趙瑞瑞　姚國鑫

摘要：為鼓勵(lì)社會(huì)資本以政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式參與收費(fèi)公路項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，需要合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)從收費(fèi)公路回報(bào)機(jī)制和項(xiàng)目的收入——成本關(guān)系方面。分析收費(fèi)公路的收益影響因素及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的可控性，根據(jù)政府的財(cái)政承受能力制定具體方案既不損害社會(huì)利益，也在資本方可承受范圍內(nèi)設(shè)定最低需求風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：收費(fèi)公路；PPP；風(fēng)險(xiǎn)最低需求

中圖分類號(hào)：F540.34文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2017）04-0129-02

一、收費(fèi)公路回報(bào)機(jī)制分析

（一）使用者付費(fèi)

使用者付費(fèi)機(jī)制是指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。項(xiàng)目公司直接從最終用戶處收取費(fèi)用，以回收項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營成本并獲得合理收益。項(xiàng)目公司的收益水平與項(xiàng)目的實(shí)際需求量直接掛鉤，政府將需求風(fēng)險(xiǎn)最大程度的轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目公司，而且不用提供財(cái)政補(bǔ)貼，并且可以通過與需求掛鉤的回報(bào)機(jī)制激勵(lì)項(xiàng)目公司提高項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量。

（二）可行性缺口補(bǔ)助

可行性缺口補(bǔ)助是指使用者付費(fèi)不足以滿足項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)時(shí)，由政府給予項(xiàng)目公司一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口部分?？尚行匀笨谘a(bǔ)助的形式具體可能包括土地劃撥、投資入股、投資補(bǔ)助、優(yōu)惠貸款、貸款貼息、放棄分紅權(quán)、授予項(xiàng)目相關(guān)開發(fā)收益權(quán)等其中的一種或多種。政府提供的優(yōu)惠政策將有利于項(xiàng)目公司規(guī)避一定的需求風(fēng)險(xiǎn)。

二、收費(fèi)公路項(xiàng)目收入成本分析

（一）收入分析

對(duì)于收費(fèi)公路而言，其使用者付費(fèi)的最主要來源是車輛通行費(fèi)收入，測(cè)算公式為：R=V=lnTvxLxD

式中：R——年收費(fèi)收入（元）；

R_{v——車型v的年平均日交通量（扣除免征車輛后，輛/日）；}

TR_{v——車型v的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（元/車公里）；}

L——擬建項(xiàng)目里程（公里）；

D——收費(fèi)天數(shù)（日）。

從測(cè)算公式可以看出，對(duì)于收費(fèi)公路項(xiàng)目而言，收費(fèi)里程和年收費(fèi)天數(shù)是確定的。根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，經(jīng)營性公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門會(huì)同同級(jí)價(jià)格主管部門審核后，報(bào)本級(jí)人民政府審查批準(zhǔn)。其定價(jià)由政府參與，一般不會(huì)超過現(xiàn)有區(qū)域類似項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，因此可參照現(xiàn)有已批復(fù)通車項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

路段交通量的大小由項(xiàng)目輻射區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素決定，主要以采用“四階段法”進(jìn)行預(yù)測(cè)得到。項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營過程中，由于區(qū)域?qū)嶋H條件的變化或者受預(yù)測(cè)人員的限制，實(shí)際的交通量與預(yù)測(cè)交通量會(huì)存在一定的誤差，且項(xiàng)目公司基本無法通過提高自身管理水平等因素控制該風(fēng)險(xiǎn)。

（二）成本分析

收費(fèi)公路項(xiàng)目的成本包括建設(shè)成本和運(yùn)營維護(hù)成本。PPP模式下的收費(fèi)公路項(xiàng)目期限通常較長，一般為25年至30年不等，因此在長期的收費(fèi)公路運(yùn)營過程中，應(yīng)當(dāng)綜合考慮通貨膨脹、物價(jià)上漲和收費(fèi)管理人員工資變化等各種因素對(duì)運(yùn)營維護(hù)成本的影響。

成本風(fēng)險(xiǎn)可以通過項(xiàng)目公司提高自身的管理水平、進(jìn)行成本控制等項(xiàng)目全周期中的一系列因素進(jìn)行控制，項(xiàng)目公司對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)具有控制力，且通過降低成本支出可激勵(lì)項(xiàng)目公司提高項(xiàng)目收益水平。

（三）收入——成本機(jī)制

收費(fèi)公路的收入主要是來源于車輛通行費(fèi)，運(yùn)營期的收入變動(dòng)趨勢(shì)與項(xiàng)目交通量的發(fā)展趨勢(shì)保持一致。在項(xiàng)目運(yùn)營通車初期，交通量逐漸增加且增長速度較快，隨著項(xiàng)目影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及路網(wǎng)建設(shè)，交通量增長速度逐漸降低，交通量趨于穩(wěn)定。因此收費(fèi)收入的增長趨勢(shì)也是前期增長快，中期增長速度降低，后期趨于穩(wěn)定這樣一個(gè)趨勢(shì)。根據(jù)公路項(xiàng)目的特點(diǎn)，運(yùn)營期成本主要包括財(cái)務(wù)成本和運(yùn)營管理成本，其中財(cái)務(wù)成本主要包括項(xiàng)目貸款產(chǎn)生的貸款本息；運(yùn)營管理成本主要是對(duì)道路的管理及日常和大中修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，這部分費(fèi)用隨著道路通車年限的增加而逐年增加。因此收費(fèi)公路的現(xiàn)金流特點(diǎn)是，前期虧損、后期收益。

三、最低需求風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)資本的合理收益由收入和成本兩個(gè)變量因素決定。其中，成本可令社會(huì)資本通過提高自身的管理水平來控制，而收入的變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)主要由交通量不足產(chǎn)生，這部分風(fēng)險(xiǎn)是不受社會(huì)資本控制的，無法通過社會(huì)資本自身的經(jīng)營管理質(zhì)量的提高來提高道路的交通量。社會(huì)資本通常只有在能夠確定其獲得收益的情形下，才會(huì)由參與PPP項(xiàng)目的積極性，考慮到收費(fèi)公路項(xiàng)目收入的社會(huì)資本不可控性，需要政府設(shè)定最低需求以保障社會(huì)資本的最低收益。

最低需求，是政府在PPP項(xiàng)目中，按照合同約定向社會(huì)資本保證的一個(gè)最低量值，如果低于這個(gè)量值，則需要政府予以補(bǔ)足，若高于這個(gè)量值，需要設(shè)置超額收益分配機(jī)制。具體到收費(fèi)公路項(xiàng)目，如果項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營過程中，無法達(dá)到設(shè)定的最低需求，則由政府補(bǔ)足差額部分；若高于，則由政府參與超額收益分配。

最低需求與固定回報(bào)具有明顯的不同，在明確最低需求由政府承擔(dān)的原則下，也不一定能保證社會(huì)資本的投資回報(bào)率，因?yàn)樽畹托枨笾皇巧鐣?huì)資本投資回報(bào)的一個(gè)變量，社會(huì)資本回報(bào)的最終表現(xiàn)還要取決于項(xiàng)目的管理水平、成本控制等全生命周期中的一系列因素?！痘A(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二十一條：政府不得承諾固定投資回報(bào)和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項(xiàng)。因此在具體的PPP項(xiàng)目中，要明確最低需求，不可將兩者混淆。

四、最低需求設(shè)置方式

（一）根據(jù)收入設(shè)置最低需求

收費(fèi)公路的收入發(fā)展趨勢(shì)是，前期增長快，中期增長速度降低，后期趨于穩(wěn)定。最低需求按照這一趨勢(shì)設(shè)置，與預(yù)測(cè)的收入保持同樣的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

（二）根據(jù)財(cái)政支出成本設(shè)置

根據(jù)政府財(cái)政支出成本測(cè)算，在保證社會(huì)資本沒有負(fù)的現(xiàn)金流或者一定收益的基礎(chǔ)上測(cè)算出的一個(gè)最低需求線，這就保障了社會(huì)資本無需在運(yùn)營期進(jìn)行再融資或者投入，減輕了運(yùn)營壓力。

在實(shí)際運(yùn)營過程中，其實(shí)際收入會(huì)與預(yù)測(cè)收入有一定偏差，但是與交通量發(fā)展趨勢(shì)一致。從圖6可以看出，對(duì)于同樣的實(shí)際收入，在前期按照成本設(shè)定的最低需求模式政府補(bǔ)助金額要較按照收入設(shè)定的最低需求模式高。因此在項(xiàng)目實(shí)際過程中，應(yīng)根據(jù)政府財(cái)政承受能力情況進(jìn)行選擇。

綜上所述，收費(fèi)公路項(xiàng)目采用PPP模式，要使社會(huì)資本獲得合理收益，主要由收入和成本兩個(gè)方面決定，在成本方面社會(huì)資本可以通過提高自身的管理水平和成本控制等一系列因素進(jìn)行控制，但是收入方面則存在一定的不可控性，為了使社會(huì)資本在一定程度上確定其可以通過使用者付費(fèi)收回投資成本并獲得合理收益的可能性，吸引其參與到收費(fèi)公路的PPP項(xiàng)目中來，需要設(shè)置最低需求，而最低需求的設(shè)置需要從社會(huì)資本方和政府方雙方考慮，既要政府方可承受，不損害社會(huì)利益，同時(shí)也要考慮到社會(huì)資本方的收益水平及承受范圍。