”問題的重視程度不斷提高,各種惠農(nóng)補貼、貧困補貼等名目眾多,村官利用村民不懂國家政策、文化程度偏低、法律意識淡薄來欺騙村民。

        第三,“土地”、“補貼”是主要領(lǐng)域。筆者所說的“土地”是指在城鎮(zhèn)化過程中,村官以土地為載體貪污征地拆遷款、私自變賣集體土地等。“補貼”則是指村官截留、冒領(lǐng)國家對農(nóng)民的各項補貼款,如糧食直補、扶貧資金等。去年查處的12起案件中,與土地、拆遷相關(guān)的有7起,其他案件則涉及安置房、貪污集體資金、國家農(nóng)資補貼等領(lǐng)域。

        (二)村官貪腐特點

        第一,貪腐易發(fā)多發(fā)。目前,我國行政村數(shù)量超過69萬個,而在當前查處的基層違法違紀案件中,村官占據(jù)了案件的70%以上,由村官腐敗引發(fā)的群眾信訪已占信訪的50%以上。中央巡視組在巡視中指出“鄉(xiāng)村干部腐敗問題凸顯,‘蠅貪問題嚴重”。

        第二,涉案金額較大。2013年至2014年8月,全國各地公開村官違紀違法案件共171起,其中涉案金額超過千萬的案件就有12起,涉案總金額高達22億元。

        第三,涉及領(lǐng)域較廣。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,一些“村官”利用手中的權(quán)力“發(fā)家致富”,不管是上天撲白蛾還是地下打機井,凡是涉及群眾的錢財經(jīng)手,都要雁過拔毛“薅一把”,涉及領(lǐng)域廣泛。村官貪腐涉及的領(lǐng)域包括低保、糧食補貼、危房改造、救災(zāi)扶貧、村集體經(jīng)濟、收取好處費等。隔水江村9名村官從2011年開始就大肆貪腐,無論是給老百姓打井的錢、修河道的補償金,還是村里土地山林承包款,都被其一一收入囊中。

        二、村官貪腐產(chǎn)生的原因

        (一)法治理念淡薄是根本

        第一,村民依法維權(quán)意識淡薄。一是文化水平不高法治觀念缺乏。根據(jù)2014年國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,1980年及以后出生的農(nóng)民具有初中以下文化程度的占6.1%,初中占60.6%,高中占20.5%,大專及以上文化程度僅占12.8%。而在1980年以前出生的農(nóng)民工中,初中以下文化程度占24.7%,初中占61.2%,高中占12.3%,大專及以上文化程度僅占1.8%。農(nóng)民整體學(xué)歷偏低,而且老一代農(nóng)民文化水平更低。相應(yīng)地,文化水平較低導(dǎo)致村民法治觀念缺乏,依法維權(quán)意識淡薄。

        二是傳統(tǒng)的宗法家族觀念濃厚。宗法家族觀念萌芽于原始氏族時期,盡管嚴格意義上的宗法制度在西周末年已經(jīng)開始瓦解,但這一觀念對中華民族的影響是全方位的、持久的,并成為中華民族傳統(tǒng)和社會心理的重要內(nèi)容,根植于人們內(nèi)心并潛移默化地影響著人們的行為。在農(nóng)村,一方面村民依據(jù)家族利益選舉村干部,導(dǎo)致選出的干部不能代表全體基層群眾的利益;另一方面,村民對村官的監(jiān)督缺失,大多數(shù)村民不會揭發(fā)檢舉本家族成員。

        三是村民政治參與熱情不高。市場經(jīng)濟下,部分村民存在政治“冷漠”傾向。大量村民長期外出務(wù)工,認為有沒有村干部都一樣生活,不愿參與村級管理,對于賄選、村官貪腐等問題態(tài)度冷漠。

        第二,村官依法治理意識淡薄。一是普遍年齡偏高文化程度較低。在2014年某縣村級黨組織換屆選舉結(jié)果公示中顯示,L鎮(zhèn)有23個行政村,選出的23名黨支部書記中年齡最大的60歲,最小的41歲,平均年齡為51.9歲,其中高中及以上文化程度7人,僅占30%。S鎮(zhèn)有16個行政村,在選出的16名村黨支部書記和34名委員中,平均年齡為50.6歲,具有高中以上文化程度的22人,僅占44%。村官年齡偏高,文化程度較低,依法治理意識淡薄,必然導(dǎo)致了違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

        二是專業(yè)人才缺乏村級管理漏洞多。財務(wù)問題是最敏感的村務(wù),但村會計基本沒有專業(yè)財務(wù)知識,往往按照老經(jīng)驗、老辦法來處理財務(wù),造成村級賬目混亂、財務(wù)公開流于形式等。這就為村官貪腐培育了肥沃的土壤。

        第三,基層干部尋找“權(quán)力尋租”代言人。權(quán)力尋租是指握有公權(quán)者以權(quán)力為籌碼謀求獲取自身經(jīng)濟利益的一種非生產(chǎn)性活動的經(jīng)濟學(xué)術(shù)語。筆者所說的“權(quán)力尋租”主要指部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部利用手中的權(quán)利,在村官中尋找代理人,借助國家惠農(nóng)政策謀取私利,這就導(dǎo)致部分村官逐漸走上了“被貪腐”之路。

        (二)《村民委員會組織法》不完善是基礎(chǔ)

        第一,村民委員會成員任期和離任審計不健全。在《村民委員會組織法》和我省頒布的實施辦法中,規(guī)定“村民委員會成員的任期和離任經(jīng)濟責(zé)任審計,由縣級人民政府農(nóng)業(yè)部門、財政部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民政府負責(zé)組織”,這一規(guī)定存在主管部門不明確、多頭管理、違法行為處置措施缺失等問題。

        第二,村民委員會“屆次”與“任次”界定模糊。《村民委員會組織法》規(guī)定,每屆村委會任期三年。盡管法律上存在“屆”和“任期”的文字表述,但是法律并沒有進一步明確規(guī)定。這就出現(xiàn)了一個問題,當一屆村民委員會班子被整體罷免以后,新產(chǎn)生的村民委員會班子到底是新一屆村民委員會,還是同一屆村民委員會的第二任就很難界定。一些別有用心的人借此鉆法律的空子,阻撓省市的統(tǒng)一部署,拖延村民委員會換屆選舉,拖延交接村務(wù)、財務(wù)。

        (三)村級管理不科學(xué)是關(guān)鍵。

        第一,“一言堂”較突出。受家庭宗族觀念影響,村兩委負責(zé)人一般由村內(nèi)德高望重之人擔(dān)任。這就導(dǎo)致對村內(nèi)大小事務(wù)的決策,如低保戶的評選、慰問對象的確定等,往往由一兩個人說了算,違背基層民主原則。例如,案例二中提到的高沙村村書記、村主任掌握著村扶貧建設(shè)項目的采購、扶貧款的發(fā)放、扶貧物資的購置、宅基地的審批、集體財產(chǎn)的處置等多項大權(quán),村里的事務(wù)基本上都由二人說了算,最終就導(dǎo)致大部分村民對村級事務(wù)不了解、不關(guān)心,監(jiān)督缺失。

        第二,“三公開”不到位。“三公開”就是村務(wù)、黨務(wù)、財務(wù)公開。根據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定,一般事項至少每季度公開一次,集體財務(wù)往來較多的,財務(wù)收支情況應(yīng)當每月公布一次,涉及村民利益的重大事項應(yīng)當隨時公布。但在實際操作中,公開的隨意性較強,公開內(nèi)容不正確、公開不及時、虛假信息較多等問題突出。

        (四)權(quán)利監(jiān)督不健全是重點

        對村官監(jiān)督缺失,致使權(quán)利濫用,進而導(dǎo)致村官貪腐問題易發(fā)多發(fā),筆者根據(jù)監(jiān)督主體是否屬于村集體成員將其分為外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。

        第一,外部監(jiān)督太遠。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督。村委會是自治組織,鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不是一般意義上的“上級”,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往需要村協(xié)助進行社會管理。目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村組織只能進行諸如稅費收取、換屆選舉、計劃生育等事務(wù)性工作的指導(dǎo),而難以在集體資產(chǎn)處置等方面進行具體監(jiān)督。二是紀委監(jiān)督。來自紀委的“黨內(nèi)監(jiān)督”也面臨“難以落實”的困局。由于村官級別有限,級別高的紀檢部門對村官腐敗問題沒有足夠精力查處,而縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢部門,查處村官貪腐基本是“民不舉不查”,缺乏常規(guī)性監(jiān)督。另外,由于部分村官不是黨員,紀委監(jiān)督也無法進行。

        第二,內(nèi)部監(jiān)督太軟。一是共同作案或身兼數(shù)職導(dǎo)致自我監(jiān)督缺失?,F(xiàn)在的村官腐敗,多以“窩案”、“串案”為主,查處的村官貪腐案件大部分是村黨支部書記、村委會主任、副主任、會計等集體作案。有的村官身兼數(shù)職,可謂集黨務(wù)、管理權(quán)和財權(quán)于一身,有的村官把會計等職位安排成自家親戚擔(dān)任,導(dǎo)致“打白條”、“自批自支”現(xiàn)象泛濫。二是監(jiān)委會成員監(jiān)督能力較弱??h紀委或鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委對監(jiān)委會的專業(yè)培訓(xùn)、常規(guī)性指導(dǎo)缺失,導(dǎo)致部分監(jiān)委會成員不會監(jiān)督、不敢監(jiān)督,使監(jiān)督流于形式。三是農(nóng)村“熟人社會”的特點加劇了監(jiān)督困境。面對村官貪腐,只要不涉及自己切身利益,村民不愿監(jiān)督,擔(dān)心得罪人或被打擊報復(fù)。四是留守老人監(jiān)督能力較弱。隨著外出農(nóng)民工的增多,農(nóng)村青壯年勞動力大部分向外輸出,留守老人文化水平低,民主觀念缺失,也無精力參與黨務(wù)村務(wù)管理,造成了民主監(jiān)督的缺位。

        三、破解村官貪腐的對策

        破解“蠅貪”,關(guān)鍵在法治,重點在法治,基礎(chǔ)仍然在法治。要用法治利刃砍掉村官貪腐的溫床,用法治規(guī)范基層群眾自治,保證自治制度健康運行,鞏固黨在農(nóng)村的統(tǒng)治基礎(chǔ)。

        (一)加強普法教育,營造農(nóng)村法治氛圍

        第一,依托“六五普法”、國家憲法日等載體重點面向村民開展普法教育。重點宣傳《憲法》、《刑法》、《民法》、《村民委員會組織法》等法律中相關(guān)條文,并宣傳村民守法用法的典型事跡,用法治思維替代宗法家族觀念。

        第二,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級干部培訓(xùn)中強化法律知識和廉政教育等內(nèi)容。通過法治教育提高基層干部的法律素養(yǎng)和拒腐防變能力,引導(dǎo)其依法行政。

        第三,加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)。針對村官涉及的業(yè)務(wù)范圍,由民政、紀檢、組織、人社等相關(guān)部門制定制度化的業(yè)務(wù)培訓(xùn)計劃,培養(yǎng)村官依法依規(guī)辦事的能力。

        (二)激活監(jiān)督主體,打造全方位監(jiān)督體

        第一,激活外部監(jiān)督。制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢部門指導(dǎo)村級監(jiān)委會相關(guān)制度,充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢部門和監(jiān)委會的監(jiān)督作用。借鑒中央巡視制度,制定縣級紀檢部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的不定期巡視。檢察院加強對村級管理的監(jiān)督,主動行使檢察權(quán)。

        第二,激活內(nèi)部監(jiān)督。制定重大案件舉報獎懲制度,激發(fā)群眾自覺監(jiān)督的積極性。利用熱線電話、網(wǎng)絡(luò)等載體拓寬監(jiān)督渠道。建立村官互相監(jiān)督制度,及時罷免違法違紀村官。

        (三)健全法律法規(guī),扎牢制度監(jiān)督之網(wǎng)

        第一,明確村官犯罪的管轄機關(guān)。針對村官的“三不管”問題,需完善相關(guān)法律條文,將非黨員村官納入職務(wù)犯罪主體范圍內(nèi)。針對村兩委委員以及村民組長等主體,明確其職務(wù)以及經(jīng)濟犯罪的統(tǒng)一管轄機關(guān),避免公安機關(guān)與檢察機關(guān)互相推諉扯皮,提高案件辦理效率。

        第二,嚴格村務(wù)管理的相關(guān)法規(guī)。完善相關(guān)法規(guī),明確村民委員會的“屆次”與“任次”。制定切實可行的村官任期和離任審計制度,將任期內(nèi)的常規(guī)性審查與離任時的重點審查相結(jié)合,建立長效審查機制。完善惠農(nóng)補貼領(lǐng)取、征地款發(fā)放相關(guān)程序,堵塞制度漏洞。

        第三,嚴肅查處職務(wù)經(jīng)濟犯罪。堅持對腐敗分子零容忍、嚴查處的原則,對于腐敗行為,無論情節(jié)輕重與否,都嚴加查處,增加腐敗成本,增強法律的威懾力,使其不敢腐。

        (四)規(guī)范村務(wù)管理,嚴查違規(guī)違法案件

        第一,明確村務(wù)公開考核內(nèi)容。提高村務(wù)公開工作的有效性和可操作性,量化、細化村務(wù)公開工作相關(guān)考核內(nèi)容,完善公開內(nèi)容,規(guī)范公開程序。公開通報考核不合格的村官,對嚴重違紀違法者可直接罷免。

        第二,發(fā)揮村民代表大會作用。針對目前存在的不民主問題,建議設(shè)立村民代表大會的常設(shè)機構(gòu),重大事項必須經(jīng)其討論通過方可由村民委員會執(zhí)行。

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