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摘要：用人單位有權(quán)制定其內(nèi)部的規(guī)章制度，這是法律對用人單位主體地位的認(rèn)可與尊重。但是在實踐中，如何限定用人單位制定規(guī)章制度的權(quán)利邊界，在勞動仲裁和司法實踐中，其效力又如何，這些都是值得研究的問題。

關(guān)鍵詞：規(guī)章制度；法律效力；勞動合同；合法性與合理性

一、賦予內(nèi)部規(guī)章制度法律效力之依據(jù)

勞動規(guī)則的效力是以合法為前提的，凡是違法的勞動規(guī)則的內(nèi)容一律無效。內(nèi)部規(guī)章制度之所以具有效力，是法律的具體規(guī)定，是企業(yè)自主經(jīng)營的需要，也是內(nèi)部規(guī)章制度演化的必然結(jié)果。

（一）用人單位內(nèi)部規(guī)章制度之所以具有法律效力，是我國《勞動合同法》的具體規(guī)定，是授權(quán)立法模式的必然結(jié)果

《勞動法》、《勞動合同法》都對用人單位制定內(nèi)部勞動規(guī)則的內(nèi)容和程序做出了原則規(guī)定?！秳趧雍贤ā返谒臈l規(guī)定：“用人單位應(yīng)當(dāng)依法建立和完善勞動規(guī)章制度，保障勞動者享有勞動權(quán)利、履行勞動義務(wù)。”

國家授權(quán)立法模式下，用人單位有權(quán)制定規(guī)章制度。現(xiàn)今各國關(guān)于內(nèi)部勞動規(guī)則的立法，主要有兩種模式：一是在私有制和市場經(jīng)濟(jì)體制國家的授權(quán)式立法模式，一般對內(nèi)部規(guī)則的內(nèi)容不直接作出規(guī)定或僅列舉規(guī)定其應(yīng)包含的實行，對具體的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)不作規(guī)定，而完全授權(quán)給用人單位，只要不違法即可發(fā)生法律效力。二是公有制和計劃經(jīng)濟(jì)體制國家的綱要式授權(quán)立法模式。用人單位的內(nèi)部勞動規(guī)則所涉及的不只是單位自身利益，而主要是國家利益和社會公共利益，遵守之不僅是職工對單位的義務(wù)，而且是雙方對于國家的義務(wù)。[1]我國屬于后一種立法模式，對規(guī)章制度的制定存在一些強(qiáng)制性規(guī)定。無論是授權(quán)式立法模式還是綱要式授權(quán)立法模式，都確立了內(nèi)部勞動規(guī)則具有法律效力的依據(jù)，用人單位和勞動者都應(yīng)遵守內(nèi)部勞動規(guī)則。

可見，用人單位制定內(nèi)部勞動規(guī)則，是由法律直接規(guī)定的。內(nèi)容合法、經(jīng)合法程序而產(chǎn)生的內(nèi)部勞動規(guī)則，在用人單位內(nèi)部當(dāng)然具有效力。

（二）這是企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的合理延伸，是實現(xiàn)勞動過程中的自治規(guī)范

內(nèi)部規(guī)則存在于兩種情況：一是，勞動者在簽訂勞動合同時，勞動合同中就存在關(guān)于內(nèi)部規(guī)定的條文，作為附件的內(nèi)部規(guī)章制度也會被一并簽訂。二是，勞動者在簽訂勞動合同時，并無內(nèi)部規(guī)章制度的條款，而是在工作過程與用人單位簽訂的關(guān)于規(guī)章制度條款的合同。第一種情況下，勞動者沒有可能參與到內(nèi)部規(guī)章制度的制定過程中。第二中情況下，勞動者有可能參與到規(guī)章制度的制定之中。勞動規(guī)章制度是用人單位單決，還是勞資共決，在世界范圍內(nèi)并沒有統(tǒng)一的做法。但是多數(shù)國家和地區(qū)傾向于用人單位單決，因為這樣有助于實現(xiàn)對用人單位經(jīng)營自主權(quán)的有效保護(hù)。但這絕不是忽視對勞動者權(quán)益的保護(hù)，他們通過合理限定規(guī)章制度的內(nèi)容、規(guī)定單位制定規(guī)章制度時所必需的雇員數(shù)目等有效手段，在尊重用人單位經(jīng)營自主權(quán)的基礎(chǔ)上，最大限度的維護(hù)勞動者權(quán)益。[2]與國外先進(jìn)發(fā)達(dá)的工會組織相比，中國勞動立法注重的是對工人個人權(quán)利的保護(hù)，而不是對工人集體權(quán)利的保護(hù)。因此，在中國這種勞資力量懸殊的現(xiàn)實情況下，應(yīng)當(dāng)積極讓勞動者參與到內(nèi)部規(guī)則的制定中。

法律將用人單位視為一種“準(zhǔn)自然人”，用人單位通過合法程序制定的內(nèi)部規(guī)章制度是與另一方主體——工會——勞動者意思表達(dá)達(dá)成“合意”的結(jié)果，體現(xiàn)了民法上“意思自治”的原則。當(dāng)然這是一種最理想的制定方式，實現(xiàn)情況，還有待努力。

（三）內(nèi)部規(guī)章制度是由習(xí)慣——國家認(rèn)可——團(tuán)體協(xié)約的演變結(jié)果

勞動者在參加勞動的過程中，都要受到用人單位內(nèi)部勞動規(guī)則的約束，內(nèi)部規(guī)則之所以具有效力，可以用以解決勞動糾紛，就在于其經(jīng)歷了一個從習(xí)慣到國家授權(quán)立法、再從國家授權(quán)立法到團(tuán)體契約的發(fā)展過程，這一歷史發(fā)展脈絡(luò)反映了用人單位內(nèi)部勞動規(guī)則從單方規(guī)則到雙方合意、從忽略勞動者的意愿到尊重勞動者的要求的人性化的發(fā)展趨勢，是社會民主與進(jìn)步的重要體現(xiàn)。[3]這種一步步的轉(zhuǎn)化是順應(yīng)現(xiàn)實情況發(fā)展的必然結(jié)果，內(nèi)部規(guī)章制度在單位內(nèi)部具有的效力需要通過法律手段加以確認(rèn)，這也是大勢所趨。

二、效力位階：內(nèi)部規(guī)章制度與勞動合同之效力比較

勞動合同在簽訂后沒有重大情況一般不會變更，而內(nèi)部規(guī)章制度卻可以根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)政策、單位生產(chǎn)等情況不斷加以修改和補(bǔ)充，內(nèi)部規(guī)章制度的這一靈活性也使得其在用人單位日常管理中發(fā)揮著重要的作用。但是作用與效力位階不是一個層面的問題，關(guān)于用人單位內(nèi)部規(guī)章制度與勞動合同的效力位階，有著不同的說法。不少學(xué)者認(rèn)為，在處理勞動合同與內(nèi)部規(guī)章制度效力沖突時，可采用“就高不就低”、“保護(hù)勞動者”的原則。應(yīng)當(dāng)以勞動法的立法精神為指導(dǎo)，最大限度體現(xiàn)勞動者的利益。對于這一說法，筆者覺得存在不妥之處。因為，勞動合同是用人單位和勞動者之間權(quán)利義務(wù)的最高法律文件，除非集體合同與勞動者單個訂立的勞動合同不一致，應(yīng)“就高不就低”，內(nèi)部勞動規(guī)則不應(yīng)有高出勞動合同和集體合同的效力。加之用人單位和勞動者是平等的民事主體，對內(nèi)部勞動規(guī)則不可在解釋上對任何一方有所偏袒。內(nèi)部勞動規(guī)則與勞動合同一起調(diào)整用人單位和勞動者的勞動關(guān)系，出現(xiàn)矛盾，應(yīng)適用勞動合同。

一般來說，內(nèi)部規(guī)章制度的效力不應(yīng)當(dāng)高于勞動合同。主要有以下幾點原因：首先，內(nèi)部勞動規(guī)則一般由單位一方制定，雖然在制定過程中有職工參與的環(huán)節(jié)，但是職工的話語權(quán)尚不夠，不能對用人單位形成制約。其次，內(nèi)部勞動規(guī)則的效力來源于勞動合同的訂立，或者說其可以視為是勞動合同的一個附件，因此其與勞動合同的效力位階也就不言而喻。再次，單位內(nèi)部勞動規(guī)則還可以在一定程度上被看做是定型化的契約或格式合同，在此意義上，單位內(nèi)部勞動規(guī)則的效力也不應(yīng)高于勞動合同。因此，在勞動合同與內(nèi)部規(guī)章制度相沖突的情況下，應(yīng)當(dāng)依勞動合同的有關(guān)規(guī)定處理問題。

但是，不能因此認(rèn)為內(nèi)部規(guī)章制度可有可無，只要有勞資雙方的勞動合同就可以解決勞動過程中的所有糾紛。因為，勞動合同不可能也無法對用人單位內(nèi)部的具體管理事務(wù)在合同中一一寫明，而內(nèi)部規(guī)章制度作為勞動合同的附件就與勞動合同共同作用于勞動關(guān)系雙方當(dāng)事人。內(nèi)部規(guī)章制度的作用還體現(xiàn)在勞動合同未作約定、約定不具體或約定無效時，也應(yīng)當(dāng)成為處理具體事項的依據(jù)。

三、內(nèi)部規(guī)章制度的合法性與合理性審查問題——基于企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度在勞動爭議案件中的適用研究

（一）內(nèi)部規(guī)章制度的合法性審查問題

內(nèi)部規(guī)章制度的法律地位是建立在合法性基礎(chǔ)之上的，不合法的內(nèi)部規(guī)章制度是無任何法律地位而言的?？偟膩碚f，內(nèi)部規(guī)章制度要具有法律率效力，應(yīng)當(dāng)具有以下必備條件：

1.用人單位制定的規(guī)章制度內(nèi)容要符合法律

用人單位應(yīng)當(dāng)依照國家法律法規(guī)的規(guī)定制定規(guī)章制度，這是法律賦予用人單位的權(quán)利，也是為其規(guī)定的義務(wù)。因此，規(guī)章制度的內(nèi)容應(yīng)該是法律法規(guī)的細(xì)化和具體實施辦法，應(yīng)有上位法根據(jù)，不能與法律相抵觸，更不能違法，損害勞動者的合法權(quán)益。合法就是符合我國現(xiàn)行的法律法規(guī)。這里的“法律法規(guī)”主要是指勞動法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)和國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

2.用人單位規(guī)章制度的制定程序合法

a.制定規(guī)章制度的主體必須合法。有權(quán)以用人單位名義制定規(guī)章制度的，應(yīng)當(dāng)是該單位有權(quán)對用人單位各個組成部分和全體勞動者全面和統(tǒng)一管理的機(jī)構(gòu)，用人單位的內(nèi)部職能部門如車間、班組、黨組織雖然可參與用人單位規(guī)章制度的制定，或者負(fù)責(zé)擬定規(guī)章制度的人力資源管理部門，都不能直接制定規(guī)章制度，必須經(jīng)過用人單位審批并以用人單位名義發(fā)布，否則，該規(guī)章制度就無效。

b.規(guī)章制度的內(nèi)容必須經(jīng)過民主程序確定。具體來說，應(yīng)當(dāng)分為二個步驟：第一步是經(jīng)過職代會或全體職工討論，提出方案和意見；第二步是與工會或者職工代表平等協(xié)商確定；未建立工會的，與職工代表協(xié)商確定。值得注意的是，并不是所有規(guī)章制度或者事項都要通過如此程序，而必須是直接涉及職工切身利益的或者重大事項必須通過上述程序。

C.用人單位規(guī)章制度制定后要公示。規(guī)章制度是勞動者在勞動過程中要遵循的行為規(guī)范，應(yīng)對其適用的人進(jìn)行明示，未經(jīng)明示，勞動者無所適從，對其不具有約束力?！秳趧雍贤ā返谒臈l規(guī)定“用人單位應(yīng)當(dāng)將直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度和重大事項決定公示，或者告知勞動者?！?/p>

此外，至于用人單位勞動規(guī)章制度的備案是否是其成立生效的條件之一，從勞動部《關(guān)于對新開辦用人單位實行勞動規(guī)章制度備案制度的通知》來看，用人單位未按時將勞動規(guī)章制度報送勞動行政主管部門備案，也只是產(chǎn)生行政處罰責(zé)任，并不影響規(guī)章制度的有效性。因此，用人單位內(nèi)部規(guī)章制度的合法性審查具有一定的難度，其在制定以及適用階段都沒有嚴(yán)格的管理監(jiān)督制度，也只有在產(chǎn)生勞動糾紛之后，裁判者才會對用人單位內(nèi)部規(guī)章制度的合法性進(jìn)行審查，屬于事后監(jiān)督的一種方式。從這方面講，其存在一定缺陷。

筆者認(rèn)為，要解決這一問題較好的辦法就是將事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)橐允虑氨O(jiān)督為主，事后監(jiān)督為輔的新形式。將新開辦企業(yè)制定的內(nèi)部規(guī)章制度報送勞動行政部門做合法性審查，作為一項審批事項，作為新開辦企業(yè)辦理營業(yè)執(zhí)照的條件。

（二）內(nèi)部規(guī)章制度的合理性審查問題

用人單位內(nèi)部勞動規(guī)則在具體制定以及運(yùn)作、管理等過程中不僅僅要體現(xiàn)合法性原則，還應(yīng)嚴(yán)格遵守合理性原則?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》中沒有將規(guī)章制度的合理性作為一般的生效條件之一，但是這并不表明法院無權(quán)對內(nèi)部規(guī)章制度的合理性進(jìn)行審查。對一些有彈性內(nèi)容的規(guī)章制度，用人單位必須做出合理解釋。法院審查后，可以宣布不合理條款無效，使其失去約束力。內(nèi)部規(guī)章制度的合理性認(rèn)定，往往是勞動關(guān)系雙方在履行勞動合同過程中最容易發(fā)生糾紛的地方。

認(rèn)定內(nèi)部規(guī)章制度的合理性，首先要結(jié)合用人單位的生產(chǎn)性質(zhì)進(jìn)行界定，根據(jù)企業(yè)自身的經(jīng)營狀況和生產(chǎn)特點認(rèn)定其合理性；要根據(jù)不同的行業(yè)、不同的企業(yè)、不同的崗位來決定，不可能有什么統(tǒng)一的“國家標(biāo)準(zhǔn)”或“地方標(biāo)準(zhǔn)”可供執(zhí)行。在實踐中，我國大體上有以下幾種具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)：一是看職工的違紀(jì)行為可能引發(fā)的后果為準(zhǔn)；二是從職工的違紀(jì)行為的主觀性與故意性來判定；三是員工違紀(jì)行為的梯次性。員工違紀(jì)行為各有不同，程度與梯級也有區(qū)分，企業(yè)在對職工處理時也應(yīng)相對的有一個具體、細(xì)致的梯次。比如，企業(yè)、單位可以把員工的違紀(jì)行為依照不同程度劃分為較輕違紀(jì)、一般違紀(jì)、較重違紀(jì)以及嚴(yán)重違紀(jì)，等等；四是職工違紀(jì)行為的重疊性與重復(fù)性。在用人單位勞動規(guī)章制度內(nèi)容的合理性方面，我國法律并沒有明確的具體詳細(xì)的規(guī)定。由于每個用人單位有著各種各樣的行業(yè)特點和具體情況，在對勞動規(guī)章制度合理性的問題上，應(yīng)視具體的特定的情況而定。

綜上所述，只有遵循合法性、合理性原則，符合民主程序并向員工公示后的規(guī)章制度才具有法律效力，才能保障員工依法享有的勞動權(quán)利和履行的勞動義務(wù)，避免勞動糾紛的發(fā)生。規(guī)章制度建立并完善后，用人單位應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)章制度執(zhí)行，將勞動關(guān)系納入正常有序的制度管理范疇。

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