胡俊凱+錢(qián)錚

讓DMO充當(dāng)推動(dòng)當(dāng)?shù)芈糜斡^(guān)光業(yè)和城市建設(shè)、地方振興的主要推手，從行政為核心改為DMO為核心。

從足立正則市長(zhǎng)辦公室的窗前望去，遠(yuǎn)處是北信州連綿不絕的群山。

清澈的千曲川在山間盆地蜿蜒流淌。

千曲川旁一座小孤山上，留存有飯山城堡遺址。山下是作為“城下町”（以領(lǐng)主居住的城堡為中心形成的城市）發(fā)展起來(lái)的飯山市老城區(qū)。

飯山市有約2.15萬(wàn)人口，位于日本8個(gè)內(nèi)陸縣之一長(zhǎng)野縣的最北端，靠近日本海，與關(guān)東平原隔著上信越高原海拔兩三千米的群山。冬季，來(lái)自西伯利亞的寒風(fēng)吹來(lái)漫天大雪，使這里成為日本的多雪地帶。

飯山老城區(qū)東傍千曲川，西依關(guān)田山脈。郁郁蔥蔥的山丘上掩映著正受庵等一批古剎，一條步道將這些廟宇串在一起。老城狹窄的街道，淺赭色街面，人字型屋頂?shù)暮褪浇ㄖc不時(shí)可見(jiàn)的寺廟、神社和遺址公園等一起，構(gòu)成了一派古意盎然、悠閑安逸的老城氛圍。

多雪、多寺廟，使這座信州小城獲得了“雪國(guó)小京都”的美譽(yù)。里山里水，遍布山毛櫸的原始森林，黃成一片的油菜花兒，遠(yuǎn)近聞名的飯山大米，氤氤氳氳的露天溫泉……這一切勾起日本人纏綿鄉(xiāng)愁的景物，現(xiàn)在都成了飯山市旅游業(yè)的寶貴資源。

《瞭望東方周刊》記者是為調(diào)研日本版DMO推進(jìn)情況來(lái)飯山采訪(fǎng)的。日本版DMO是日本政府于2015年6月推出的一種旅游經(jīng)營(yíng)管理新模式，其核心理念是“經(jīng)營(yíng)旅游目的地”，任務(wù)是協(xié)調(diào)政府、文化、體育、農(nóng)林漁業(yè)、工商業(yè)、環(huán)境事業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用竦榷鄠€(gè)利益群體的關(guān)系，以全局眼光主導(dǎo)區(qū)域間或區(qū)域內(nèi)的旅游合作。

旅游增長(zhǎng)背后潛伏的問(wèn)題

足立市長(zhǎng)在接受本刊記者采訪(fǎng)前，先領(lǐng)我們參觀(guān)了北陸新干線(xiàn)飯山站。這座車(chē)站于2015年3月投入使用。車(chē)站為日本旅客鐵道公司所有，但周邊的城區(qū)規(guī)劃、配套設(shè)施和站內(nèi)布置等，則是他任期內(nèi)自己頗為得意的政績(jī)。

北陸新干線(xiàn)是日本第五次全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃（21世紀(jì)國(guó)土宏偉藍(lán)圖，1998年制定）打造“日本海國(guó)土軸”的重要抓手，其目的在于避免阪神大地震造成日本唯一經(jīng)濟(jì)帶“太平洋國(guó)土軸”經(jīng)濟(jì)停滯三個(gè)月的局面再現(xiàn)，并借此促進(jìn)日本海沿岸地區(qū)的發(fā)展。

與日本許多城鎮(zhèn)一樣，飯山市多年來(lái)面臨著人口持續(xù)減少、老齡化日益嚴(yán)重以及隨之而來(lái)的經(jīng)濟(jì)不振、傳統(tǒng)文化失傳等困擾。自2006年日本通過(guò)《觀(guān)光立國(guó)推進(jìn)基本法》以來(lái)，發(fā)展旅游業(yè)便成了許多飯山一樣的小城鎮(zhèn)謀求振興的主要途徑。

2006年以來(lái)的10余年里，日本旅游業(yè)除一度受到2011年“3·11”大地震的巨大沖擊外，增長(zhǎng)很快，入境外國(guó)游客人數(shù)屢創(chuàng)新高。據(jù)日本政府觀(guān)光局統(tǒng)計(jì)，2016年訪(fǎng)日外國(guó)游客數(shù)達(dá)2403.9萬(wàn)（2015年為1973.7萬(wàn)，2014年為1341.3萬(wàn)），其中，中國(guó)內(nèi)地游客約占四分之一。同年訪(fǎng)日游客旅游消費(fèi)總額達(dá)3.7476萬(wàn)億日元，比上一年增加7.8%。

在全國(guó)旅游增長(zhǎng)的大背景下，新干線(xiàn)飯山站的開(kāi)通，對(duì)于當(dāng)?shù)厝藖?lái)說(shuō)無(wú)疑是天上掉下來(lái)一張大餡餅。據(jù)《飯山市綜合戰(zhàn)略（2015-2019）》，2015年新干線(xiàn)開(kāi)通后的一個(gè)月里，飯山站日均旅客約500人，未來(lái)五年預(yù)計(jì)可達(dá)日均1300人。2014年飯山入境旅游約119萬(wàn)人次，預(yù)計(jì)此后五年可增長(zhǎng)到年均160萬(wàn)人次。

同時(shí)，旅游市場(chǎng)也在悄然而迅速地發(fā)生著變化。旅游需求越來(lái)越多元化和個(gè)性化，健身、養(yǎng)生、探險(xiǎn)、尋幽、采風(fēng)、參與傳統(tǒng)工藝制作和與當(dāng)?shù)鼐用窠涣鞯?，成為旅游新熱點(diǎn)。

“旅游的主要形式已從過(guò)去坐著大巴到處看一圈就走，轉(zhuǎn)變?yōu)轶w驗(yàn)式旅游了?！憋埳绞胸?fù)責(zé)DMO事務(wù)的建設(shè)水道部長(zhǎng)兼城鎮(zhèn)建設(shè)課長(zhǎng)山崎美典在接受本刊采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，“比如以前游客到滑雪場(chǎng)，無(wú)非是拿了滑雪板去滑雪?，F(xiàn)在不少人喜歡帶著粗胎的能在雪地上騎行的自行車(chē)，坐升降機(jī)到雪道上，然后在雪道上騎自行車(chē)?！?/p>

不過(guò)，以行政為主導(dǎo)的日本地方旅游振興體制對(duì)旅游市場(chǎng)發(fā)生的這些新變化很不適應(yīng)。在東京，日本國(guó)土交通省觀(guān)光廳參事官原田修吾在接受本刊記者專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)把這種不適應(yīng)歸納為三個(gè)方面：

一是多元旅游主體沒(méi)有充分形成，地方上雖有觀(guān)光協(xié)會(huì)，但仍以行政為主導(dǎo)，只有旅館、飲食業(yè)等少數(shù)主體，文化、體育、農(nóng)林漁業(yè)、工商業(yè)、環(huán)境事業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用竦却罅坷嫦嚓P(guān)方?jīng)]有成為旅游業(yè)振興的主體。

二是旅游信息收集分析不充分。許多地方對(duì)“來(lái)了什么人”“從哪兒來(lái)”“來(lái)的目的”“來(lái)做了啥”等一概不知。

三是民間運(yùn)營(yíng)手法導(dǎo)入不充分。地方觀(guān)光協(xié)會(huì)中有很多是政府相關(guān)人士，不考慮成本，不考慮贏(yíng)利，不考慮效率，觀(guān)念陳舊，手法老化，導(dǎo)致旅游服務(wù)能力嚴(yán)重不足。

除這三個(gè)“不充分”外，飯山市還面臨自己的問(wèn)題：飯山旅游以前主要是做滑雪，但近20年來(lái)游客人數(shù)整體下降，從1996年度的約148萬(wàn)人次下降到2016年的約104萬(wàn)人次?！耙?yàn)榛┦菬X(qián)的項(xiàng)目，而現(xiàn)在日本年輕人寧愿把錢(qián)花在手機(jī)上。他們怕冷，喜歡宅在家里，不愿出門(mén)?！鄙狡槊赖湔f(shuō)。并且，飯山地處山間盆地，雖有雪國(guó)之譽(yù)，但高山滑雪的場(chǎng)地和溫泉卻多在周邊市町村；夏季旅游想利用森林資源優(yōu)勢(shì)開(kāi)展森林慢跑、散步和騎行等健身項(xiàng)目，也涉及周邊市町村。換言之，飯山市四季旅游的自然資源，很多都是與周邊市町村共享的。

誰(shuí)是旅游業(yè)的新推手

飯山市位于關(guān)田山脈和三國(guó)山脈之間的狹長(zhǎng)盆地，周邊分布了中野市、信濃町、飯綱町、山之內(nèi)町、木島平村、野澤溫泉村、榮村、妙高市等8個(gè)市町村。其中妙高市屬新潟縣，古稱(chēng)越，其余皆屬長(zhǎng)野縣，古屬信濃國(guó)。故這一帶又稱(chēng)信越地區(qū)。

新干線(xiàn)飯山站開(kāi)通4年前，在飯山市提議下，九個(gè)市町村的行政首長(zhǎng)們合計(jì)，聯(lián)合組成一個(gè)廣域的旅游觀(guān)光區(qū)。后來(lái)，這9個(gè)市町村的63個(gè)團(tuán)體聯(lián)合成立了一個(gè)廣域旅游合作推進(jìn)組織，取名“信越自然鄉(xiāng)”。這個(gè)組織經(jīng)營(yíng)的旅游區(qū)域不但走出了單個(gè)的市町村，還跨了縣。

“信越自然鄉(xiāng)”便是日本版DMO組織。這種DMO組織具有法人資格，承擔(dān)區(qū)域旅游規(guī)劃、經(jīng)營(yíng)和管理。這種跨區(qū)域的旅游合作，以及由多個(gè)利益團(tuán)體聯(lián)合組成旅游共同體，正是日本版DMO模式的核心內(nèi)容之一。

觀(guān)光廳的原田修吾說(shuō)：“日本旅游業(yè)過(guò)去一直是以行政為中心去推動(dòng)的。建立DMO組織的主要目的是解決前述三個(gè)‘不充分問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上，把地區(qū)多種多樣的資源和利益主體集合起來(lái)，讓DMO充當(dāng)推動(dòng)當(dāng)?shù)芈糜斡^(guān)光業(yè)和城市建設(shè)、地方振興的主要推手，從行政為核心改為DMO為核心?！?/p>

DMO是歐美旅游業(yè)流行模式，是旅游目的地管理組織（Destination Management / Marketing Organization）的縮寫(xiě)。這個(gè)組織負(fù)責(zé)收集各種數(shù)據(jù)并進(jìn)行分析，同時(shí)制定戰(zhàn)略、設(shè)定關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)體系、確立PDCA循環(huán)（計(jì)劃-實(shí)行-檢查-調(diào)整）等。日本政府在2015年修訂的“日本復(fù)興戰(zhàn)略”和同年通過(guò)的“觀(guān)光立國(guó)行動(dòng)計(jì)劃2015”中，將日本版DMO作為振興旅游的重要支柱明確下來(lái)，在同年通過(guò)的“城鎮(zhèn)·人·就業(yè)創(chuàng)生基本方針2015”中，也明確表示要盡快形成日本版DMO。

到2017年3月底，全日本已建成或計(jì)劃建立DMO組織134個(gè)，分成三個(gè)層次：一是橫跨若干個(gè)都道府縣的成片旅游區(qū)域的經(jīng)營(yíng)或管理組織。如在瀨戶(hù)內(nèi)海地區(qū)，由兵庫(kù)縣、岡山縣、廣島縣、山口縣、德島縣、香川縣和愛(ài)媛縣等聯(lián)合建立了“瀨戶(hù)內(nèi)觀(guān)光推進(jìn)機(jī)構(gòu)”，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌這七個(gè)縣的旅游合作。這類(lèi)廣域合作的組織共有5個(gè)。二是在單獨(dú)的都道府縣范圍內(nèi)、由多個(gè)地方公共團(tuán)體組成的經(jīng)營(yíng)和管理跨區(qū)域旅游景區(qū)的組織，統(tǒng)籌跨市區(qū)町村的旅游合作。目前有63個(gè)。三是原則上以作為基層自治體的市區(qū)町村為旅游經(jīng)營(yíng)管理區(qū)域的組織，統(tǒng)籌本地旅游事業(yè)。目前有66個(gè)。

在足立正則的藍(lán)圖里，飯山市依托新干線(xiàn)飯山站，正可塑造為信越區(qū)域旅游集散中心。本刊記者在飯山站看到，除一般車(chē)站應(yīng)有的功能外，這座車(chē)站還辟出一大塊地方作為旅游服務(wù)中心，專(zhuān)門(mén)用于介紹、推薦飯山市等九個(gè)市町村的旅游觀(guān)光資源和線(xiàn)路。

山崎美典說(shuō)，9個(gè)市町村，飯山處在正中間。在新干線(xiàn)開(kāi)通前，只有市營(yíng)巴士，人們?nèi)テ渌蓄宀环奖恪Ｐ赂删€(xiàn)開(kāi)通后，為了滿(mǎn)足旅客的需要，DMO（“信越自然鄉(xiāng)”）開(kāi)設(shè)了以飯山為中心通往其他市町村的觀(guān)光巴士線(xiàn)路。設(shè)計(jì)巴士線(xiàn)路是非常困難的，因?yàn)槿毡镜胤饺丝诜浅Ｉ?，公交線(xiàn)路運(yùn)營(yíng)多為赤字，要持續(xù)下去非常困難。如果單由飯山開(kāi)通去往各地的巴士，肯定會(huì)有赤字，因此協(xié)調(diào)其他市町村也開(kāi)通巴士，形成對(duì)開(kāi)的局面。巴士網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃和線(xiàn)路統(tǒng)籌、時(shí)刻表調(diào)整等都由DMO負(fù)責(zé)，各路巴士的運(yùn)營(yíng)則由各市町村負(fù)責(zé)。如果有赤字，則由各市町村用稅金去填空。各市町村經(jīng)營(yíng)的巴士，有的是公司經(jīng)營(yíng)的，有的是交通部門(mén)經(jīng)營(yíng)的，有的是滑雪場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的。DMO將所有線(xiàn)路重新編成巴士旅客時(shí)刻表，方便游客。

“信越自然鄉(xiāng)”還以9個(gè)市町村為范圍，規(guī)劃了22條戶(hù)外運(yùn)動(dòng)路線(xiàn)，包括自行車(chē)騎行、駕獨(dú)木舟、森林徒步等。并增加了一些支持戶(hù)外運(yùn)動(dòng)的服務(wù)，如廁所、無(wú)線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)、溫泉、餐飲、自行車(chē)充氣等。

“信越自然鄉(xiāng)”是第一批在觀(guān)光廳登錄的DMO組織。成為登錄候補(bǔ)，就可以從國(guó)家拿到補(bǔ)貼。國(guó)家給予這種DMO組織一個(gè)成長(zhǎng)期，三四年后再正式登錄，就可承擔(dān)國(guó)家賦予的任務(wù)，統(tǒng)籌這一地區(qū)的旅游觀(guān)光事業(yè)。

DMO模式的另一種價(jià)值

DMO模式的另一種價(jià)值，是其在促進(jìn)傳統(tǒng)旅游業(yè)脫胎換骨的同時(shí)，還成了日本小城鎮(zhèn)保護(hù)、修繕和建設(shè)的一個(gè)重要推手。

在飯山城堡遺址，飯山市教育委員會(huì)長(zhǎng)瀨哲教育長(zhǎng)給本刊記者介紹了遺址整修的情況。這座城堡是日本戰(zhàn)國(guó)時(shí)期“各國(guó)”藩王、領(lǐng)主的堡壘之一，明治維新后被推倒拆除。近些年，隨著日本旅游業(yè)的發(fā)展，各地紛紛重修城堡以招睞游客。長(zhǎng)瀨哲說(shuō)，飯山市目前還沒(méi)有重修城堡的計(jì)劃，但已在整理遺址，修建公園，比如將原先在遺址范圍內(nèi)的公民館遷到飯山站附近等。

飯山市的城市規(guī)劃、景觀(guān)整治、文物保護(hù)、交通整備等也都在進(jìn)行中。

觀(guān)光廳的原田修吾介紹說(shuō)，日本版DMO模式對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)起到了良好的促進(jìn)作用。比如交通方面，游客多了，公交車(chē)不夠就要增加班次；公交車(chē)多了，路就不夠用，就得重新規(guī)劃、整備、修建道路。

在都市景觀(guān)設(shè)計(jì)方面，針對(duì)由人口減少造成的大量空屋、空地現(xiàn)象，以及老城區(qū)的現(xiàn)代建筑、停車(chē)場(chǎng)等對(duì)城鎮(zhèn)景觀(guān)的破壞，各地都開(kāi)始對(duì)傳統(tǒng)建筑樣式的老宅邸和具有歷史風(fēng)情的町家進(jìn)行維修和景觀(guān)修整，給面向道路的停車(chē)場(chǎng)、空地等修建遮擋用的門(mén)和院墻柵欄等，重建、改建現(xiàn)代住宅，對(duì)影響景觀(guān)的建筑物進(jìn)行修景甚至拆除。

在文化遺產(chǎn)保護(hù)方面，對(duì)構(gòu)成歷史風(fēng)貌的建筑物、遺址進(jìn)行必要的修復(fù)和整理，進(jìn)行適當(dāng)?shù)木S護(hù)和管理，同時(shí)通過(guò)一定的形式讓游客能夠參觀(guān)。DMO組織還與當(dāng)?shù)鼐用耦l繁互動(dòng)，在游客增多的情況下盡量不使之對(duì)環(huán)境造成破壞。如飯山市策劃的山區(qū)游不是汽車(chē)游，而是自行車(chē)游，以此來(lái)保護(hù)環(huán)境。

經(jīng)費(fèi)從哪里來(lái)

“信越自然鄉(xiāng)”涉及9個(gè)市町村63個(gè)團(tuán)體，其運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)來(lái)自何處？據(jù)山崎美典介紹，2016年度“信越自然鄉(xiāng)”的經(jīng)費(fèi)總共為9500萬(wàn)日元。其中，飯山市承擔(dān)了5000萬(wàn)，其余4500萬(wàn)分別由周邊8個(gè)市町村、長(zhǎng)野縣和國(guó)家補(bǔ)助金承擔(dān)?！帮埳绞谐隽舜蟛糠皱X(qián)，主要工作也是由飯山市做的，目前看雖然并沒(méi)有什么回報(bào)，但這是為了將來(lái)的投資?！彼f(shuō)。

日本地方旅游振興機(jī)構(gòu)經(jīng)常面臨經(jīng)費(fèi)不足的難題，因此DMO組織如何創(chuàng)造具有造血功能的自主財(cái)源和由政府對(duì)其增加補(bǔ)助金被列為重要選項(xiàng)。據(jù)原田修吾介紹，目前DMO組織的運(yùn)營(yíng)資金最常見(jiàn)的是行政補(bǔ)助金。

由觀(guān)光廳牽頭成立的廣域DMO組織，所需經(jīng)費(fèi)也由觀(guān)光廳支付。下一級(jí)的DMO，自己先制訂計(jì)劃，確定項(xiàng)目，如三到五年計(jì)劃干什么事（如旅游數(shù)據(jù)搜集和分析，市場(chǎng)調(diào)查等），有了計(jì)劃后，該項(xiàng)目預(yù)算需要多少錢(qián)，可向中央政府的“地方創(chuàng)生推進(jìn)交付金”提出申請(qǐng)，項(xiàng)目計(jì)劃經(jīng)審批通過(guò)后，該項(xiàng)目所需預(yù)算可從“地方創(chuàng)生推進(jìn)交付金”中得到50%，另外50%則由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。項(xiàng)目從交付金中所得的資金是有上限的，從2016年的執(zhí)行情況來(lái)看，市區(qū)町村一級(jí)的DMO組織，大約可從國(guó)家補(bǔ)助金中獲得1000萬(wàn)到2000萬(wàn)日元。

日本中央財(cái)政為支持地方振興，設(shè)立了“地方創(chuàng)生推進(jìn)交付金”，2017年度預(yù)算額為1000億日元（2016年度預(yù)算額為1000億日元）。在這1000億日元中，2016年度用于DMO項(xiàng)目的為100億日元，占10%。

除“地方創(chuàng)生推進(jìn)交付金”外，中央政府各省廳還有支持DMO的相關(guān)預(yù)算，由各地按各自特色向相關(guān)的省廳申請(qǐng)。比如某地覺(jué)得自己的水果蔬菜好，可以把水果蔬菜做成DMO的禮品，所需經(jīng)費(fèi)即可向農(nóng)林水產(chǎn)省申請(qǐng)。有的地方認(rèn)為本地傳統(tǒng)街區(qū)景觀(guān)有特色，打算進(jìn)行保護(hù)和利用，可向國(guó)土交通省申請(qǐng)相關(guān)費(fèi)用。各省廳對(duì)DMO提出的項(xiàng)目予以?xún)?yōu)先考慮。

除行政補(bǔ)助金外，各地DMO組織還有一些經(jīng)費(fèi)來(lái)源：如各地為促進(jìn)旅游振興根據(jù)不同的情況收取特定地方稅，公物管理受托費(fèi)（市區(qū)町村政府把由政府運(yùn)營(yíng)的觀(guān)光咨詢(xún)事務(wù)所等，委托給當(dāng)?shù)氐腄MO組織去運(yùn)營(yíng)，并付給DMO組織運(yùn)營(yíng)的費(fèi)用），事業(yè)收益（各地DMO組織通過(guò)自主經(jīng)營(yíng)獲取收入），會(huì)費(fèi)（DMO組織還從加入的企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體收取會(huì)費(fèi)，各地收取標(biāo)準(zhǔn)不一）等。

人才成為關(guān)鍵

日本版DMO推行了兩年，取得了一些成績(jī)，但問(wèn)題也還有不少。原田修吾坦言，雖然現(xiàn)在已有三個(gè)層次的134個(gè)DMO組織，但旅游主體不充分的問(wèn)題還沒(méi)有得到解決。

有些地方是為了建DMO而建DMO，有的地方把過(guò)去的觀(guān)光協(xié)會(huì)改成DMO，以方便向國(guó)家要錢(qián)，實(shí)質(zhì)是換湯不換藥。特別是各利益主體要達(dá)成一致還比較困難，比如DMO組織希望旅館、酒店能多接待各國(guó)游客，而有的業(yè)主覺(jué)得語(yǔ)言文化不通很麻煩，只愿接待日本游客，不愿接待外國(guó)客人，還有一些業(yè)主根本不關(guān)心，覺(jué)得跟自己沒(méi)關(guān)系。在這種情況下要把這些人團(tuán)結(jié)起來(lái)為共同的目標(biāo)去推進(jìn)地方DMO和旅游事業(yè)，還比較困難，而這正是DMO運(yùn)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)做的協(xié)調(diào)、說(shuō)服工作。

地方DMO還面臨人才不足問(wèn)題。山崎美典說(shuō)，DMO的運(yùn)營(yíng)是個(gè)非常難的工作，所以現(xiàn)在還不是很順。難在哪里？要吸引游客，就要把各種旅游信息打包，推薦給游客，可能包括滑雪、垂釣等各種信息，這對(duì)人才要求非常高，要求必須掌握所有觀(guān)光知識(shí)和信息。

原田修吾說(shuō)，日本許多地方都面臨人口減少、老齡化和人才外流現(xiàn)象。DMO模式需要大量有創(chuàng)意、懂策劃、善經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的人才，而有的地方的觀(guān)光協(xié)會(huì)連調(diào)查問(wèn)卷、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和信息分析都不會(huì)做。觀(guān)光廳計(jì)劃通過(guò)加強(qiáng)研修培訓(xùn)、雇用外部人才、派遣人才、幫助建立地方經(jīng)濟(jì)分析系統(tǒng)等方式，幫助地方解決人才不足問(wèn)題。