徐 楊

道臺(tái)的銀兩：清末寧紹臺(tái)道收支初探

徐 楊

1906年初，寧紹臺(tái)地區(qū)的商人以寧波商會(huì)的名義，向時(shí)任浙江巡撫張?jiān)鴶l(fā)函控訴寧紹臺(tái)道高英侵吞稅釐數(shù)萬兩，該事件終以高英稱病去職而落幕。從公佈的收支狀況來看，清末地方官員確有龐大的非正式收入，並以此應(yīng)對(duì)日漸繁複的公務(wù)。透過此事亦可知，清末道員職能龐雜，與現(xiàn)代官僚體制存在著明顯的捍格之處?！爸喂佟眲龠^“治民”的“中層”特質(zhì)使得晚清以降道制存廢無常，反映了地方行政在層級(jí)取捨上的困境。

關(guān)鍵詞： 清末 寧紹臺(tái)道 收支

光緒三十一年十二月十三日(1906年1月7日)，時(shí)任浙江巡撫張?jiān)鴶盏揭环鈱幉ㄉ虝?huì)的控訴函件，內(nèi)稱寧紹臺(tái)道高英到任以來，*高英(1837—？)，字與卿，江蘇江寧人，由監(jiān)生投效軍營(yíng)，以軍功保至知縣。在浙爲(wèi)官多年，歷任蕭山縣令、龍游縣令、杭州東塘海防同知、臺(tái)州知府、寧波知府，光緒三十年(1904)擢升寧紹臺(tái)道?！盁o利不搜，無錢不要，只顧自飽，不管人家性命”；侵吞寧波常關(guān)收入“四萬數(shù)千元之鉅”。*《寧紹臺(tái)三府紳商爲(wèi)現(xiàn)任寧紹臺(tái)道高英牟利搜刮事公稟憲臺(tái)文》，《張?jiān)鴶畽n十二》，虞和平主編《近代史所藏清代名人稿本抄本·第一輯》(100)，鄭州，大象出版社，2011年，頁391—392。接到該函後，張?jiān)鴶S即飭文寧紹臺(tái)道高英，但並未提及紳商控訴一事，只稱“以本部院所聞該道經(jīng)管常關(guān)各口，歲收尚不止此數(shù)，未必盡爲(wèi)書吏等所侵蝕”；令其“將出入各款和盤托出，據(jù)實(shí)開報(bào)，毋得稍有隱飾”。*《寧紹臺(tái)道高英爲(wèi)遵飭查明常關(guān)五十里外各小口包徵稅款並無隱匿並呈報(bào)署中每年公私出入各款數(shù)目清摺事稟張?jiān)鴶摹罚稄堅(jiān)鴶畽n十一》，虞和平主編《近代史所藏清代名人稿本抄本·第一輯》(99)，頁136。此時(shí)的寧紹臺(tái)道高英年近七十，上任已一年有餘。他接到撫署飭文後即與幕僚商議，將道臺(tái)衙門的收支數(shù)目造冊(cè)上稟。*道在清代官僚體制中較爲(wèi)特殊，它由布按兩司派駐地方的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)逐步演變成固定的地方行政單位；同時(shí)，道亦常被用來因應(yīng)臨時(shí)性突發(fā)性之事故?？偟膩砜?，道可以分爲(wèi)行政型與專業(yè)型兩種類型。行政型道主要爲(wèi)分守道、分巡道。清初，設(shè)布政使左右參政、參議，駐守一地，專掌錢穀，稱爲(wèi)“守道”；設(shè)按察使副使、僉事，分巡一地，專掌刑名，稱爲(wèi)“巡道”。但隨著時(shí)間的推移，兩者的職掌逐漸趨同。專業(yè)型道主要爲(wèi)督糧道、河工道、鹽法道、海關(guān)道等，此類道主管賦稅、水利、鹽務(wù)等事務(wù)，在職掌上具有專業(yè)性。行政型與專業(yè)型道並非涇渭分明，行政型道常兼管專業(yè)事務(wù)，專業(yè)型道有時(shí)亦肩負(fù)地方行政職責(zé)。本文中的寧紹臺(tái)道爲(wèi)雍正四年(1726)設(shè)置，本爲(wèi)分巡道，但浙海關(guān)由其監(jiān)督；乾隆三十二年(1767)又加兵備銜，兼理海防事務(wù)。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)後，寧波闢爲(wèi)通商口岸，浙海新關(guān)設(shè)立，寧紹臺(tái)道始負(fù)洋務(wù)與交涉的重責(zé)。至清末，寧紹臺(tái)道或監(jiān)督或統(tǒng)轄浙海新關(guān)、新海常關(guān)、鎮(zhèn)海炮臺(tái)、寧鎮(zhèn)海防營(yíng)務(wù)處、寧波巡防營(yíng)等多種機(jī)構(gòu)，兼具行政與專業(yè)雙重性質(zhì)。參見民國(guó)《鄞縣通志》，寧波，鄞縣修志館，1951年；張德澤《清代國(guó)家機(jī)關(guān)考略》，北京，學(xué)苑出版社，2001年；織田萬《清國(guó)行政法》，北京，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003年；李國(guó)祁《明清兩代地方行政制度中道的功能及其演變》，《中研院近代史研究所集刊》1972年第3期；朱東安《清代的道和道員》，《近代史研究》1984年第4期；周勇進(jìn)《清代地方道制研究》，南開大學(xué)博士論文，2010年。與此同時(shí)，張?jiān)鴶闪饲宀槿藛T進(jìn)行調(diào)查。但兩份上交給撫署的收支清單卻出入甚鉅，事件最後以道臺(tái)高英的去職而告終。本文擬以此對(duì)清末浙江寧紹臺(tái)道的收支與職能作一初步探析，兼論晚清地方財(cái)政的若干特點(diǎn)，在爲(wèi)既有卓識(shí)補(bǔ)闕的同時(shí)以收見微知著之效。*晚清財(cái)政可謂近代史研究一個(gè)歷久彌新的主題，視角多樣、史料各異的著述層出不窮。綜論財(cái)政制度變遷與社會(huì)因應(yīng)者有之，縱論財(cái)權(quán)轉(zhuǎn)移與政治秩序重構(gòu)者有之，具論財(cái)政改革歷程與人事糾葛者亦有之。目前學(xué)界對(duì)諸如道臺(tái)等地方“中層”官員的收支狀況關(guān)注較少，現(xiàn)有研究多集中在京官、督撫、州縣官等個(gè)人收支或所對(duì)應(yīng)官衙的經(jīng)費(fèi)上。相關(guān)著述參見王業(yè)鍵《清代田賦芻論》，北京，人民出版社，2008年；瞿同祖《清代地方政府》，北京，法律出版社，2011年；曾小萍《州縣官的銀兩： 18世紀(jì)中國(guó)的合理化財(cái)政改革》，北京，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005年；周育民《晚清財(cái)政與社會(huì)變遷》，上海人民出版社，2000年；劉增合《財(cái)與政： 清季財(cái)政改制研究》，北京，三聯(lián)書店，2014年；梁元生《上海道臺(tái)研究： 轉(zhuǎn)變社會(huì)中之連絡(luò)人物(1843—1890)》，上海古籍出版社，2003年；張德昌《清季一個(gè)京官的生活》，香港中文大學(xué)，1970年；茅海建《張之洞的別敬、禮物與貢品》，《中華文史論叢》2012年第2期；歲有生《清代州縣衙門經(jīng)費(fèi)》，《安徽史學(xué)》2009年第5期。

一 貪墨幾何

咸同以來，財(cái)權(quán)由中央向地方轉(zhuǎn)移已然成爲(wèi)學(xué)界的公論，並以此作爲(wèi)地方督撫專權(quán)的表徵之一。雖然中央不知地方之財(cái)用，但是督撫等封疆大吏亦不全然知曉道府州縣之收支幾何。一如趙炳麟所言：“各部經(jīng)費(fèi)各部自籌，各省經(jīng)費(fèi)各省自籌，度支部臣罔知其數(shù)。至於州縣進(jìn)款出款，本省督撫亦難詳稽，無異數(shù)千小國(guó)各自爲(wèi)計(jì)，蒙蔽侵耗，大抵皆是?！?趙炳麟《請(qǐng)統(tǒng)一財(cái)政疏》，《趙柏巖集》，桂林，廣西師範(fàn)大學(xué)出版社，2013年，頁32—33。和中央情況類似，晚清的督撫們也大大失去了有效地監(jiān)督與管理省內(nèi)財(cái)政的能力，財(cái)權(quán)大受其屬吏所制約。*何漢威《清季中央與各省財(cái)政關(guān)係的反思》，《中研院歷史語言研究所集刊》第72本第3分，2001年，頁598。

作爲(wèi)一省疆臣，張?jiān)鴶疅o法確切掌控下屬官員的財(cái)務(wù)狀況並不令人意外。彼時(shí)，中下層官員集體瞞報(bào)所收稅賦已是公開的秘密。“每逢交代，雖列存庫(kù)，仍以濫款列抵。前、後任通同容隱，照例結(jié)報(bào)，以致上司衙門無憑查考?！?劉秉璋《奏查豁民欠分別追州縣虧款疏》，《劉尚書(秉璋)奏議》，臺(tái)北，文海出版社，1966年，頁376—377。在光緒朝前期，同爲(wèi)浙撫的劉秉璋曾殫精竭慮追比州縣官員的虧款。經(jīng)過一番查辦，浙江一省各州縣隱匿已徵錢糧573000餘兩，追回199000餘兩，“此事歷來所未聞，我朝二百餘年，亦無一人議及”。*劉聲木《各省州縣交代冊(cè)籍》，《萇楚齋隨筆續(xù)筆三筆四筆五筆》，北京，中華書局，1998年，頁610—611。光緒初年，浙江省賦額爲(wèi)“二百七十九萬餘，耗羨十三萬餘”兩，*劉錦藻《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考·國(guó)用四》卷六六，萬有文庫(kù)十通本，頁8225下。共爲(wèi)二百九十二萬餘兩。各州縣隱匿的賦稅接近額徵總數(shù)的二成。但是，類似劉秉璋這樣盡心追繳的督撫實(shí)屬罕見。加之清代督撫任期時(shí)間較短，任職三年以上的巡撫人數(shù)只占總數(shù)的22%；咸豐朝以降，在浙江任巡撫三年以上的官員只有六位，占總數(shù)的24%。*魏秀梅《從量的觀察探討清季督撫的人事嬗遞》，《中研院近代史研究所集刊》1973年第4期，頁274—282。過短的任期並不利於督撫展開大規(guī)模的清查與追繳。書吏侵蝕、官員隱匿、監(jiān)管不力，使得地方財(cái)政混亂不堪。

據(jù)高英的呈文，該道每年收入包含下屬州縣上解公費(fèi)、養(yǎng)廉銀、火耗銀、關(guān)稅平餘與存留等共計(jì)38600餘兩；每年的支出包含各種報(bào)效、辦公經(jīng)費(fèi)、地方防衛(wèi)與建設(shè)等共計(jì)31200餘兩，存6700餘兩。高英自稱：“改章以後，事事應(yīng)從樽節(jié)，職道素行儉約，尚堪支持，然偶有地方公務(wù)應(yīng)捐應(yīng)用之處，要亦難以預(yù)計(jì)?！?《寧紹臺(tái)道高英呈寧紹兩屬各縣辦公經(jīng)費(fèi)及各項(xiàng)收支數(shù)目清摺》，頁123。但他的這一自辯並未得到認(rèn)可。張?jiān)鴶傻那宀槿藛T回稟指稱高英所造表冊(cè)隱瞞浮開，“此等含糊稟覆，均係該道與劣幕陳昀表裏爲(wèi)姦，捏造亦易稿而始遞發(fā)，以致逾限甚久”。*《佚名陳寧紹臺(tái)道高英所造入款出款表格將多報(bào)少及隱瞞浮開情形文》，《張?jiān)鴶畽n十一》，頁126—127?；匚闹羞€稱高英用侵吞的公款在杭州火藥局街購(gòu)置了一所大宅，耗資萬餘兩。據(jù)清查人員的呈文，該道每年應(yīng)收洋約93876元，合銀62585兩；每年支出約40344元，合銀26896兩，存35430兩。*《張?jiān)鴶畽n存寧波道出入款目清摺》，《張?jiān)鴶畽n十一》，頁131，133。清查人員的報(bào)告中，各單項(xiàng)收入數(shù)目累計(jì)之和與總數(shù)不符，出入爲(wèi)387元，本文采用各單項(xiàng)數(shù)目相加之和。另，據(jù)該文所載，銀洋比率約爲(wèi)1∶1.5。兩相對(duì)比，最後的餘款出入達(dá)五倍以上。

表一 1905年寧紹臺(tái)道收入對(duì)比表 單位： 兩

資料來源： 《寧紹臺(tái)道高英呈寧紹兩屬各縣辦公經(jīng)費(fèi)及各項(xiàng)收支數(shù)目清摺》、《張?jiān)鴶畽n存寧波道出入款目清摺》，《張?jiān)鴶畽n十一》，虞和平主編《近代史藏清代名人稿本抄本·第一輯》(99)，頁105—110，128—131。

在收入方面，雙方最大的爭(zhēng)議在於常關(guān)五十里外各小口的實(shí)收稅款及稅款存放銀號(hào)所産生的利息。事實(shí)上，清查人員的報(bào)告中將所有常關(guān)五十里外各小口的收入都算作高英侵吞之款應(yīng)屬不實(shí)之言。三萬餘兩的稅收中包含了應(yīng)解正項(xiàng)稅銀19264兩1錢9分5釐。*《寧紹臺(tái)道高英呈寧紹兩屬各縣辦公經(jīng)費(fèi)及各項(xiàng)收支數(shù)目清摺》，頁108。寧波紳商在控訴函中則稱“報(bào)部奏銷寧波常關(guān)各小口每年額解不及萬餘(元)”，但考慮到高英坦言該項(xiàng)稅款已列冊(cè)造報(bào)，其所呈數(shù)字應(yīng)爲(wèi)確數(shù)。對(duì)此，高英在隨後的稟文中亦否認(rèn)自己有意隱瞞，言明常關(guān)收入總計(jì)確爲(wèi)三萬餘兩。“徵常關(guān)五十里外各小口之款連商認(rèn)茶稅並而計(jì)之，實(shí)止前稟所開四萬五千元之?dāng)?shù)，曾於在省修謁時(shí)，縷晰面陳，諸蒙昭鑑?！?《寧紹臺(tái)道高英爲(wèi)遵飭查明常關(guān)五十里外各小口包徵稅款並無隱匿並呈報(bào)署中每年公私出入各款數(shù)目清摺事稟張?jiān)鴶摹?，?42。但對(duì)於稅款存放銀號(hào)的息銀，高英則隻字未提。如此看來，高英的確有所隱瞞，但數(shù)額也不至於像寧波紳商所描述得那般龐大。

或許正源於此，張?jiān)鴶畞K未以貪墨稅款的罪責(zé)要求將高英查辦。在接到回文的半月後，即光緒三十二年(1906)三月二十七日，張?jiān)鴶献嗲逋?，?nèi)稱“寧紹臺(tái)道高英因病稟請(qǐng)開缺”，擬調(diào)寧波知府喻兆蕃出任寧紹臺(tái)道。*《張?jiān)鴶嗾?qǐng)候補(bǔ)道寧波知府喻兆蕃擬任寧紹臺(tái)道摺》，《張?jiān)鴶畽n七》，虞和平主編《近代史所藏清代名人稿本抄本·第一輯》(95)，頁670。當(dāng)時(shí)的報(bào)紙則刊文稱：“寧紹臺(tái)道高英自日前晉省回轅後，忽然患病，曾電稟浙撫乞退?！?《面委寧府兼理道篆》，《申報(bào)》1906年4月19日。想必在這半月中雙方又有一番討價(jià)還價(jià)與心照不宣。值得注意的是，在此前一年，即光緒三十一年的年終密考中，接任浙撫不久的張?jiān)鴶蛯?duì)高英的評(píng)價(jià)甚低：“該道員熟悉情形，人亦老到，惟心地操守均不可信，致爲(wèi)外人所輕，於此缺實(shí)不相宜?！?《補(bǔ)陳光緒三十一年浙江省實(shí)缺司道知府考語清單》，《張?jiān)鴶畽n七》，頁594?？梢?，張?jiān)鴶缬谐窊Q道臺(tái)之念。此番清查隱款，或許只是高英下臺(tái)的導(dǎo)火索。

二 多重收入

清代財(cái)政具有明顯的雙重結(jié)構(gòu)，一方面中央政府通過解協(xié)制度、奏銷制度等嚴(yán)格控制地方財(cái)政，另一方面地方政府通過耗羨、陋規(guī)等附加稅維持公共行政的運(yùn)作。*王業(yè)鍵《清代田賦芻論》，頁63。爲(wèi)了控制附加稅，雍正朝實(shí)施火耗歸公與養(yǎng)廉銀制度，旨在將這些非正式經(jīng)費(fèi)合法化，在保證一定數(shù)量的地方經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，杜絶地方官吏對(duì)百姓無節(jié)制的攤派。理論上，改革以後絶大多數(shù)外官的一切公私用度皆來自俸餉、養(yǎng)廉銀、公費(fèi)以及額定的存留這些正式經(jīng)費(fèi)。但是，隨著通貨膨脹、人口增長(zhǎng)以及日益龐大的公共事務(wù)，雍正改革後固定下來的地方行政經(jīng)費(fèi)逐漸入不敷出。地方官員重新開始求助於強(qiáng)制性的捐獻(xiàn)、攤派、陋規(guī)等辦法來籌措經(jīng)費(fèi)?！昂侠淼呢?cái)政管理已經(jīng)死亡，非正式的經(jīng)費(fèi)體系又一次成爲(wèi)中國(guó)官僚體制的特點(diǎn)?！?曾小萍《州縣官的銀兩： 18世紀(jì)中國(guó)的合理化財(cái)政改革》，頁282。地方官員不得不借助非正式經(jīng)費(fèi)維持行政運(yùn)作。從高英的進(jìn)項(xiàng)來看，其非正式收入要遠(yuǎn)超正式收入。

在清代，州縣定期向上級(jí)官衙上解經(jīng)費(fèi)是常例。*瞿同祖《清代地方政府》，頁20。作爲(wèi)“治官之官”，寧紹臺(tái)道下轄三府，皆爲(wèi)浙東富庶之地，每年州縣上解款項(xiàng)不菲。高英自言每年此項(xiàng)收入爲(wèi)3500餘兩，超過了其養(yǎng)廉銀與俸銀。然而，這仍是一種保守統(tǒng)計(jì)。早在道光年間，浙江烏程一縣每年照例上解湖州府的經(jīng)費(fèi)就有800兩。*太平天國(guó)歷史博物館編《吳煦檔案選編》(7)，南京，江蘇人民出版社，1983年，頁19。寧紹兩屬下轄十三縣外加一直隸廳，每年上解經(jīng)費(fèi)當(dāng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止此數(shù)。*臺(tái)州府循例無須向?qū)幗B臺(tái)道上解經(jīng)費(fèi)。

清末浙江杭嘉湖、寧紹臺(tái)、金衢嚴(yán)、溫處四道的經(jīng)費(fèi)，除向藩庫(kù)和運(yùn)庫(kù)支取養(yǎng)廉銀、津貼以及州縣的解款外，都會(huì)從兼管的稅收事務(wù)中獲取火耗、平餘等非正式經(jīng)費(fèi)。杭、寧、溫三道有關(guān)稅餘耗，杭道兼辦漕運(yùn)，還有辦漕經(jīng)費(fèi)。金衢嚴(yán)會(huì)辦鹽釐，亦有若干津貼。這些非正式經(jīng)費(fèi)“隨處支取，致財(cái)政複雜，難期統(tǒng)一”。*浙江清理財(cái)政局編《浙江財(cái)政説明書》，《清末民國(guó)財(cái)政史料輯刊》(11)，北京圖書館出版社，2007年，頁79。

依清制，寧波的浙海關(guān)由寧紹臺(tái)道監(jiān)督。浙海關(guān)設(shè)於清康熙二十四年(1685)，雍正元年(1723)始?xì)w地方官員管理。咸豐十一年(1861)設(shè)立浙海新關(guān)，由外人執(zhí)掌的稅務(wù)司管轄，寧紹臺(tái)道監(jiān)督。*關(guān)於浙海新關(guān)的設(shè)立時(shí)間，《清史稿》記爲(wèi)咸豐十一年，民國(guó)《鄞縣通志》則記爲(wèi)咸豐九年。本文采用《清史稿》的説法。參《清史稿》卷一二五，北京，中華書局，1977年，頁3687；民國(guó)《鄞縣通志》(五)，頁187。原先的浙海關(guān)稱爲(wèi)常關(guān)，仍由寧紹臺(tái)道兼轄?！扒迮f設(shè)海關(guān)在甬東七圖，即今之江東包家街頭。及依據(jù)南京條約設(shè)稅務(wù)司，別設(shè)海關(guān)於江北岸，專徵國(guó)際貿(mào)易之稅。於是稱江東舊有之關(guān)曰常關(guān)，而江北岸新設(shè)之關(guān)曰新關(guān)，稽徵職務(wù)已分爲(wèi)二?！?民國(guó)《鄞縣通志》(五)《食貨志》，頁187。儘管浙海關(guān)爲(wèi)外籍稅務(wù)司管理，但作爲(wèi)監(jiān)督，寧紹臺(tái)道循例也有若干火耗、平餘。這項(xiàng)陋規(guī)給高英帶來了9500兩的收入。

自光緒二十七年(1901)以後，外籍稅務(wù)司掌管下的海關(guān)開始逐步兼管通商口岸的常關(guān)，原本寧紹臺(tái)道兼管的常關(guān)業(yè)務(wù)也一分爲(wèi)二?！肮饩w二十七年，中英條約修訂，又以距甬關(guān)五十里內(nèi)之江東、鎮(zhèn)海兩關(guān)及小港、沙頭兩口劃歸稅務(wù)司管理，惟徵得之稅尚交監(jiān)督核收。光復(fù)以還，稅務(wù)司徑自報(bào)解，監(jiān)督遂無權(quán)過問，而浙海關(guān)名遂移彼矣?！?民國(guó)《鄞縣通志》(五)《食貨志》，頁204。因此，高英的最大進(jìn)項(xiàng)常關(guān)收入也分爲(wèi)兩部分： 一部爲(wèi)常關(guān)五十里內(nèi)稅釐的一成存留，另一部則爲(wèi)常關(guān)五十里外各小口稅釐餘耗。

咸同以後，地方官員具表上奏請(qǐng)求增加辦公經(jīng)費(fèi)乃至直接截留應(yīng)解款項(xiàng)留作他用已成爲(wèi)常態(tài)，而地方稅源的拓展則爲(wèi)這些舉措提供了可能。例如，光緒五年(1879)，直隸總督李鴻章奏請(qǐng)?jiān)黾禹樚旄酿B(yǎng)廉銀?！暗胤礁鞴伲蚪屦B(yǎng)廉辦公。惟順天府尹年例止養(yǎng)廉銀四百兩，除去減成折扣僅領(lǐng)實(shí)銀二百兩……用項(xiàng)甚繁，不敷甚鉅，是以歷任公私交困?！?劉錦藻《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考·國(guó)用十一》卷七三，頁8304下。建議每年增加養(yǎng)廉銀3000兩，由天津貨釐款項(xiàng)內(nèi)提支。而在高英的收入中，常關(guān)稅釐中的一成年均約10000兩被截留了下來，這一舉措亦得到了戶部的允準(zhǔn)。由於此項(xiàng)稅款彼時(shí)已由外籍稅務(wù)司兼理，高英不可能有所隱瞞。*自1905年10月至1911年9月，浙海關(guān)兼轄常關(guān)徵收稅銀爲(wèi)724361.702兩，年均103480.248兩，此亦證明高英所言非虛。參見中國(guó)第二歷史檔案館編《中國(guó)舊海關(guān)史料》(46)，北京，京華出版社，2001年，頁48；(48)，頁46；(51)，頁46；(57)，頁46。

至於常關(guān)五十里外各小口稅釐，誠(chéng)如上文所述，即使開除正項(xiàng)銀外，每年也有一萬餘兩的盈餘。高英將此統(tǒng)統(tǒng)歸入餘耗，屬於明顯的非正式收入。這正是激起寧波紳商強(qiáng)烈不滿的地方，儘管他們指控的數(shù)額有誇大之嫌，但高英隱瞞此項(xiàng)稅釐應(yīng)是確定無疑的。值得注意的是，寧波紳商在控訴函件中稱高英將常關(guān)五十里外若干小口的茶稅“包與李姓承辦”，還有“劣幕”陳昀“盤踞道署二十餘年，辦理錢席，且管關(guān)務(wù)，平日無惡不作”。*《寧紹臺(tái)三府紳商爲(wèi)現(xiàn)任寧紹臺(tái)道高英牟利搜刮事公稟憲臺(tái)文》，頁392，394。幕友、書吏背著高英上下其手，侵吞稅款未嘗沒有可能。高英在呈文中也隱約透露出這種情形存在的可能性。他自言：“蓋經(jīng)徵此五十里外貨稅者爲(wèi)本關(guān)書吏承辦，報(bào)銷者亦爲(wèi)本關(guān)書吏，倘徵多報(bào)少，安得不爲(wèi)所挾持，稍知自愛者，斷不肯出此。且職道自以身任監(jiān)司，使此中稍有隱匿，必經(jīng)憲詰而始和盤托出，無論爲(wèi)時(shí)已晚，亦覺無地自容?！?《寧紹臺(tái)道高英爲(wèi)遵飭查明常關(guān)五十里外各小口包徵稅款並無隱匿並呈報(bào)署中每年公私出入各款數(shù)目清摺事稟張?jiān)鴶摹罚?39。因此，高英未必就對(duì)這項(xiàng)收入了然於胸。

此外，高英在稟文中隻字未提的息銀，每年也有5000餘兩之多。當(dāng)時(shí)的官衙將公款存入金融機(jī)構(gòu)生息已是普遍之舉。浙江每年藩司、運(yùn)司、糧道三庫(kù)存放各處的生息銀即達(dá)九十餘萬兩。*浙江清理財(cái)政局編《浙江財(cái)政説明書》，頁519。高英若有此項(xiàng)收入也不足爲(wèi)奇。其他諸如海關(guān)罰款、船鈔等雜項(xiàng)收入年無定數(shù)，數(shù)額雖小，但亦非正式收入。

表二 寧紹臺(tái)道各項(xiàng)收入占比表 單位： 兩

*該數(shù)爲(wèi)開除正項(xiàng)銀19264兩後之剩餘數(shù)。

資料來源同表一。

由上表可知，寧紹臺(tái)道的養(yǎng)廉銀與俸銀只占其總收入的一成左右。無論從高英還是清查人員呈報(bào)的數(shù)字來看，寧紹臺(tái)道的非正式收入都占其總收入的六成以上。倘若嚴(yán)格地將常關(guān)存留經(jīng)費(fèi)也納入非正式收入，那麼其占比就將達(dá)到九成左右。值得注意的是，這兩份報(bào)告中都沒有提及下屬官員上供的禮敬、別敬等陋規(guī)收入，這也是一筆不菲的收益。我們有理由相信，實(shí)際的非正式收入規(guī)模更爲(wèi)龐大，占比也將更高。

在高英的非正式收入中，只有各縣解款極有可能來自田賦及其附加稅，但其只占總數(shù)的14.6%。八成以上的非正式收入來自釐金等商業(yè)稅。這可能是由寧紹臺(tái)道的職能與晚清地方財(cái)政制度的變化所造成的。其一，寧紹臺(tái)道並不直接參與田賦的徵收，只有督徵之責(zé)，每年下屬各縣將稅銀直接解送給布政使。*瞿同祖《清代地方政府》，頁219。其二，與田賦素有定額不同，常關(guān)稅釐的徵收年無定數(shù)，因而地方官員也就有了將其私自隱匿的空間。其三，在晚清政府稅收結(jié)構(gòu)中，田賦等農(nóng)業(yè)稅的重要性逐漸下降，釐金等商業(yè)稅的重要性逐漸增強(qiáng)。在清末浙江的歲入中，“釐捐最鉅、田賦次之，鹽茶課稅、正雜各款雜收又次之，官業(yè)最少”。*劉錦藻《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考·國(guó)用六》卷六八，頁8239下。不斷增長(zhǎng)的商業(yè)稅收使得地方政府私自提高非正式收入有了可能。

三 支用浩繁

寧波紳商在控訴函件中將高英描述爲(wèi)一個(gè)不顧黎民疾苦的貪官，稱其自上任以來“一味橫徵暴斂，雖一草一木之微，亦必搜索”，“牟利搜括尤爲(wèi)古今所罕見”。*《寧紹臺(tái)三府紳商爲(wèi)現(xiàn)任寧紹臺(tái)道高英牟利搜刮事公稟憲臺(tái)文》，頁390—391。然而，這位道臺(tái)並非文中所描寫的那般不堪。高英在浙江爲(wèi)官多年，頗有政聲。在龍游知縣任上，“甫下車，安善良，刑強(qiáng)暴，編保甲，禁花會(huì)，並嚴(yán)革聚賭、宰牛諸弊。尤善決獄，發(fā)姦摘伏，咸頌神明……士民謳歌立石，以紀(jì)其績(jī)”。*民國(guó)《龍游縣誌》卷一三，《衢州歷史文獻(xiàn)集成》(8)，北京，中華書局，2009年，頁686—687。晚清名儒俞樾曾作《龍游知縣高君實(shí)政記》一文，詳細(xì)記述了高英在龍游興修水利、移風(fēng)易俗、明斷訴訟等政績(jī)，並強(qiáng)調(diào)了所言之真切?！拔岱驱埲耍我哉樃呔隣?wèi)哉？乃就龍人所言，次弟其事，粗加條理，以告後之官……故於是記無虛語無溢辭?！?俞樾《龍游縣知縣高君實(shí)政記》，《春在堂雜文》四編一，《續(xù)修四庫(kù)全書》，1550冊(cè)，上海古籍出版社，2002年，頁364上。

高英的才識(shí)也得到當(dāng)時(shí)一些名臣的賞識(shí)。那桐曾稱高英爲(wèi)“明幹吏材”。*《那桐日記》，北京，新華出版社，2006年，頁472。瞿鴻禨則以專文記述了兩人多年的交誼，對(duì)高英的爲(wèi)官之道也是稱贊有加：

於浙江得見一人焉，曰高君與卿，君爲(wèi)龍游令。余歲科按試兩經(jīng)其地，親見其扶植士林。所取，人勸；所懲，人誡；於其地之當(dāng)興當(dāng)革者，莫不弊絶而利舉。其至也，民悅而安之；其去也，皆思之。其後君果以報(bào)最，除知寧波府，尋擢寧紹臺(tái)道。寧波爲(wèi)通商口岸，輪舶輻湊，洋商林立，相牙相尋，動(dòng)起論難。君不激不撓，徐徐批隙導(dǎo)窾，無所捍格，而獨(dú)得其平。時(shí)余官外務(wù)部，益重君才，謂當(dāng)翔起，可屬大事。君顧退然不自得，無何，棄官歸矣。*瞿鴻禨《書高與卿〈蕭山士民送行詩(shī)冊(cè)〉後》，《瞿鴻禨集》，長(zhǎng)沙，湖南人民出版社，2010年，頁199。

對(duì)高英罷寧紹臺(tái)道之事，瞿鴻禨只以“棄官”二字表述，並未指涉任何貪腐之事。而在清帝遜位之後，兩人還時(shí)有書信往來。瞿鴻禨素以清廉著稱，倘若高英確爲(wèi)寧波紳商口中的巨貪，兩人斷不可能有如此長(zhǎng)時(shí)間的交情。高英即使不爲(wèi)廉吏，亦不太可能爲(wèi)貪得無厭之人。

那麼高英何以需要大量的非正式收入呢？誠(chéng)如前文所言，隨著時(shí)間的推移，“靜止性的預(yù)算”使得各級(jí)官員經(jīng)費(fèi)的極度短缺成爲(wèi)一種普遍現(xiàn)象。而各種公務(wù)支出的水漲船高則強(qiáng)化了這一現(xiàn)象?，F(xiàn)舉一例以資佐證。道光二十五年(1845)，張集馨出任陝西督糧道。除督運(yùn)漕糧的本職外該道還兼轄西安、乾州、鄜州三屬，公務(wù)龐雜。張集馨每年的用度在五萬兩上下，其入項(xiàng)每年約六萬餘兩，“再除私用，亦無復(fù)多餘”。糧道向稱“財(cái)神廟主持，文昌閣提調(diào)”，*張集馨《道咸宦海見聞録》，北京，中華書局，1981年，頁80。他們尚且如此，其他官員的窘境可想而知。從高英的各項(xiàng)支出來看，擴(kuò)大非正式收入也算得上是不得已而爲(wèi)之。本文以高英所呈清冊(cè)爲(wèi)依據(jù)，對(duì)其支出作初步分析。*高英呈文與撫署存文中關(guān)於支出總數(shù)存在4500兩左右的出入。但撫署存文對(duì)支出項(xiàng)目的開列過於簡(jiǎn)略，例如將幕友薪水與捐助善舉等開支合爲(wèi)一項(xiàng)，無法分辨各項(xiàng)的具體數(shù)額。再者，類似京城炭敬等陋規(guī)爲(wèi)私人交往所産生的費(fèi)用，外人不可能全盤皆知。因此，本文采用高英呈文中的開支數(shù)目爲(wèi)樣本。

表三 寧紹臺(tái)道支出明細(xì)表 單位： 兩

(續(xù)表)

*新關(guān)雖由外籍稅務(wù)司管理，但辦公經(jīng)費(fèi)則由寧紹臺(tái)道負(fù)責(zé)。而常關(guān)五十里內(nèi)收稅事務(wù)自光緒二十七年(1901)改章後由源豐潤(rùn)銀號(hào)*源豐潤(rùn)銀號(hào)由嚴(yán)信厚創(chuàng)辦，總部設(shè)於上海，在京津滬以及江南各省的重要城市設(shè)有分號(hào)十七處。從光緒初年開始，源豐潤(rùn)開始承接閩、浙海關(guān)官銀的匯兌業(yè)務(wù)。參見黃鑑暉等編《山西票號(hào)史料》，太原，山西經(jīng)濟(jì)出版社，2002年，頁205—206；中國(guó)人民銀行上海市分行編《上海錢莊史料》，上海人民出版社，1960年，頁80。派員代辦，“經(jīng)前道任內(nèi)批定於關(guān)道衙門開支稅收一成經(jīng)費(fèi)項(xiàng)下，按照收數(shù)給予一釐以爲(wèi)辦公經(jīng)費(fèi)”。

資料來源： 《寧紹臺(tái)道高英呈寧紹兩屬各縣辦公經(jīng)費(fèi)及各項(xiàng)收支數(shù)目清摺》，頁110—122。

在高英的支出中，交給上司衙門具有報(bào)效性質(zhì)的解款以及各項(xiàng)陋規(guī)就幾占總支出的一半，總數(shù)爲(wèi)15000兩左右。高英的養(yǎng)廉銀和俸銀遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠支付此項(xiàng)費(fèi)用，算上常關(guān)稅釐的存留經(jīng)費(fèi)纔勉強(qiáng)與之相當(dāng)。換言之，高英的正式收入只夠應(yīng)付上司衙門的攤捐與陋規(guī)。倘若高英呈文中的數(shù)目確爲(wèi)實(shí)數(shù)，那麼作爲(wèi)道員的高英送給省城與京城各衙門的禮敬、炭敬的數(shù)額還是相當(dāng)少的。仍以張集馨爲(wèi)例，他在陝西糧道任上，每年僅送給本省上司的禮敬、別敬的現(xiàn)銀就達(dá)14000兩左右，京城的炭敬等還不計(jì)在內(nèi)。*張集馨《道咸宦海見聞録》，頁79。高英的此項(xiàng)開支不及前者的四分之一。他自稱“向來守之以儉，行之以約，量入爲(wèi)出”，*《寧紹臺(tái)道高英爲(wèi)遵飭查明常關(guān)五十里外各小口包徵稅款並無隱匿並呈報(bào)署中每年公私出入各款數(shù)目清摺事稟張?jiān)鴶摹?，《張?jiān)鴶畽n十一》，虞和平主編《近代史所藏清代名人稿本抄本·第一輯》(99)，頁139。也並非定爲(wèi)虛言。

作爲(wèi)一方道員，彼時(shí)的寧紹臺(tái)道持有分巡寧紹臺(tái)兵備道、監(jiān)督浙江海關(guān)、總理鎮(zhèn)海炮臺(tái)、總理寧鎮(zhèn)海防營(yíng)務(wù)處四顆關(guān)防大印，此外“兼理水利、海防”。*李輔燿《李輔燿日記》(2)，杭州，浙江大學(xué)出版社，2014年，頁334—335；《清史稿》卷一一六《職官志三》，頁3354。該道綜理文武，交涉中外，監(jiān)察屬官、彈壓地方、稽查錢糧、督徵關(guān)稅、籌辦洋務(wù)等皆是其應(yīng)有之責(zé)。寧紹臺(tái)道雖爲(wèi)“治官之官”，但也時(shí)常介入地方事務(wù)。理論上，對(duì)於民事案件道臺(tái)只是負(fù)責(zé)審查與覆核。*瞿同祖《清代地方政府》，頁181。但該道有時(shí)亦親審訴訟案件。光緒三十四年(1908)，鄞縣人應(yīng)大茂創(chuàng)辦了一所小學(xué)堂。當(dāng)?shù)氐膽?yīng)氏宗族原設(shè)有一所義學(xué)，以學(xué)田二十畝作爲(wèi)經(jīng)費(fèi)。應(yīng)大茂希望將該學(xué)田充作學(xué)堂經(jīng)費(fèi)，但此舉遭到族長(zhǎng)應(yīng)揆先的極力反對(duì)，雙方各自赴縣訴訟。經(jīng)奉化縣的審理，此案未能審結(jié)，應(yīng)揆先等人進(jìn)而赴省上控。浙江巡撫增韞札飭寧紹臺(tái)道親審該案。道臺(tái)張鴻順繼而召集雙方，裁定新設(shè)學(xué)堂經(jīng)費(fèi)應(yīng)另行籌辦，“不得以公同設(shè)立義學(xué)之用撥作小學(xué)堂之用，遂諭令具結(jié)完案”。*《甬道斷結(jié)學(xué)堂爭(zhēng)産案》，《申報(bào)》1908年6月1日。

財(cái)政、吏政、軍政、司法、外交等事務(wù)皆在寧紹臺(tái)道的職權(quán)範(fàn)圍內(nèi)，公務(wù)不可謂不繁。高英的辦公經(jīng)費(fèi)每年約一萬餘兩，占其總支出的三成左右。該道還有統(tǒng)轄地方之責(zé)，寧、紹、臺(tái)三屬的教育、慈善、衛(wèi)生等公共事業(yè)的開支每年約有3600兩左右，加上每年2400兩左右的地方防衛(wèi)開支，共占高英總支出的二成左右。

每年強(qiáng)制性的報(bào)效銀兩以及各種陋規(guī)已經(jīng)讓高英的正式收入捉襟見肘了，假如沒有數(shù)額巨大的非正式收入，他該如何應(yīng)對(duì)道署與海關(guān)衙門的日常開銷，如何支付幕友、差役等人的薪水，又該如何籌措教育、慈善等公共事業(yè)的經(jīng)費(fèi)？非正式收入的存在並不一定就是官員搜刮聚斂、貪污納賄的罪證。“非正式經(jīng)費(fèi)體系顯著的特點(diǎn)是它起到了正式財(cái)政制度的作用……這絶不是一些當(dāng)代批評(píng)家和現(xiàn)代學(xué)者引導(dǎo)我們想要看到的那種私利膨脹‘無所不用其極’的形式”。*曾小萍《州縣官的銀兩： 18世紀(jì)中國(guó)的合理化財(cái)政改革》，頁65。非正式收入所具備的正面意義往往被人所忽視，對(duì)其解讀的片面性也依然存在。事實(shí)上，許多不合法規(guī)的活動(dòng)在維護(hù)國(guó)家利益方面與合法的活動(dòng)同等重要，並在社會(huì)傳統(tǒng)習(xí)慣的影響下，進(jìn)行得頗有條理。*王業(yè)鍵《清代田賦芻論》，頁170。

高英的支用項(xiàng)目亦體現(xiàn)了地方財(cái)政非制度化的面向。在教育經(jīng)費(fèi)中，原本每年給予寧波各書院的“膏獎(jiǎng)”銀兩自新政以來已經(jīng)改爲(wèi)學(xué)堂經(jīng)費(fèi)。但在紳董的懇請(qǐng)下，高英還是另行每年撥給330餘兩作爲(wèi)“膏獎(jiǎng)”。*《寧紹臺(tái)道高英呈寧紹兩屬各縣辦公經(jīng)費(fèi)及各項(xiàng)收支數(shù)目清摺》，頁113—114。慈善經(jīng)費(fèi)的運(yùn)用也是因時(shí)應(yīng)變，“如捐助紅十字會(huì)，水旱偏災(zāi)之類，年無定數(shù)”。*《寧紹臺(tái)道高英呈寧紹兩屬各縣辦公經(jīng)費(fèi)及各項(xiàng)收支數(shù)目清摺》，頁117。這些項(xiàng)目的開支全憑道臺(tái)個(gè)人的裁量，私人關(guān)係時(shí)而介入道臺(tái)衙門經(jīng)費(fèi)的流向。地方官員自籌行政經(jīng)費(fèi)，自主應(yīng)對(duì)政務(wù)成爲(wèi)晚清地方財(cái)政的一大特色。正源於此，在新政改革中，清廷即醖釀、試辦預(yù)算制度，試圖以剛性的規(guī)則限制地方官員的財(cái)政自主權(quán)。

四 餘 論

理論上，地方官員應(yīng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的一切事務(wù)負(fù)責(zé)。逐步增多的行政事務(wù)需要與之對(duì)等的經(jīng)費(fèi)支持，而舊有的財(cái)政體制卻無法保障地方政府日益增長(zhǎng)的開支。特別是寧紹臺(tái)道地處開埠口岸，相比內(nèi)地公務(wù)更加繁雜，嚴(yán)格意義上的正式收入根本無力應(yīng)對(duì)諸多政務(wù)。事權(quán)與財(cái)權(quán)的高度背離使得地方官員們只能借助非正式收入來維持支用浩繁的行政運(yùn)作。但這種“灰色收入”的獲取全憑個(gè)人操守，公私混淆，難以釐清，“巧黠者飽厥私囊，謹(jǐn)願(yuàn)者害深負(fù)累”。*《浙撫增奏遵章擬定各司道公費(fèi)摺》，商務(wù)印書館編譯所編纂《大清新法令》(9)，北京，商務(wù)印書館，2011年，頁38。同光以來，雖有胡林翼、左宗棠、丁日昌、張之洞等地方督撫先後進(jìn)行“化私爲(wèi)公”的財(cái)政改革，力圖將道府州縣的攤捐、陋規(guī)進(jìn)行統(tǒng)一管理，但效果並不顯著。

光緒三十四年(1908)，度支部擬定清理財(cái)政章程，外官辦公經(jīng)費(fèi)的酌定亦成爲(wèi)財(cái)政清理的內(nèi)容之一?！肮儋赫鲁涛唇?jīng)奏定之先，除督撫公費(fèi)，業(yè)由會(huì)議政務(wù)處議籌外，其餘文武大小各署及居所等處，應(yīng)由清理財(cái)政局調(diào)查各處情形，一面稟承督撫及部臣酌定公費(fèi)，一面提出各項(xiàng)規(guī)費(fèi)，除津貼各署公費(fèi)外，概入該省正項(xiàng)收款。”*《憲政編查館奏核議清理財(cái)政章程酌加增訂摺并單》，《大清新法令》(1)，頁147。在這一輪改革中，寧紹臺(tái)道的辦公經(jīng)費(fèi)被確定爲(wèi)12000兩。改革以後，“除應(yīng)支公費(fèi)外，不準(zhǔn)別有他項(xiàng)進(jìn)款，倘有巧立名目，仍前提撥指派，即由臣據(jù)實(shí)奏參，以肅功令”。*《浙撫增奏遵章擬定各司道公費(fèi)摺》，頁39。至此，寧紹臺(tái)道纔真正有了名實(shí)相符的行政經(jīng)費(fèi)。

寧紹臺(tái)道的收支狀況亦反映了清末道臺(tái)職能之繁多。道臺(tái)的設(shè)置原有監(jiān)察府縣官員的初衷，故有“監(jiān)司”和“觀察”之稱。但他們常常捲入地方政治，尤其是防衛(wèi)、教育、政策等事務(wù)中去；到了晚清，又日益被拉入對(duì)外關(guān)係和近代化的活動(dòng)中。*梁元生《上海道臺(tái)研究： 轉(zhuǎn)變社會(huì)中之連絡(luò)人物(1843—1890)》，頁10。就地處通商口岸的寧紹臺(tái)道而言，繁複的職掌也體現(xiàn)在了其紛雜的收支專案上。在行政層級(jí)中，寧紹臺(tái)道上承撫院，下轄府縣，該道每年從府縣獲取非正式收入的同時(shí)，也向撫署乃至中央各部上解款項(xiàng)。浙東一域的公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)成爲(wèi)其經(jīng)常性開支，這些都充分凸顯了道之“中層”特質(zhì)。但從開支的占比來看，其“治官”的色彩要明顯強(qiáng)於“治民”。在專門事務(wù)上，寧紹臺(tái)道所兼理的事項(xiàng)隨著時(shí)間的推移逐漸增多。寧紹臺(tái)道集民政、財(cái)政、軍事、外交多種職能於一身，多個(gè)官衙的辦公經(jīng)費(fèi)以及外交應(yīng)酬之需皆包含在寧紹臺(tái)道的用度之中，亦反映其因應(yīng)時(shí)變的特質(zhì)。雖然這種現(xiàn)象體現(xiàn)了道臺(tái)的職能具有某種程度的靈活性與適應(yīng)性，但與高度科層化、專業(yè)化、講求權(quán)責(zé)分明的現(xiàn)代官僚體制存在著明顯的捍格之處。

道臺(tái)職能的特質(zhì)使其在歷次改制中成爲(wèi)改革的對(duì)象。在清末，地方行政層級(jí)過多幾乎成爲(wèi)一種共識(shí)：“我朝承明制，管官之官多，管民之官少，州縣以上府道司院層層鈐制，而以州縣一人萃地方百務(wù)於其身?！?《釐定官制大臣致各省督撫通電》，《近代史資料》第76號(hào)，北京，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1989年，頁51。由於處在官僚體系的“中層”，道往往成爲(wèi)被裁撤的一級(jí)。光緒三十二年(1906)丙午改制時(shí)，在地方官制的設(shè)計(jì)方案中，鹽法、督糧、勸業(yè)、巡警等專門事務(wù)性的道或保留或設(shè)立外，“所有管理地方之守巡各道，一律裁撤”。*《各省官制通則》，故宮博物院編《清末籌備立憲檔案史料》，北京，中華書局，1979年，頁508。而在民初，浙江軍政府公佈的地方官制推行省縣兩級(jí)制，原來的道、府被裁撤。*《浙江軍政府公報(bào)》1912年1月23日，頁2。但不久，北洋政府爲(wèi)劃一地方官?gòu)d，對(duì)官制又作了調(diào)整。1914年5月，《道官制》頒佈，道作爲(wèi)省縣之間的一級(jí)行政單位被重新設(shè)立，在原先寧紹臺(tái)道的轄區(qū)設(shè)立會(huì)稽道。*《政府公報(bào)》1914年5月24日，“命令”，頁3；《浙江公報(bào)》1914年6月10日，頁10。但此時(shí)的會(huì)稽道尹只是作爲(wèi)地方行政長(zhǎng)官，職能較爲(wèi)單一。浙海關(guān)監(jiān)督已另有他人，軍民分治也使道尹不可能直接統(tǒng)領(lǐng)軍隊(duì)，前清寧紹臺(tái)道的海關(guān)、軍事、外交等職能被悉數(shù)剝離。1927年，南京國(guó)民政府再次推行省縣兩級(jí)制；至1930年徹底廢除道尹，以“道”爲(wèi)名的職官不復(fù)存在。*二十世紀(jì)三十年代以後，南京國(guó)民政府在地方推行了“行政督察專員”制。理論上，行政督察專員公署爲(wèi)省政府的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)際上逐漸轉(zhuǎn)變成省、縣之間的一級(jí)行政機(jī)構(gòu)。但與道相比，行政督察專員公署的轄區(qū)要小得多。以浙江爲(wèi)例，民國(guó)時(shí)期浙江相繼有十一個(gè)行政督察區(qū)，其轄區(qū)相當(dāng)於前清的府。

道制的不穩(wěn)定性也在一定程度上反映了地方行政在層級(jí)取捨上的困境。與元代相比，明清的省區(qū)雖有所縮小，但仍不失爲(wèi)幅員遼闊。各省地勢(shì)錯(cuò)綜，交通不便，使得省府鞭長(zhǎng)莫及。因省縣之間溝通不易，“庸者以敷衍事，黠者以蒙蔽爲(wèi)能，因而政府混淆，吏治惰敗，綏靖安捍，尤覺爲(wèi)難”。*陳之邁《中國(guó)政府》，上海人民出版社，2012年，頁573。道、府的重要職能就在於承上啓下，監(jiān)管州縣。北洋時(shí)期重新設(shè)道，“意以省境過廣，省長(zhǎng)不足以統(tǒng)攝全境，乃設(shè)道以輔其弗及耳”。*陳慶麒《制憲聲中析省廢道之研究》，《地學(xué)雜誌》1922年第6、7期合刊，頁27。但道、府有監(jiān)督之功，亦有層疊之弊。近代以來省縣之間的“中層”職官置廢無常，其原因就在於精簡(jiǎn)行政層級(jí)與有效監(jiān)管州縣之間存在著不易調(diào)和的矛盾。這些歷史經(jīng)驗(yàn)對(duì)於現(xiàn)今的改革仍有重要的借鑑意義。

(本文作者係華東師範(fàn)大學(xué)歷史學(xué)系博士研究生)