◎劉憲杰 高慶 謝雨

疏解非首都功能亟待加快市郊鐵路建設

◎劉憲杰 高慶 謝雨

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出推進包括干線鐵路、城際鐵路、市郊鐵路、城市軌道交通在內的軌道交通建設，打造“軌道上的京津冀”。在實際操作中，京津冀城際鐵路推進較快，但其對于疏解非首都功能的效果并不明顯。當務之急是重點加強市郊鐵路建設，補齊“短板”，為疏解非首都功能、推動京津冀協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造硬件條件。

疏解非首都功能；京津冀協(xié)同發(fā)展；市郊鐵路

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（簡稱《綱要》）指出，推動京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略，核心是有序疏解北京非首都功能。從國外經驗看，推動大都市城市功能在區(qū)域范圍內的分散化布局，形成大都市與周邊城市分工合作、功能互補、一體化發(fā)展的大都市圈空間結構，是解決“大城市病”的有效途徑。

市郊鐵路在大都市圈空間演進中的戰(zhàn)略作用

在都市圈的形成和發(fā)展過程中，軌道交通發(fā)揮了重要作用，承擔了中心城市與周邊區(qū)域間的主要通勤重任。東京、倫敦等都市圈逐步構建起了以中心城市為核心、以軌道交通為主導的公共交通體系。其都市圈的軌道交通體系由三個層級構成，不同層級的軌道交通滿足不同區(qū)域的交通需求：第一層級為地鐵，其運營范圍一般在15公里以內，主要滿足中心城市核心區(qū)域的交通需求；第二層級為快線鐵路，運營范圍一般在15-30公里，主要滿足近郊區(qū)的快速出行需求；第三層級為市郊鐵路，運營范圍一般在30-70公里，主要滿足周邊新城、衛(wèi)星城等遠距離的快速出行需求。其中，市郊鐵路對中心城市功能疏解以及周邊新城、衛(wèi)星城的發(fā)育和形成起了決定性作用。如倫敦、紐約、東京和巴黎等都市

圈的市郊鐵路都非常發(fā)達，總里程分別達到3650公里、3000公里、2031公里和1867公里，滿足了主城與衛(wèi)星城之間的主要通勤需求。

相比較而言，北京市郊鐵路建設滯后。正是由于沒有強有力的市郊鐵路支撐，北京城市擴張的內在需求沒有得到有序、有效釋放，中心城不斷“攤大餅”“攤厚餅”，城市功能不斷集聚，人口、產業(yè)等各類資源難以向周邊地區(qū)輻射，“單中心”格局始終無法打破，使北京“城市病”提前爆發(fā)。

京津冀規(guī)劃涉及四個層次軌道交通體系，其中最為緊迫的是市郊鐵路建設

疏解非首都功能是京津冀協(xié)同發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)和重中之重。近年來，北京疏解非首都功能取得了一定的成效，但在實際工作中也面臨著一些困難和問題，集中體現(xiàn)在兩個方面：一是北京沒有形成與周邊區(qū)域高效聯(lián)系的市郊鐵路網絡，難以滿足“1小時通勤”的基本需求；二是周邊區(qū)域與北京存在過大的公共服務落差，一些非首都功能在疏解過程中，面臨著“一搬遷人才就流失”“搬出去也存活不下來”的嚴峻挑戰(zhàn)。

打破這一窘境的突破口在于加快市郊鐵路建設。如果能夠建立起便捷的市郊鐵路網絡，一方面能夠很好地滿足非首都功能疏解中的人員通勤需求，另一方面也為北京公共服務資源向承接地轉移，進而縮小承接地公共服務落差創(chuàng)造基本條件。一旦這兩個“短板”補齊，在市場機制作用下，非首都功能和人口疏解自然“水到渠成”。

近兩年來，在落實《綱要》過程中，城際鐵路建設取得了積極成效，但市郊鐵路建設尚未引起有關部門的高度重視，并且在實踐中尚存在著一些認識上的“誤區(qū)”。市郊鐵路有其獨特的功能價值，不能簡單地用城際鐵路、干線鐵路和地鐵來替代。

1.不能用地鐵替代市郊鐵路

地鐵發(fā)揮最佳運能的空間范圍是在半徑15公里以內，如果超出這一范圍，地鐵的效率就會大為降低。目前北京地鐵總長度達574公里，是世界上地鐵里程最長的城市，但許多線路已經遠遠超出地鐵發(fā)揮最佳效能的空間距離范圍。如順義線、大興線、八通線以及規(guī)劃中的幾條線路，都存在類似問題。所以，長線路地鐵即使開通了，也很難發(fā)揮“市郊鐵路”的功效和作用。

2.不能用城際鐵路代替市郊鐵路

當前，國家有關部門正在加快城際鐵路建設，京唐、京濱及京霸等城際鐵路已先期開工。一些觀點認為可以利用城際鐵路承擔北京與周邊地區(qū)的通勤需求，未來北京可以不用建市郊鐵路。但筆者認為，市郊鐵路主要承擔“通勤交通”功能，上下班高峰期密集發(fā)送；而城際鐵路主要滿足都市圈范圍內城市和區(qū)域間的一般性交通需求，在車次安排上很難滿足早晚通勤需求。而且，城際鐵路一般通過北京西站、北京南站等大型樞紐火車站完成乘客上下車，車站大、耗時長，特別是京唐、京濱城際等起點站為北京城市副中心站，到中心城還需要再度換乘。因此，城際鐵路也很難替代北京到達周邊新城、衛(wèi)星城及微中心的市郊鐵路。

3.不能利用干線鐵路富余運力承擔市郊鐵路功能

目前，北京市有關部門正在研究利用既有國家干線鐵路富余能力開行市郊線路的可行性。干線鐵路首先要保障國家鐵路系統(tǒng)的安全高效運營，利用干線鐵路運營的間隙時間來安排市郊鐵路運營，其設計的開行方案和運行密度很難與市郊通勤需求相匹配。尤其是在北京幾個樞紐火車站運輸能力已經非常緊張的情況下，即使是線路有富余能力，也很難調劑安排市郊鐵路車次。如北京與燕郊之間開通的干線鐵路專車，雖然承擔了類似市郊鐵路的功能，但它是利用國鐵富余資源臨時“擠”進來的，每天只有三趟，而且發(fā)車時間不合理，進出站時間長，上座率低。因此，依托干線鐵路富余資源承擔市郊鐵路功能，只能作為補充，不能作為主體。

市郊鐵路建設的主要制約因素

市郊鐵路建設涉及多方主體，投資規(guī)模巨大，其開發(fā)建設過程面臨著規(guī)劃、土地、資金和機制等諸多制約因素。

1.對市郊鐵路建設缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃

北京雖然開始研究市郊鐵路建設問題，規(guī)劃部門、交通部門也正在開展市郊鐵路規(guī)劃的研究工作，但是僅僅從北京層面來規(guī)劃市郊鐵路是不夠的，缺乏規(guī)劃的整體性和系統(tǒng)性。據了解，北京規(guī)劃市郊鐵路，雖然是從非首都功能疏解、京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略布局出發(fā)的，考慮到與周邊區(qū)域聯(lián)動發(fā)展的現(xiàn)實需求，如燕郊、固安和涿州等周邊區(qū)域與北京之間現(xiàn)已存在的交通通勤的迫切需求，但在河北和天津對于承接非首都功能疏解的空間部署尚不明確的情況下，市郊鐵路的規(guī)劃可能面臨前瞻性不足的問題，難以發(fā)揮市郊鐵路引導非首都功能疏解、引導“微中心”和集中對接平臺建設的作用。

同時，北京在開展市郊鐵路規(guī)劃工作中也面臨著一系列的現(xiàn)實困難，其中最核心的瓶頸就是很難規(guī)劃出合適的市郊鐵路路由通道，因為其涉及到大量的拆遷問題，給市郊鐵路投資建設帶來高昂的成本代價。為解決這一難題，北京市郊鐵路規(guī)劃的主要思路是利用既有國鐵富余能力開行市郊線路，認為未來高速客專網絡形成后會更多地釋放出一些干線鐵路運能，具備開行市郊鐵路的可行性。但實際調研發(fā)現(xiàn)，高速客專開通后，雖然利用國鐵富余資源開通市郊鐵路的車次或許有所增加，但由于市郊鐵路上下班高峰期密集發(fā)送，與干線鐵路夕發(fā)朝至需求的矛盾根本無法調和，還是不能滿足市郊鐵路的通勤需求。因此，如何規(guī)劃一個既具有前瞻性，又科學合理、經濟高效的市郊鐵路網絡是一個亟待研究的課題。

2.跨行政區(qū)市郊鐵路建設面臨主體不明確、規(guī)劃和項目審批復雜等制度約束

京津冀市郊鐵路涉及北京以及周邊天津、河北的縣市區(qū)等多個行政區(qū)域，面臨建設主體不明確、規(guī)劃和項目審批復雜等制度約束。如建設主體方面，由于涉及京津冀三地政府，對于是聯(lián)合組建開發(fā)建設公司實行項目法人責任制統(tǒng)籌推進，還是按照行政區(qū)劃各自負責、分段建設存在不確定性。審批方面，由于涉及三地政府，對于是聯(lián)合上報國家審批，還是由各省市獨立審批存在不確定性。若由各省市分段審批，可能面臨各地審批意見不一致、協(xié)調難度大的問題。如果參照京津冀城際鐵路審批模式，將面臨更多實際問題。如在項目核準階段，京津兩市可在市級層面直接審批；河北則需要從區(qū)（縣）級、市級再到省級進行不同層級的審批，審批層級較多，影響審批整體進度。在項目審批過程中，往往同步開展環(huán)評、節(jié)能評估、地災評估、地震安評、文物保護及地下水影響等多項專題，且每項都需要政府相關委辦局進行審查和批準，不同部門對審批事項的評價標準不同、結論也可能不同，協(xié)調難度較大。

3.市郊鐵路建設運營資金壓力大，社會投融資模式有待探索創(chuàng)新

軌道交通建設成本高、投資規(guī)模大，給工程建設融資帶來較大壓力。如北京地鐵平均每公里投資超過10億元；與地鐵相比，城際鐵路建設成本相對較低，但投資規(guī)模也很大，如連接首都機場與新機場的城際鐵路聯(lián)絡線全長139公里，總投資達到594億元，每公里成本達到4.3億元。市郊鐵路運營成本也很高，它具有一定的公共服務屬性，票價較低。在此情況下，僅僅依靠票價收益，難以平衡市郊鐵路的運營成本，因此需要政府的財政補貼。如北京S2線市郊列車全程運營成本的票價是23元/人次，為鼓勵和引導沿線市民公共交通出行，北京市政府把全程票價降到6元/人次，而中間的差價由政府財政進行補貼。如果市郊鐵路建設仍參照這種模式，那么隨著市郊鐵路建設運營線路和里程的增加，建設投融資的壓力和政府財政負擔將會不斷加重。因此，只有創(chuàng)新市郊鐵路投融資模式，引導社會資本參與進來，才能破解建設運營資金壓力較大的難題。

■ 花街奪錦 陳寶林/攝

4.跨區(qū)域市郊鐵路建設運營面臨區(qū)域協(xié)調的挑戰(zhàn)

市郊鐵路為線性工程，項目建設涉及到多方主體，尤其是跨區(qū)域市郊鐵路項目還串聯(lián)不同行政區(qū)，沿線不同區(qū)域、不同主體利益訴求不同，在項目規(guī)劃建設的方方面面都需要區(qū)域間的溝通協(xié)調和相互配合。如在項目核準階段，項目建設主體同步開展的環(huán)評、文物保護、生態(tài)紅線評價調整及水源地評價等專題工作，都需要各地政府的協(xié)調配合。在項目選址方面，市郊鐵路選址方案一般以當地政府意見為主，沿線政府出于自身發(fā)展考慮，大多希望在本區(qū)域內多設站點，希望通過市郊鐵路建設沿線及附近居民出行條件，而市郊鐵路要滿足“1小時通勤”需求，就要盡量減少站點，提高車速。這就需要市郊鐵路建設主體與沿線地方政府和居民不斷進行溝通協(xié)調，在考慮各方利益訴求的情況下，努力保證市郊鐵路的快速通勤功能。在開發(fā)建設過程中，項目建設涉及到土地供應、耕地占補平衡等問題，需要與沿線政府對接協(xié)調；沿線居民和單位在項目征地拆遷和經濟補償等方面的訴求，也都需要借助地方政府的力量和經驗協(xié)調解決。在項目投融資和運營管理方面，通過地上地下一體化開發(fā)、沿線土地一體化開發(fā)等投融資方式吸引社會資本參與項目建設，還需要沿線地方政府的政策支持。

加快以北京為核心樞紐的市郊鐵路網建設

1.強化頂層設計，形成整體推進工作機制

建議由北京市主導，聯(lián)合天津、河北組建市郊鐵路建設運營公司，負責市郊鐵路的規(guī)劃、建設、運營和管理等工作。建立由京津冀三地政府相關部門、市郊鐵路建設運營公司共同組成的市郊鐵路建設協(xié)調小組，探索常態(tài)化的工作機制，協(xié)調解決市郊鐵路建設中面臨的項目申報、土地、投融資與拆遷等事宜。

2.市郊鐵路建設與運營獨立于國鐵體系

目前，政府部門推進市郊鐵路建設的主要思路是利用既有國鐵富余能力開行市郊線路。未來北京市郊鐵路建設，不能依賴既有鐵路，要自成體系地規(guī)劃建設，獨立建設、運營和管理，保障市郊鐵路功能的有效發(fā)揮。建議國家協(xié)調中國鐵路總公司讓渡一些閑置的鐵路線路，由北京市利用騰出的國鐵線路路由改建市郊鐵路。

3.探索京津冀市郊鐵路建設的體制機制改革

在審批方面，建議由京津冀三地聯(lián)合審批，或者由三地政府出具審批意見后直接由國家審批。同時，建議河北省參照京津兩市做法，取消中間環(huán)節(jié)，由省級層面統(tǒng)籌縣市區(qū)和相關單位意見后直接審批。在用地指標方面，考慮到北京及周邊區(qū)域建設用地指標緊張和基本沒有耕地后備資源的現(xiàn)實情況，建議參照京津冀城際鐵路建設相關政策，將市郊鐵路建設用地指標計劃單列，不占用地方建設用地指標；如果占用耕地，建議納入京津冀耕地占補平衡制度改革試點范圍，以“國家統(tǒng)籌、異地占補”方式落實耕地占補平衡指標。

4.市郊鐵路站點盡量深入城市中心區(qū)，與地鐵網絡實現(xiàn)無縫銜接

為實現(xiàn)北京到周邊區(qū)域真正的“1小時通勤圈”，市郊鐵路的起始站點不能設在現(xiàn)有大型樞紐火車站，建議設置在四環(huán)以內中心區(qū)域，并與地鐵樞紐站點進行有效銜接。線路設計要按照“大站距”要求合理布局站點，盡可能連接中心城內的主要就業(yè)集中區(qū)或大型居住區(qū)，這樣既方便出行又縮短了通勤時間。

5.創(chuàng)新市郊鐵路融資和建設模式

建議國家相關部門加大政策支持力度，突破現(xiàn)行的“招拍掛”土地供應方式，參照深圳“地鐵+物業(yè)”的建設經驗，允許政府以市郊鐵路沿線部分土地作價出資方式，將沿線部分土地資源通過合法程序賦予開發(fā)企業(yè)，由其進行市場化運作，通過土地資源開發(fā)收益解決市郊鐵路建設資金。也可以參照京津冀城際鐵路建設投融資模式，以劃撥方式將市郊鐵路沿線一定規(guī)模的建設用地供應給開發(fā)企業(yè)，解決市郊鐵路建設與運營資金。

★本文系國家社科基金重大項目（編號：2015MZD040）的階段性成果。

（作者單位：北京方迪經濟發(fā)展研究院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.07.013 ■ 編輯：胡鉑