張德權

摘 要：對河北省開展“省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理”后，縣級環(huán)境監(jiān)測站的機構定位和業(yè)務范疇進行了論述。否定了單純增加編制、加大資金投入等簡單應對措施，從機構定位和業(yè)務范疇的角度指出需要注意的節(jié)點，給出了應對措施，并對開展好之后的工作提出了建議。

關鍵詞：環(huán)保機構；垂直管理；縣級監(jiān)測；定位；業(yè)務

中圖分類號：X830 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2017）10-0012-02

1 前言

2015年，十八屆五中全會提出“實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理”（以下簡稱“垂直”），標志著我國的環(huán)境保護管理體制有了高屋建瓴的，符合當前和今后一段時期環(huán)境保護需求的頂層設計藍圖。2016年9月24日，中辦、國辦印發(fā)《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，標志著垂直工作進入準備實施階段。2016年12月17日，河北省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《河北省環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革實施方案》，在省、市、縣三級環(huán)境保護管理體制的省級行政區(qū)域內先行先試，確定了省級層面落實垂直工作的機構設置、機構職能和人員配置，也為市級環(huán)境保護管理體制繪制了路線圖。2017年2月，河北省環(huán)境保護廳、河北省人力資源和社會保障廳和河北省公務員局聯(lián)合印發(fā)了《河北省環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革人員上劃工作方案》，標志著垂直工作進入具體實施階段。

縱觀涉及垂直工作的中央和省委、省政府文件，雖然明確縣級環(huán)境監(jiān)測的主要工作是“支持配合屬地環(huán)境執(zhí)法”和“按要求做好生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測相關工作”，但是，對縣級環(huán)境監(jiān)測機構定位和業(yè)務范疇的表述不甚清晰，在“支持配合屬地環(huán)境執(zhí)法”方面可能造成業(yè)務面過于寬泛，在“按要求做好生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測相關工作”方面也有可能造成業(yè)務銜接配合乃至業(yè)務質量上的偏差。結合歷史原因導致的縣級環(huán)境監(jiān)測現(xiàn)狀，必然對垂直后縣級環(huán)境監(jiān)測工作的開展造成負面影響。因此，有必要在垂直伊始，厘清縣級環(huán)境監(jiān)測的機構定位和業(yè)務范疇，為“2020年全國省以下環(huán)保部門按照新制度高效運行”提供堅實基礎。

2 縣級環(huán)境監(jiān)測機構概況

一般的，河北省縣級環(huán)境監(jiān)測機構（以下簡稱“縣級站”）隸屬于正科級的縣環(huán)境保護局，屬于股級事業(yè)單位。編制上，一部分屬于自收自支事業(yè)單位，一部分屬于全額撥款事業(yè)單位。行政上，人員調動、任職、考核、財務等由縣環(huán)境保護局管理，無自主權。人員上，以縣域戶籍為主。學歷上，已大中專非環(huán)境類專業(yè)為主。業(yè)務上，以政府極其職能部門的行政需要的委托監(jiān)測、常規(guī)監(jiān)測、監(jiān)督監(jiān)測、信訪監(jiān)測為主。業(yè)務的覆蓋面不全，空氣、廢氣、水質等方面監(jiān)測項目達不到全覆蓋。能力上，各縣級站水平參差不齊，多者開展幾十個項目，少者僅僅十幾個項目。個別的，某些縣級站僅開展幾個項目。待遇上，雖然設計高空作業(yè)和接觸有毒有害化學品乃至劇毒藥品，但是無相應的政策傾斜。

3 縣級環(huán)境監(jiān)測機構存在的問題

總體來說，縣級站的人事、業(yè)務、待遇等各方面都存在問題。這些問題，有歷史原因造成的，有客觀條件造成的，也有認知原因造成的。參閱前人撰寫的涉及縣級站的論文和作者的梳理，縣級站存在的問題主要表現(xiàn)在如下5個方面：

3.1 監(jiān)測工作的認識方面

對監(jiān)測工作存在3種錯誤認識。第1種是監(jiān)測工作就是測量數(shù)據(jù)并提供數(shù)據(jù)。此種認識導致領導者對監(jiān)測部門的重視程度嚴重不足，進而導致開展監(jiān)測工作的各種需求得不到領導者的支持，從而影響監(jiān)測工作的開展。第2種是監(jiān)測工作就需要保證環(huán)?？己酥笜撕细瘛４朔N認識導致領導者在第1中錯誤認識的基礎上，將本應由環(huán)保局乃至政府承擔的責任轉移到監(jiān)測部門頭上。例如環(huán)境空氣質量監(jiān)測，本應由各級政府作為責任主體，由環(huán)保局作為牽頭責任單位。實際中，這種責任常轉嫁到監(jiān)測部門頭上，進而出現(xiàn)遮蓋采樣頭，人工灑水噴淋甚至篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)的情況。第3種是監(jiān)測工作特別是化驗分析上，認為一個人多負責幾個項目的化驗沒關系，從而抽調縣級站人員到局內其他崗位工作，即所謂混崗問題，造成需要人手的縣級站人手不夠，其他崗位人員較多，人浮于事。殊不知，雖然化驗的基本技能是通用的，但每一項化驗的經驗，對分析方法的理解和掌握程度對化驗結果由很大的影響，合理適度的使用人力資源也是化驗質量保證的關鍵節(jié)點。

3.2 監(jiān)測編制的配置方面

河北省縣級環(huán)境監(jiān)測工作起步較早?？h級站設立之初，各縣工業(yè)企業(yè)少、行業(yè)單一，環(huán)境質量監(jiān)測任務輕、項目少，所以在機構編制方面配置的名額較少，加上混崗問題，導致縣級站出現(xiàn)人員少任務重的情況。隨著社會經濟的發(fā)展，工業(yè)企業(yè)逐年增多，產業(yè)結構逐漸復雜，環(huán)境質量監(jiān)測項目逐步擴展以及人民群眾維權意識逐日增強，縣級站承擔的監(jiān)測任務與日俱增，加重了人員少任務重的情況。以河北省承德市某縣環(huán)境監(jiān)測站為例，2006年在崗人數(shù)12人，出具各類監(jiān)測報告近百份；2016年在崗人數(shù)仍是12人，出具各類監(jiān)測報告近二百份。雖然從數(shù)字上僅僅是多出100份報告，但在工作中，一份報告涉及的采樣、分析、質量控制、儀器使用、校準、等等工作，所需時間遠遠超出正常的每日8小時工作制的時間。

3.3 監(jiān)測經費的保障方面

監(jiān)測經費分為人員經費和業(yè)務經費2大類。人員經費是指工資、津貼（不包括特殊崗位津貼，如高空作業(yè)、野外作業(yè)）等費用，業(yè)務經費包括辦公用品、藥品和耗材采購、儀器維護、業(yè)務培訓、監(jiān)測期間飲食和住宿等費用。部分定位自收自支編制的縣級站，原本靠收取環(huán)境監(jiān)測服務費來支付人員經費和業(yè)務經費，部分定位全額撥款編制的縣級站，人員經費雖然由同級財政承擔，其收取的環(huán)境監(jiān)測服務費仍可用于支付業(yè)務經費。多年來，縣級站雖然收取環(huán)境監(jiān)測服務費，但收費標準是1989年制定的，標準過低，做為業(yè)務經費缺口較大，又因為縣級站承擔縣域的環(huán)境質量監(jiān)測，所以縣級政府在經費缺口上給予了很大的支持?？墒?，2015年1月1日起實行的《關于取消、停征和免征一批行政事業(yè)性收費的通知》（財稅〔2014〕101號）對縣級站產生極大影響，因為大部分的縣級行政區(qū)劃內的企業(yè)都屬于小微企業(yè)，屬于免征范疇內。此外，該文件對“環(huán)境監(jiān)測服務費”沒有給出具體定義，對行政行為要求進行的環(huán)境監(jiān)測和自身生產經營以及其他需要的環(huán)境監(jiān)測未加以區(qū)分，造成的結果是絕大部分的縣級站不能再收取環(huán)境監(jiān)測服務費，只能更加依賴縣財政給予的支持。

3.4 監(jiān)測人員的管理方面

環(huán)境監(jiān)測工作艱苦、繁雜，長期進行高空作業(yè)、野外作業(yè)，接觸有毒有害甚至劇毒藥品，導致大量基層環(huán)境監(jiān)測崗位工作人員人心思動，不愿意從事監(jiān)測工作。再加上混崗導致的對比，加重了厭煩心理。與省級、市級環(huán)境監(jiān)測機構相比，縣級站化驗人員承擔的項目多了1倍，乃至4倍，其他崗位也是身兼數(shù)職，如1人承擔樣品、藥品、儀器、檔案等多個管理員工作。仍以上例中承德市某縣環(huán)境監(jiān)測站為例，該站認證44項化驗，除去不承擔化驗工作的站長和副站長，人均5.5項。為滿足“一崗雙證”要求，有些人員需要考取23個項目的上崗證。另還有現(xiàn)場采樣、數(shù)據(jù)分析、報告編制、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等等各種常規(guī)或臨時工作需要有人承擔。不論多么加強政治學習，多么講求愛崗敬業(yè)、無私奉獻，只要在埋頭工作之余，看一眼其他股室同樣是監(jiān)測站編制的人員相對清閑的工作，都難免對當前工作產生厭煩心理。另一方面，縣級站做為普通事業(yè)單位，在人員的管理機制上也沒有相應的政策傾斜，少量高級職稱的評審條件高、職數(shù)少，站長和副站長職數(shù)有限，關鍵崗位和技術骨干的自主學習欲望與日消磨，導致縣級站整體陷入停頓狀態(tài)的比比皆是。

3.5 監(jiān)測業(yè)務的開展方面

縣級站人員構成中，低學歷、低職稱和非環(huán)境監(jiān)測及相關專業(yè)的占比較大，整體的業(yè)務水平較低，其產生原因涉及之前的問題表述所提及的方面。國家層面對監(jiān)測體系的建設也是產生問題的主因。主要表現(xiàn)在財政資金對縣級站的支持以儀器購置的方式為主，而縣級站的監(jiān)測能力集中在簡單的、小范圍的監(jiān)測項目上，這就造成了各縣級站重復建設和低水平建設的結果。此外，縣級站業(yè)務擴展能力差，面對的監(jiān)測需求大，導致“迎難而上”，勉強申請不常開展的監(jiān)測項目，導致化驗員做不好，數(shù)據(jù)不準，長期無業(yè)務需求的局面?？梢哉f，縣級站在業(yè)務開展方面，沒有長期規(guī)劃，缺乏自主發(fā)展空間，進而導致能做好的監(jiān)測因資源配置不合理而做不好，本身沒能力做的監(jiān)測因規(guī)劃不當同樣做不好的局面。

4 縣級站存在的問題的原因分析

上述論及的5個方面的問題和本文沒有列舉的縣級站存在的諸如檢驗檢測資質認定等內部管理方面的問題，是眾多討論縣級環(huán)境監(jiān)測的論文曾經提到的問題。通過深入分析其給出的應對措施，無外乎“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”的增加編制、保障資金等方法，根本沒有考慮造成這些問題的根本原因。也不符合當前和今后一個時期內，我國環(huán)境保護管理體制改革乃至機構編制精簡改革的方向。根本上，導致縣級站問題的是我國長期存在的部門對應的組織構架方式。如將環(huán)境監(jiān)測比作廚房炒菜工作，國家總站、省市監(jiān)測中心站和縣級站比作特技、高級、中級和初級廚師，則大家都在按照1個菜譜炒菜，且目標是都能把菜譜上的菜炒出來。環(huán)境監(jiān)測這樣的部門對應的組織構架方式對國家總站和省市監(jiān)測中心站來說，問題不大。但是，對縣級站則是要求過高不符合實際了。

產生這樣的組織構架方式，有多方面的原因。對于環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)，在社會經濟不發(fā)達，基礎設施特別是交通設施不完善，環(huán)境監(jiān)測要求不高的歷史背景下，有其先進的、必要的意義。但是，以河北省當前的經濟成就、產業(yè)結構、交通設施等條件下，仍然保有老舊的工作思路，對垂直后環(huán)境監(jiān)測工作的開展是有百害而無一利的。唯有類似河北省環(huán)保系統(tǒng)垂直管理這樣的設計，分層負責，各有目的的開展環(huán)境監(jiān)測，才能合理有效的分配資源，提高效能，促進發(fā)展。同時，也需要看到，本次垂直對監(jiān)測系統(tǒng)的分工設計思路仍保留了各管1塊的影子，需要在今后的經驗總結和改進中予以關注，適時調整。

5 縣級站監(jiān)測工作的發(fā)展設想

為合理配置監(jiān)測資源，更好的發(fā)揮縣級站的能力，在垂直后，應從以下3個方面調整安排部署縣級站的工作。

5.1 明確縣級站的機構定位

應摒棄監(jiān)測人就是責任人的錯誤認識，單純的將縣級站定位在一個有資質的技術機構上。這個機構的工作任務在其能力范圍內只有3種。第1種，承擔每年度監(jiān)測計劃中的工作。第2種，可以作為監(jiān)督第三方檢測機構的技術機構。第3種，為需求方提供技術服務。具體承擔工作任務時，根據(jù)各縣級站情況適度開展。

5.2 加強市縣和縣縣之間的協(xié)作合作

鑒于當前的城市交通便利程度，可以考慮市級站和縣級站、縣級站和縣級站之間開展業(yè)務協(xié)作或合作，進而促進市域范圍內各縣站的發(fā)展。具體設想有4個方面：

5.2.1 以市級站為依托，集中資源發(fā)展某一方面的監(jiān)測業(yè)務

當前，各縣級站都開展了水、氣、聲各方面的監(jiān)測。監(jiān)測項目或多或少，但都不能達到全分析程度。各縣應根據(jù)縣域情況，以市級站為依托，集中資源發(fā)展一個方面的監(jiān)測業(yè)務，形成縣級站做一分部，市級站一部分就可以覆蓋一個監(jiān)測類別的形式。

5.2.2 打破區(qū)域限制，開展縣級站之間的合作

各縣根據(jù)縣域情況，適度開展監(jiān)測業(yè)務，對本縣域內存在的小部分污染源排放的監(jiān)測，以小型縣站與大型縣站合作的方式，協(xié)力開展監(jiān)測工作，可以更好的配置監(jiān)測資源。

5.2.3 整合監(jiān)測資源，組建跨區(qū)域或流域的縣級站

在5.2.2的基礎上，由市級環(huán)境保護行政主管部門牽頭，整合市域范圍內縣級監(jiān)測資源，組建跨區(qū)域的縣級站或流域縣級站，并開展市縣之間的合作，市級站負責質量控制，縣級站負責采樣分析。

5.3 加強行業(yè)交流與業(yè)務培訓

省級站、市級站應加強對縣級站的業(yè)務指導，通過人員交叉學習、集中培訓、專項培訓等方式，并充分利用信息技術，以業(yè)務交流群、業(yè)務交流網(wǎng)站和精品實驗錄像等多種形式，開放業(yè)務知識范圍，充分學習交流互動。

6 結語

縣級環(huán)境監(jiān)測是國家監(jiān)測體系的最基礎、最基層的一級，搞好縣級站的建設，明確縣級站的機構定位和業(yè)務范疇，是確?？h級站合理配置監(jiān)測資源，準確開展監(jiān)測工作的前提保障。本文關于縣級監(jiān)測工作的思考，是以作者長期在基層工作的經驗和眾多發(fā)表的對縣級環(huán)境監(jiān)測進行分析的論文的基礎上，經過分析形成的個人意見。純屬個人觀點，還需上級和同行們批評、指正。

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