◎ 民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司

關(guān)于新形勢(shì)下社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展的認(rèn)識(shí)與探討

◎ 民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司

編者按：為深入分析當(dāng)前民政工作創(chuàng)新發(fā)展面臨的新形勢(shì)、新情況、新問題，深化對(duì)民政工作特點(diǎn)規(guī)律和職責(zé)使命的認(rèn)識(shí)，積極尋求破解民政事業(yè)改革發(fā)展難題的辦法措施，民政部辦公廳日前下發(fā)了《關(guān)于深入開展民政重點(diǎn)問題研究的通知》，要求各地結(jié)合當(dāng)前民政工作實(shí)際，圍繞“關(guān)于對(duì)新形勢(shì)下民政工作的認(rèn)識(shí)”等九個(gè)民政重點(diǎn)問題展開研究。本刊特開設(shè)《民政重點(diǎn)問題研究專欄》，陸續(xù)刊發(fā)各地高質(zhì)量的研究成果，以推動(dòng)這項(xiàng)工作的深入開展。

社會(huì)福利是新中國(guó)民政事業(yè)的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)。建國(guó)伊始，內(nèi)務(wù)部即設(shè)有福利司，承擔(dān)對(duì)困難群體進(jìn)行救濟(jì)的職能。改革開放以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)保障體系的確立，救濟(jì)工作開始逐步由以低保制度為核心的社會(huì)救助來接手；社會(huì)福利應(yīng)當(dāng)如何開展頂層設(shè)計(jì)，成為許多民政工作者十分關(guān)心的問題。習(xí)近平總書記在談?wù)撝螄?guó)理政問題時(shí)，曾援引古語(yǔ)指出：“明者因時(shí)而變，智者隨世而制。”現(xiàn)階段，如何打造中國(guó)特色社會(huì)主義福利制度，既實(shí)現(xiàn)習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)的“不斷提高人民福祉”，又貫徹習(xí)總書記要求的“避免不合理預(yù)期”、“福利的增長(zhǎng)要建立在經(jīng)濟(jì)和財(cái)力的可持續(xù)增長(zhǎng)基礎(chǔ)之上”，是我們的重要任務(wù)。我們建議，在現(xiàn)階段大力構(gòu)建“發(fā)展共享型”社會(huì)福利制度，在社會(huì)保障體系建設(shè)中與社會(huì)救助制度做好“接力棒”傳遞，在脫貧攻堅(jiān)和應(yīng)對(duì)人口老齡化中發(fā)揮重要作用，并在全面建成小康社會(huì)中充分體現(xiàn)社會(huì)主義制度優(yōu)越性。

一、我國(guó)社會(huì)福利制度的起源

2004年，黨的十六屆四中全會(huì)提出要“健全社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)相銜接的社會(huì)保障體系”，這一社會(huì)保障建設(shè)思路一直執(zhí)行至今。那么，作為組成單位之一的“社會(huì)福利”在我國(guó)是怎樣發(fā)展起來的？與其他三部分又是怎樣的聯(lián)系呢？

（一）社會(huì)福利概念的由來

“福利”這兩個(gè)字在我國(guó)古代典籍中曾經(jīng)多次使用，但作為現(xiàn)代漢語(yǔ)專有名詞的“福利”，是在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著“法律”、“人文”、“社會(huì)學(xué)”等一批社科詞匯自日本傳入中國(guó)。這一名詞傳入中國(guó)后，常被革命家們使用，以喚起民眾的權(quán)利意識(shí)。如我黨早期的領(lǐng)袖瞿秋白同志，在其批判空想社會(huì)主義的文章里就有：“工人應(yīng)當(dāng)用別一種方法達(dá)到自己的福利，建設(shè)人類將來最光明的新社會(huì)?！睂O中山先生在闡述民生思想時(shí)說：“蓋國(guó)家之設(shè)施，利益所及，仍為國(guó)民福利，非如少數(shù)人之壟斷……”毛澤東主席在《論聯(lián)合政府》里也談到：“發(fā)展工業(yè)，建設(shè)國(guó)防，福利人民，求得國(guó)家的富強(qiáng)……” 逐漸地，知識(shí)界和新聞界也開始使用。金陵大學(xué)在當(dāng)時(shí)還設(shè)立了兒童福利等專業(yè)。

至于將“社會(huì)”加諸“福利”之前，南京國(guó)民政府似乎是“始作俑者”。1927年南京國(guó)民政府成立后，其機(jī)構(gòu)中設(shè)立了勞工福利科、兒童福利科、社會(huì)保險(xiǎn)科等部門，后又在社會(huì)部下設(shè)社會(huì)福利司。據(jù)專家們考證，這是我國(guó)政治制度史上第一次使用“社會(huì)福利”的概念作為政府機(jī)構(gòu)名稱?？季科浜x，應(yīng)是負(fù)責(zé)社會(huì)公眾的福利。新中國(guó)成立之初，內(nèi)務(wù)部民政司的職能中亦有社會(huì)福利一項(xiàng)。

需要注意的是，“福利”概念在形成之初，就處在一種名實(shí)分離的狀態(tài)。以歐洲為例，名義上，“福利”指向?qū)θw國(guó)民體面生活的打造，似乎是一種錦上添花的行為；但實(shí)際執(zhí)行中，無(wú)論是英國(guó)的伊麗莎白濟(jì)貧法，還是俾斯麥早期的執(zhí)政政策，都是以照顧小眾困難群體為目標(biāo)，是一種雪中送炭式的制度。這顯然與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平密切相關(guān)，政府的財(cái)力尚不足以為普羅大眾提供支持，只有先從最需要的群體做起；而在彼時(shí)的英德諸國(guó)，鰥寡孤獨(dú)、老弱病殘尚是一個(gè)為數(shù)不少的群體，以解決這部分人的溫飽、醫(yī)養(yǎng)等生存需要為方向，是最符合邏輯的做法。

同樣，日本、韓國(guó)、中國(guó)效仿西方建立現(xiàn)代政府后，最初實(shí)行的社會(huì)福利制度，也是保障少數(shù)困難群體的基本生活為主。如前述國(guó)民政府設(shè)立的社會(huì)福利司，其財(cái)政資金的使用方向，是“育幼、養(yǎng)老、救災(zāi)、恤貧、贍給殘廢”。也就是說，這一階段，此時(shí)的社會(huì)福利就是一種救濟(jì)制度。

（二）我國(guó)建國(guó)初期的社會(huì)福利制度

在新中國(guó)建立后，黨和政府將社會(huì)福利定義為負(fù)責(zé)對(duì)孤兒、孤老、孤殘等困難群體進(jìn)行救濟(jì)的制度，具體由內(nèi)務(wù)部執(zhí)行。1950年4月，時(shí)任政務(wù)院副總理、中央政法委員會(huì)主任董必武同志曾在有關(guān)會(huì)議上作題為《新中國(guó)的救濟(jì)福利事業(yè)》的報(bào)告，對(duì)建國(guó)后的貧民救濟(jì)、流民改造、孤兒孤老精神病人收容等工作進(jìn)行總結(jié)，并指出：“經(jīng)過這番整理，中國(guó)人民的社會(huì)救濟(jì)福利事業(yè)才能腳踏實(shí)地地向著完全符合于人民大眾的利益前進(jìn)！”1951年，內(nèi)務(wù)部則召開全國(guó)城市救濟(jì)福利工作會(huì)議，提出了當(dāng)時(shí)的“社會(huì)救濟(jì)福利工作的方針和任務(wù)”，包括“組織貧民生產(chǎn)自救，對(duì)喪失勞動(dòng)能力的孤老殘疾及特殊困難的貧民予以必要的救濟(jì)”等；其中，生產(chǎn)自救工作又催生了“社會(huì)福利生產(chǎn)”的概念——這是由內(nèi)務(wù)部在1956年提出的，指的是由政府組織貧民、游民和有勞動(dòng)能力的殘疾人從事勞動(dòng)生產(chǎn)這一工作。此后，我國(guó)政府在社會(huì)福利方面基本是以建設(shè)社會(huì)福利事業(yè)單位（包括我們熟悉的社會(huì)福利院、兒童福利院等）和社會(huì)福利生產(chǎn)單位（即各類社會(huì)福利企業(yè)）為兩條主線，并進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展期。不幸的是，“文革”中內(nèi)務(wù)部被取消，這一事業(yè)遭到重大打擊。1978年，內(nèi)務(wù)部恢復(fù)設(shè)立并更名為民政部，社會(huì)福利事業(yè)再度開啟新的征程，特別是1979年全國(guó)城市社會(huì)救濟(jì)福利工作會(huì)議的召開，明確了當(dāng)時(shí)的工作方向，直接推動(dòng)了事業(yè)的浴火重生。但總的來講，從建國(guó)初期到20世紀(jì)80年代這段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)政府實(shí)施的社會(huì)福利是以無(wú)依無(wú)靠、饑寒交迫的人群為對(duì)象，以保障他們的基本生活為內(nèi)容，與救濟(jì)是同一個(gè)概念。

（三）社會(huì)福利與社會(huì)保障其他三個(gè)組成部分的區(qū)別

作為社會(huì)保障體系的組成部分，社會(huì)福利與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和慈善事業(yè)間的區(qū)別是什么？應(yīng)當(dāng)講，社會(huì)福利與社會(huì)保險(xiǎn)、慈善事業(yè)間的區(qū)別非常清晰。社會(huì)保險(xiǎn)采用的是個(gè)人、單位和國(guó)家三方繳費(fèi)的機(jī)制，在個(gè)人遇到工傷、失業(yè)、退休等情況時(shí)予以補(bǔ)償；慈善事業(yè)的資金完全來自于社會(huì)的愛心捐贈(zèng)，也主要由慈善組織等社會(huì)主體來使用。社會(huì)福利與社會(huì)救助間，在供給主體、供給范圍、供給方式等方面則有明顯區(qū)別。

二、改革開放以來我國(guó)社會(huì)福利制度和體系的發(fā)展

前文述及，上世紀(jì)80年代開始，社會(huì)福利制度逐步開始從單純的救濟(jì)職能開始轉(zhuǎn)型，向一種新的制度模式發(fā)展。其過程大致如下：

（一）20世紀(jì)80年代到90年代初期

這一階段，我國(guó)的社會(huì)福利事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)大發(fā)展時(shí)期，福利事業(yè)不再單獨(dú)由政府舉辦，社會(huì)力量開始參與進(jìn)來，而社會(huì)福利的主要實(shí)施對(duì)象仍然是特殊群體。

1983年，我國(guó)即開始著手對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)福利制度進(jìn)行改革，提出國(guó)家力量和社會(huì)力量相結(jié)合,多種形式舉辦社會(huì)福利事業(yè)的思路。1984年國(guó)家進(jìn)一步明確了“社會(huì)福利社會(huì)辦”的指導(dǎo)思想，從而使我國(guó)社會(huì)福利事業(yè)從單一、封閉、由國(guó)家包辦的體制轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家、集體、個(gè)人一起舉辦的體制，面向社會(huì)、多渠道、多層次、多種形式舉辦各種社會(huì)福利事業(yè)。1994年第十次全國(guó)民政會(huì)議上明確提出對(duì)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的改革，深化福利事業(yè)機(jī)構(gòu)改革，加快社會(huì)福利社會(huì)化進(jìn)程，進(jìn)一步改革國(guó)家包辦社會(huì)福利的局面，在政府的倡導(dǎo)和支持下，廣泛動(dòng)員和依靠社會(huì)力量，興辦社會(huì)福利事業(yè)，吸引外資興辦社會(huì)福利設(shè)施，探索政府資助、社團(tuán)經(jīng)辦、企事業(yè)單位入股合辦、法人承包等發(fā)展福利事業(yè)的路子，使福利事業(yè)單位逐步向民辦公助、法人管理的方向發(fā)展。1996年，民政部社會(huì)福利司在進(jìn)行充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，提出了具體的改革思路；在社會(huì)福利制度改革的浪潮下，城鄉(xiāng)各種社會(huì)福利院開始都向社會(huì)開放．并接受自費(fèi)收養(yǎng)人員，這些自費(fèi)收養(yǎng)人員大多是退休職工中的孤寡老人或者是空巢老人。同時(shí)，民政部門還號(hào)召全社會(huì)都來舉辦社會(huì)福利事業(yè)。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，我國(guó)確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的福利體制明顯不適應(yīng)時(shí)代的要求，對(duì)原有福利制度進(jìn)行改革，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)社會(huì)福利制度被提上日程。

1991年明確提出了“社會(huì)福利社會(huì)化”的概念。2000年，在全國(guó)社會(huì)福利社會(huì)化工作會(huì)議上，“社會(huì)福利社會(huì)化”得到系統(tǒng)的闡述并逐步落實(shí)到具體的實(shí)施層面，會(huì)后國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部等10部委《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》，此次會(huì)議及其后出臺(tái)的文件指出，社會(huì)福利社會(huì)化不僅是必要的，而且是可能的，這是因?yàn)樾轮袊?guó)成立以后形成的國(guó)家、集體包辦，投資渠道單一，民政部門直辦、直屬、直管，只面向“三無(wú)”人員和農(nóng)村“五?！睉舻纳鐣?huì)福利事業(yè)發(fā)展之路已經(jīng)越走越窄，不能適應(yīng)新形勢(shì)、新要求；經(jīng)濟(jì)成分、利益主體、社會(huì)組織和社會(huì)生活方式的多樣化發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)增加社會(huì)福利設(shè)施、拓寬福利服務(wù)領(lǐng)域、提高福利服務(wù)水平提出了要求，提供了機(jī)遇；我國(guó)老齡人口的迅速增加，尤其是高齡老人的迅速增長(zhǎng)，社會(huì)現(xiàn)實(shí)提出了多層次、多形式的福利服務(wù)需求，也為發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)提供廣闊的市場(chǎng)；各項(xiàng)改革的不斷深化，對(duì)推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化進(jìn)程提出了要求，創(chuàng)造了環(huán)境。

（二）進(jìn)入新世紀(jì)后的發(fā)展

進(jìn)入新世紀(jì)后，為適應(yīng)構(gòu)建和諧社會(huì)和中國(guó)特色福利社會(huì)的需要，在2006年第十五次全國(guó)民政工作會(huì)議上，首次明確地提出“大力推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化，逐步發(fā)展適度普惠型社會(huì)福利”的政策設(shè)想，為社會(huì)保障制度向社會(huì)福利制度的戰(zhàn)略升級(jí)，為建立積極的福利政策體系邁出重要的一步。

與此同時(shí)，中央也更加重視對(duì)社會(huì)福利制度的頂層設(shè)計(jì)。2002年，黨十六大報(bào)告敏銳指出，要“發(fā)展城鄉(xiāng)社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利事業(yè)；有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和最低社會(huì)保障制度?！?004年，黨的十六屆四中全會(huì)提出，要“健全社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)相銜接的社會(huì)保障體系”。2007年，黨的十七大報(bào)告發(fā)出了“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”的號(hào)召，提出了“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的目標(biāo)，要求“以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，加快完善社會(huì)保障體系?！?012年，黨的十八大報(bào)告更進(jìn)一步指出，“社會(huì)和諧是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)屬性，中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年時(shí)全面建成小康社會(huì)”，“要把保障和改善民生放在更加突出的位置”，“要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，努力讓人民過上更好生活?！?/p>

與以前的社會(huì)保障制度改革相比，中央提出的這些目標(biāo)內(nèi)涵更豐富，實(shí)際上提出了建立和發(fā)展現(xiàn)代社會(huì)福利體系的新構(gòu)想，因?yàn)樯鐣?huì)保障制度僅僅是解決生存危機(jī)的預(yù)防性措施，而現(xiàn)代社會(huì)福利體系才是更加全面的、公平的和可持續(xù)發(fā)展的，是更加積極的保障措施，也是符合科學(xué)發(fā)展觀要求的、以人為本的、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。建立現(xiàn)代社會(huì)福利體系不僅強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)防范，更強(qiáng)調(diào)綜合保障，主張社會(huì)共建、全民共享。

同時(shí)，今年制發(fā)的國(guó)家“十三五”規(guī)劃明確支持社會(huì)福利和慈善事業(yè)發(fā)展。健全以扶老、助殘、愛幼、濟(jì)困為重點(diǎn)的社會(huì)福利制度。建立家庭養(yǎng)老支持政策，提增家庭養(yǎng)老扶幼功能。做好困境兒童福利保障工作。完善兒童收養(yǎng)制度。加強(qiáng)優(yōu)撫安置工作。發(fā)展公益性基本殯葬服務(wù)，支持公共殯儀館、公益性骨灰安放（葬）設(shè)施和墓地建設(shè)。加快公辦福利機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)福利設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化布局和資源共享。大力支持專業(yè)社會(huì)工作和慈善事業(yè)發(fā)展，健全經(jīng)常性社會(huì)捐助機(jī)制。廣泛動(dòng)員社會(huì)力量開展社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)互助、志愿服務(wù)活動(dòng)。

三、建設(shè)“共享發(fā)展型”的社會(huì)福利事業(yè)

有學(xué)者預(yù)計(jì)，“十三五”時(shí)期，我國(guó)社會(huì)福利體系轉(zhuǎn)型發(fā)展將進(jìn)入社會(huì)福利體系全面完善的階段。人口老齡化的發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化的快速推進(jìn)以及轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)趨于顯化，對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)提出了新的更高的要求。加快建設(shè)和完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，不僅能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供強(qiáng)大推動(dòng)力量，而且還能真正將國(guó)家利益和人民利益統(tǒng)一起來，強(qiáng)化個(gè)人與國(guó)家整體之間的利益共同體關(guān)系，進(jìn)一步體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。黨的十八大召開以來，在以習(xí)近平總書記為核心的黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，在“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的指引下，特別是在“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的具體框架中，“共享發(fā)展型”的社會(huì)福利制度已經(jīng)呼之欲出。

1. 整合與完善福利項(xiàng)目，健全社會(huì)福利體系。著重從以下三個(gè)方面完善：第一，以民政福利為核心，建立健全基本福利服務(wù)制度。通過對(duì)現(xiàn)有福利項(xiàng)目進(jìn)行改造，完善民政福利制度，確保對(duì)“三無(wú)人員”、“五保人員”、失獨(dú)父母、殘疾人尤其是多重和重度殘疾人以及孤兒的基本生活保障以及他們生存所必需的基本服務(wù)照顧保障，這是我國(guó)社會(huì)福利體系的基本層面，也是核心制度，保障權(quán)益的獲得完全實(shí)行無(wú)償供給，政府可以通過直接提供，也可以向市場(chǎng)購(gòu)買提供。第二，建立補(bǔ)充性福利制度。對(duì)于低保家庭、單親家庭、受災(zāi)居民、特殊貢獻(xiàn)者等人群通過發(fā)放社會(huì)津貼或者提供部分補(bǔ)貼的形式來增強(qiáng)其社會(huì)福利水平。補(bǔ)充性福利制度是一種選擇性福利，它是社會(huì)福利體系的第二支柱。第三，鼓勵(lì)和倡導(dǎo)個(gè)人提供社會(huì)福利；對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件較好的居民或家庭，倡導(dǎo)個(gè)人通過市場(chǎng)購(gòu)買福利服務(wù)，提高個(gè)人的社會(huì)福利保障水平。同時(shí)，政府要大力鼓勵(lì)民間舉辦社會(huì)福利項(xiàng)目，培育社會(huì)福利的市場(chǎng)機(jī)制。

2. 通過立法推進(jìn)社會(huì)福利的制度化建設(shè)。完善的福利制度體系的建構(gòu)必須有明確的法律、法規(guī)與之相配套。社會(huì)化、制度化是社會(huì)福利發(fā)展方向和社會(huì)文明重要標(biāo)志，通過相應(yīng)的法律法規(guī)制度來規(guī)范福利的供給與需求是福利事業(yè)制度化的基本要求。在法制建設(shè)中明確社會(huì)成員的福利權(quán)益和國(guó)家、社會(huì)的責(zé)任，明確各社會(huì)福利項(xiàng)目的管理與監(jiān)督機(jī)制等等。社會(huì)福利法制的系統(tǒng)化、專門化，將是我國(guó)社會(huì)福利真正走向制度化、社會(huì)化并獲得健康發(fā)展的基本條件。而我國(guó)在社會(huì)福利相關(guān)領(lǐng)域的立法極度欠缺，現(xiàn)行的靠政策、行政規(guī)定等行政手段開展社會(huì)福利活動(dòng)，約束不當(dāng)行為的做法難以發(fā)揮有效的約束與保障作用，必須加快相應(yīng)的立法進(jìn)程。

3. 合理確定社會(huì)福利水平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利體系可靠運(yùn)行和發(fā)展。社會(huì)福利水平受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、制度類型、稅制、社保制度改革與轉(zhuǎn)軌等因素的影響。不切實(shí)際的高福利水平會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)的活力，在長(zhǎng)期不具有可持續(xù)性，并最終損害全體社會(huì)公民的利益。橫向與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)目前大部分社會(huì)福利項(xiàng)目的水平都還不高，但這是和我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平階段相適應(yīng)的。既要基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，又要考慮不同人群福利保障差異的現(xiàn)實(shí)，在具體的實(shí)施調(diào)整過程中，適度采取“逆向公平”法，加大對(duì)弱勢(shì)群體的補(bǔ)助力度，對(duì)中高收入群體則少給補(bǔ)貼。根據(jù)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，主動(dòng)提前調(diào)整政策，確?；鹭?cái)務(wù)的長(zhǎng)期可持續(xù)性。要建立一個(gè)健全完善的社會(huì)福利體系，首先必須集中力量解決福利制度和項(xiàng)目的“從無(wú)到有”的問題，其次循序漸進(jìn)地解決待遇水平的“由低到高”的量變到質(zhì)變問題。既要抓緊建立群眾有迫切需求的保障項(xiàng)目，又要根據(jù)財(cái)政和經(jīng)濟(jì)承載的能力確定適度的保障水平，建立可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

4. 拓展籌資機(jī)制，培育社會(huì)公共福利組織。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“共享發(fā)展型”社會(huì)福利體系在統(tǒng)一的架構(gòu)下，為城鄉(xiāng)居民、農(nóng)民工以及包括城鄉(xiāng)低收入群體提供多層次的福利安排，這些需要國(guó)家財(cái)政與社會(huì)的大量投入。目前國(guó)家的財(cái)力只能維持一個(gè)基本的、低水平的福利全覆蓋。當(dāng)前，除了9年義務(wù)教育制度外，免費(fèi)性的福利項(xiàng)目的重點(diǎn)還在低收入人群和特定人群身上。社會(huì)福利體系也要發(fā)揮市場(chǎng)和家庭的作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的資源和各方面的積極性，共同推進(jìn)社會(huì)福利體系建設(shè)。在社會(huì)福利模式的選擇上，繳費(fèi)性的社會(huì)保險(xiǎn)和免費(fèi)性的福利項(xiàng)目具有同樣重要的作用，以形成政府、單位和個(gè)人共同承擔(dān)責(zé)任的機(jī)制。在社會(huì)保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行中，應(yīng)強(qiáng)化繳費(fèi)義務(wù)與支付待遇的對(duì)應(yīng)關(guān)系，鼓勵(lì)單位和個(gè)人參加社會(huì)保險(xiǎn)并連續(xù)繳費(fèi)，以防止個(gè)人逃避繳費(fèi)義務(wù)對(duì)政府和社會(huì)過度依賴的道德風(fēng)險(xiǎn)。要打破傳統(tǒng)社會(huì)福利由政府和單位舉辦的模式，走官民結(jié)合的新型社會(huì)福利供給機(jī)制。建議根據(jù)當(dāng)前社會(huì)福利需求情況對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行分層，對(duì)社會(huì)福利供給進(jìn)行總體規(guī)劃，明確政府在社會(huì)福利中的角色和地位，引導(dǎo)社會(huì)資本，建立政府引導(dǎo)、官民結(jié)合的社會(huì)福利供給模式。

5. 加快建設(shè)適應(yīng)老齡化沖擊的養(yǎng)老福利體系。應(yīng)對(duì)我國(guó)老齡化社會(huì)的到來，必須大力豐富發(fā)展老年福利體系。當(dāng)前兩個(gè)最為急迫的任務(wù)是大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)和出臺(tái)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)項(xiàng)目。出臺(tái)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度或?qū)⒗夏耆碎L(zhǎng)期照護(hù)納入醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷項(xiàng)目?jī)?nèi)，是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度既涵蓋老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的基本需求，又可與繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)相結(jié)合，以緩解養(yǎng)老服務(wù)的資金壓力及其對(duì)公共財(cái)政的依賴。