◎ 民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司

關(guān)于新形勢下社會福利事業(yè)發(fā)展的認識與探討

◎ 民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司

編者按：為深入分析當前民政工作創(chuàng)新發(fā)展面臨的新形勢、新情況、新問題，深化對民政工作特點規(guī)律和職責使命的認識，積極尋求破解民政事業(yè)改革發(fā)展難題的辦法措施，民政部辦公廳日前下發(fā)了《關(guān)于深入開展民政重點問題研究的通知》，要求各地結(jié)合當前民政工作實際，圍繞“關(guān)于對新形勢下民政工作的認識”等九個民政重點問題展開研究。本刊特開設《民政重點問題研究專欄》，陸續(xù)刊發(fā)各地高質(zhì)量的研究成果，以推動這項工作的深入開展。

社會福利是新中國民政事業(yè)的傳統(tǒng)業(yè)務。建國伊始，內(nèi)務部即設有福利司，承擔對困難群體進行救濟的職能。改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會保障體系的確立，救濟工作開始逐步由以低保制度為核心的社會救助來接手；社會福利應當如何開展頂層設計，成為許多民政工作者十分關(guān)心的問題。習近平總書記在談論治國理政問題時，曾援引古語指出：“明者因時而變，智者隨世而制?！爆F(xiàn)階段，如何打造中國特色社會主義福利制度，既實現(xiàn)習總書記強調(diào)的“不斷提高人民福祉”，又貫徹習總書記要求的“避免不合理預期”、“福利的增長要建立在經(jīng)濟和財力的可持續(xù)增長基礎之上”，是我們的重要任務。我們建議，在現(xiàn)階段大力構(gòu)建“發(fā)展共享型”社會福利制度，在社會保障體系建設中與社會救助制度做好“接力棒”傳遞，在脫貧攻堅和應對人口老齡化中發(fā)揮重要作用，并在全面建成小康社會中充分體現(xiàn)社會主義制度優(yōu)越性。

一、我國社會福利制度的起源

2004年，黨的十六屆四中全會提出要“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系”，這一社會保障建設思路一直執(zhí)行至今。那么，作為組成單位之一的“社會福利”在我國是怎樣發(fā)展起來的？與其他三部分又是怎樣的聯(lián)系呢？

（一）社會福利概念的由來

“福利”這兩個字在我國古代典籍中曾經(jīng)多次使用，但作為現(xiàn)代漢語專有名詞的“福利”，是在19世紀末20世紀初，隨著“法律”、“人文”、“社會學”等一批社科詞匯自日本傳入中國。這一名詞傳入中國后，常被革命家們使用，以喚起民眾的權(quán)利意識。如我黨早期的領(lǐng)袖瞿秋白同志，在其批判空想社會主義的文章里就有：“工人應當用別一種方法達到自己的福利，建設人類將來最光明的新社會。”孫中山先生在闡述民生思想時說：“蓋國家之設施，利益所及，仍為國民福利，非如少數(shù)人之壟斷……”毛澤東主席在《論聯(lián)合政府》里也談到：“發(fā)展工業(yè)，建設國防，福利人民，求得國家的富強……” 逐漸地，知識界和新聞界也開始使用。金陵大學在當時還設立了兒童福利等專業(yè)。

至于將“社會”加諸“福利”之前，南京國民政府似乎是“始作俑者”。1927年南京國民政府成立后，其機構(gòu)中設立了勞工福利科、兒童福利科、社會保險科等部門，后又在社會部下設社會福利司。據(jù)專家們考證，這是我國政治制度史上第一次使用“社會福利”的概念作為政府機構(gòu)名稱?？季科浜x，應是負責社會公眾的福利。新中國成立之初，內(nèi)務部民政司的職能中亦有社會福利一項。

需要注意的是，“福利”概念在形成之初，就處在一種名實分離的狀態(tài)。以歐洲為例，名義上，“福利”指向?qū)θw國民體面生活的打造，似乎是一種錦上添花的行為；但實際執(zhí)行中，無論是英國的伊麗莎白濟貧法，還是俾斯麥早期的執(zhí)政政策，都是以照顧小眾困難群體為目標，是一種雪中送炭式的制度。這顯然與當時的經(jīng)濟社會發(fā)展水平密切相關(guān)，政府的財力尚不足以為普羅大眾提供支持，只有先從最需要的群體做起；而在彼時的英德諸國，鰥寡孤獨、老弱病殘尚是一個為數(shù)不少的群體，以解決這部分人的溫飽、醫(yī)養(yǎng)等生存需要為方向，是最符合邏輯的做法。

同樣，日本、韓國、中國效仿西方建立現(xiàn)代政府后，最初實行的社會福利制度，也是保障少數(shù)困難群體的基本生活為主。如前述國民政府設立的社會福利司，其財政資金的使用方向，是“育幼、養(yǎng)老、救災、恤貧、贍給殘廢”。也就是說，這一階段，此時的社會福利就是一種救濟制度。

（二）我國建國初期的社會福利制度

在新中國建立后，黨和政府將社會福利定義為負責對孤兒、孤老、孤殘等困難群體進行救濟的制度，具體由內(nèi)務部執(zhí)行。1950年4月，時任政務院副總理、中央政法委員會主任董必武同志曾在有關(guān)會議上作題為《新中國的救濟福利事業(yè)》的報告，對建國后的貧民救濟、流民改造、孤兒孤老精神病人收容等工作進行總結(jié)，并指出：“經(jīng)過這番整理，中國人民的社會救濟福利事業(yè)才能腳踏實地地向著完全符合于人民大眾的利益前進！”1951年，內(nèi)務部則召開全國城市救濟福利工作會議，提出了當時的“社會救濟福利工作的方針和任務”，包括“組織貧民生產(chǎn)自救，對喪失勞動能力的孤老殘疾及特殊困難的貧民予以必要的救濟”等；其中，生產(chǎn)自救工作又催生了“社會福利生產(chǎn)”的概念——這是由內(nèi)務部在1956年提出的，指的是由政府組織貧民、游民和有勞動能力的殘疾人從事勞動生產(chǎn)這一工作。此后，我國政府在社會福利方面基本是以建設社會福利事業(yè)單位（包括我們熟悉的社會福利院、兒童福利院等）和社會福利生產(chǎn)單位（即各類社會福利企業(yè)）為兩條主線，并進入了一個快速發(fā)展期。不幸的是，“文革”中內(nèi)務部被取消，這一事業(yè)遭到重大打擊。1978年，內(nèi)務部恢復設立并更名為民政部，社會福利事業(yè)再度開啟新的征程，特別是1979年全國城市社會救濟福利工作會議的召開，明確了當時的工作方向，直接推動了事業(yè)的浴火重生。但總的來講，從建國初期到20世紀80年代這段時間內(nèi)，我國政府實施的社會福利是以無依無靠、饑寒交迫的人群為對象，以保障他們的基本生活為內(nèi)容，與救濟是同一個概念。

（三）社會福利與社會保障其他三個組成部分的區(qū)別

作為社會保障體系的組成部分，社會福利與社會保險、社會救助和慈善事業(yè)間的區(qū)別是什么？應當講，社會福利與社會保險、慈善事業(yè)間的區(qū)別非常清晰。社會保險采用的是個人、單位和國家三方繳費的機制，在個人遇到工傷、失業(yè)、退休等情況時予以補償；慈善事業(yè)的資金完全來自于社會的愛心捐贈，也主要由慈善組織等社會主體來使用。社會福利與社會救助間，在供給主體、供給范圍、供給方式等方面則有明顯區(qū)別。

二、改革開放以來我國社會福利制度和體系的發(fā)展

前文述及，上世紀80年代開始，社會福利制度逐步開始從單純的救濟職能開始轉(zhuǎn)型，向一種新的制度模式發(fā)展。其過程大致如下：

（一）20世紀80年代到90年代初期

這一階段，我國的社會福利事業(yè)進入了一個大發(fā)展時期，福利事業(yè)不再單獨由政府舉辦，社會力量開始參與進來，而社會福利的主要實施對象仍然是特殊群體。

1983年，我國即開始著手對傳統(tǒng)的社會福利制度進行改革，提出國家力量和社會力量相結(jié)合,多種形式舉辦社會福利事業(yè)的思路。1984年國家進一步明確了“社會福利社會辦”的指導思想，從而使我國社會福利事業(yè)從單一、封閉、由國家包辦的體制轉(zhuǎn)變?yōu)閲?、集體、個人一起舉辦的體制，面向社會、多渠道、多層次、多種形式舉辦各種社會福利事業(yè)。1994年第十次全國民政會議上明確提出對社會福利機構(gòu)的改革，深化福利事業(yè)機構(gòu)改革，加快社會福利社會化進程，進一步改革國家包辦社會福利的局面，在政府的倡導和支持下，廣泛動員和依靠社會力量，興辦社會福利事業(yè)，吸引外資興辦社會福利設施，探索政府資助、社團經(jīng)辦、企事業(yè)單位入股合辦、法人承包等發(fā)展福利事業(yè)的路子，使福利事業(yè)單位逐步向民辦公助、法人管理的方向發(fā)展。1996年，民政部社會福利司在進行充分調(diào)查研究的基礎上，提出了具體的改革思路；在社會福利制度改革的浪潮下，城鄉(xiāng)各種社會福利院開始都向社會開放．并接受自費收養(yǎng)人員，這些自費收養(yǎng)人員大多是退休職工中的孤寡老人或者是空巢老人。同時，民政部門還號召全社會都來舉辦社會福利事業(yè)。

進入20世紀90年代后，我國確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，原來計劃經(jīng)濟時期的福利體制明顯不適應時代的要求，對原有福利制度進行改革，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應社會福利制度被提上日程。

1991年明確提出了“社會福利社會化”的概念。2000年，在全國社會福利社會化工作會議上，“社會福利社會化”得到系統(tǒng)的闡述并逐步落實到具體的實施層面，會后國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部等10部委《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，此次會議及其后出臺的文件指出，社會福利社會化不僅是必要的，而且是可能的，這是因為新中國成立以后形成的國家、集體包辦，投資渠道單一，民政部門直辦、直屬、直管，只面向“三無”人員和農(nóng)村“五?！睉舻纳鐣＠聵I(yè)發(fā)展之路已經(jīng)越走越窄，不能適應新形勢、新要求；經(jīng)濟成分、利益主體、社會組織和社會生活方式的多樣化發(fā)展趨勢，對增加社會福利設施、拓寬福利服務領(lǐng)域、提高福利服務水平提出了要求，提供了機遇；我國老齡人口的迅速增加，尤其是高齡老人的迅速增長，社會現(xiàn)實提出了多層次、多形式的福利服務需求，也為發(fā)展社會福利事業(yè)提供廣闊的市場；各項改革的不斷深化，對推進社會福利社會化進程提出了要求，創(chuàng)造了環(huán)境。

（二）進入新世紀后的發(fā)展

進入新世紀后，為適應構(gòu)建和諧社會和中國特色福利社會的需要，在2006年第十五次全國民政工作會議上，首次明確地提出“大力推進社會福利社會化，逐步發(fā)展適度普惠型社會福利”的政策設想，為社會保障制度向社會福利制度的戰(zhàn)略升級，為建立積極的福利政策體系邁出重要的一步。

與此同時，中央也更加重視對社會福利制度的頂層設計。2002年，黨十六大報告敏銳指出，要“發(fā)展城鄉(xiāng)社會救濟和社會福利事業(yè)；有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險和最低社會保障制度?！?004年，黨的十六屆四中全會提出，要“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系”。2007年，黨的十七大報告發(fā)出了“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”的號召，提出了“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的目標，要求“以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系?！?012年，黨的十八大報告更進一步指出，“社會和諧是中國特色社會主義的本質(zhì)屬性，中國共產(chǎn)黨成立100周年時全面建成小康社會”，“要把保障和改善民生放在更加突出的位置”，“要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展，努力讓人民過上更好生活?！?/p>

與以前的社會保障制度改革相比，中央提出的這些目標內(nèi)涵更豐富，實際上提出了建立和發(fā)展現(xiàn)代社會福利體系的新構(gòu)想，因為社會保障制度僅僅是解決生存危機的預防性措施，而現(xiàn)代社會福利體系才是更加全面的、公平的和可持續(xù)發(fā)展的，是更加積極的保障措施，也是符合科學發(fā)展觀要求的、以人為本的、促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。建立現(xiàn)代社會福利體系不僅強調(diào)風險防范，更強調(diào)綜合保障，主張社會共建、全民共享。

同時，今年制發(fā)的國家“十三五”規(guī)劃明確支持社會福利和慈善事業(yè)發(fā)展。健全以扶老、助殘、愛幼、濟困為重點的社會福利制度。建立家庭養(yǎng)老支持政策，提增家庭養(yǎng)老扶幼功能。做好困境兒童福利保障工作。完善兒童收養(yǎng)制度。加強優(yōu)撫安置工作。發(fā)展公益性基本殯葬服務，支持公共殯儀館、公益性骨灰安放（葬）設施和墓地建設。加快公辦福利機構(gòu)改革，加強福利設施建設，優(yōu)化布局和資源共享。大力支持專業(yè)社會工作和慈善事業(yè)發(fā)展，健全經(jīng)常性社會捐助機制。廣泛動員社會力量開展社會救濟和社會互助、志愿服務活動。

三、建設“共享發(fā)展型”的社會福利事業(yè)

有學者預計，“十三五”時期，我國社會福利體系轉(zhuǎn)型發(fā)展將進入社會福利體系全面完善的階段。人口老齡化的發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化的快速推進以及轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)社會風險趨于顯化，對我國城鄉(xiāng)社會保障體系建設提出了新的更高的要求。加快建設和完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，不僅能夠為經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級提供強大推動力量，而且還能真正將國家利益和人民利益統(tǒng)一起來，強化個人與國家整體之間的利益共同體關(guān)系，進一步體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性。黨的十八大召開以來，在以習近平總書記為核心的黨中央的領(lǐng)導下，在“兩個一百年”奮斗目標的指引下，特別是在“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的具體框架中，“共享發(fā)展型”的社會福利制度已經(jīng)呼之欲出。

1. 整合與完善福利項目，健全社會福利體系。著重從以下三個方面完善：第一，以民政福利為核心，建立健全基本福利服務制度。通過對現(xiàn)有福利項目進行改造，完善民政福利制度，確保對“三無人員”、“五保人員”、失獨父母、殘疾人尤其是多重和重度殘疾人以及孤兒的基本生活保障以及他們生存所必需的基本服務照顧保障，這是我國社會福利體系的基本層面，也是核心制度，保障權(quán)益的獲得完全實行無償供給，政府可以通過直接提供，也可以向市場購買提供。第二，建立補充性福利制度。對于低保家庭、單親家庭、受災居民、特殊貢獻者等人群通過發(fā)放社會津貼或者提供部分補貼的形式來增強其社會福利水平。補充性福利制度是一種選擇性福利，它是社會福利體系的第二支柱。第三，鼓勵和倡導個人提供社會福利；對于經(jīng)濟條件較好的居民或家庭，倡導個人通過市場購買福利服務，提高個人的社會福利保障水平。同時，政府要大力鼓勵民間舉辦社會福利項目，培育社會福利的市場機制。

2. 通過立法推進社會福利的制度化建設。完善的福利制度體系的建構(gòu)必須有明確的法律、法規(guī)與之相配套。社會化、制度化是社會福利發(fā)展方向和社會文明重要標志，通過相應的法律法規(guī)制度來規(guī)范福利的供給與需求是福利事業(yè)制度化的基本要求。在法制建設中明確社會成員的福利權(quán)益和國家、社會的責任，明確各社會福利項目的管理與監(jiān)督機制等等。社會福利法制的系統(tǒng)化、專門化，將是我國社會福利真正走向制度化、社會化并獲得健康發(fā)展的基本條件。而我國在社會福利相關(guān)領(lǐng)域的立法極度欠缺，現(xiàn)行的靠政策、行政規(guī)定等行政手段開展社會福利活動，約束不當行為的做法難以發(fā)揮有效的約束與保障作用，必須加快相應的立法進程。

3. 合理確定社會福利水平，實現(xiàn)社會福利體系可靠運行和發(fā)展。社會福利水平受經(jīng)濟發(fā)展水平、制度類型、稅制、社保制度改革與轉(zhuǎn)軌等因素的影響。不切實際的高福利水平會抑制經(jīng)濟的活力，在長期不具有可持續(xù)性，并最終損害全體社會公民的利益。橫向與發(fā)達國家相比，我國目前大部分社會福利項目的水平都還不高，但這是和我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平階段相適應的。既要基于經(jīng)濟社會發(fā)展水平，又要考慮不同人群福利保障差異的現(xiàn)實，在具體的實施調(diào)整過程中，適度采取“逆向公平”法，加大對弱勢群體的補助力度，對中高收入群體則少給補貼。根據(jù)未來經(jīng)濟發(fā)展的情況，主動提前調(diào)整政策，確保基金財務的長期可持續(xù)性。要建立一個健全完善的社會福利體系，首先必須集中力量解決福利制度和項目的“從無到有”的問題，其次循序漸進地解決待遇水平的“由低到高”的量變到質(zhì)變問題。既要抓緊建立群眾有迫切需求的保障項目，又要根據(jù)財政和經(jīng)濟承載的能力確定適度的保障水平，建立可持續(xù)發(fā)展的長效機制。

4. 拓展籌資機制，培育社會公共福利組織。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“共享發(fā)展型”社會福利體系在統(tǒng)一的架構(gòu)下，為城鄉(xiāng)居民、農(nóng)民工以及包括城鄉(xiāng)低收入群體提供多層次的福利安排，這些需要國家財政與社會的大量投入。目前國家的財力只能維持一個基本的、低水平的福利全覆蓋。當前，除了9年義務教育制度外，免費性的福利項目的重點還在低收入人群和特定人群身上。社會福利體系也要發(fā)揮市場和家庭的作用，調(diào)動社會組織的資源和各方面的積極性，共同推進社會福利體系建設。在社會福利模式的選擇上，繳費性的社會保險和免費性的福利項目具有同樣重要的作用，以形成政府、單位和個人共同承擔責任的機制。在社會保險制度的設計和運行中，應強化繳費義務與支付待遇的對應關(guān)系，鼓勵單位和個人參加社會保險并連續(xù)繳費，以防止個人逃避繳費義務對政府和社會過度依賴的道德風險。要打破傳統(tǒng)社會福利由政府和單位舉辦的模式，走官民結(jié)合的新型社會福利供給機制。建議根據(jù)當前社會福利需求情況對市場進行分層，對社會福利供給進行總體規(guī)劃，明確政府在社會福利中的角色和地位，引導社會資本，建立政府引導、官民結(jié)合的社會福利供給模式。

5. 加快建設適應老齡化沖擊的養(yǎng)老福利體系。應對我國老齡化社會的到來，必須大力豐富發(fā)展老年福利體系。當前兩個最為急迫的任務是大力發(fā)展養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)和出臺長期照護保險項目。出臺長期照護保險制度或?qū)⒗夏耆碎L期照護納入醫(yī)療保險報銷項目內(nèi)，是實現(xiàn)養(yǎng)老服務可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。長期照護保險制度既涵蓋老年人對養(yǎng)老服務的基本需求，又可與繳費型社會保險相結(jié)合，以緩解養(yǎng)老服務的資金壓力及其對公共財政的依賴。