陳國(guó)申++李媛媛

摘要：在當(dāng)前的街居制下，社區(qū)受到街道辦的行政控制，管理與服務(wù)效率低下，居民自治缺失。個(gè)別省市為了解決這些問(wèn)題，開展了撤銷街道辦的改革試點(diǎn)。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，撤銷街道辦以后，基層社區(qū)可以動(dòng)用的資源有所增加，政府的服務(wù)功能有所增強(qiáng)，但是居委會(huì)的行政化傾向依然存在，工作人員的任務(wù)依然繁重，居民自治水平依然不理想。居民自治要想真正實(shí)現(xiàn)，必須從理順關(guān)系、更新理念、引進(jìn)技術(shù)、創(chuàng)新機(jī)制等方面進(jìn)一步深化改革。

關(guān)鍵詞：街居制；撤銷街道辦；居民自治

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“基于行政扁平化的街道辦事處改革研究”（13CZZ039）

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2017）06-0036-05

街道辦是城市基層政府的派出機(jī)構(gòu)，是城市行政權(quán)力的末梢；社區(qū)居委會(huì)作為群眾自治性組織，是城市居民自治的組織載體。從建國(guó)初到改革開放，街居制一直是單位制的補(bǔ)充，在城市基層管理中曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)重要作用。隨著改革開放的不斷深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，城市勞動(dòng)力開始實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)，單位制逐漸解體，街道辦和居委會(huì)在城市居民管理和服務(wù)過(guò)程中發(fā)揮的作用，也由過(guò)去的補(bǔ)充作用轉(zhuǎn)向主體作用。面對(duì)大量走出單位的居民和流動(dòng)人口，行政化的街道辦和居委會(huì)感覺(jué)不堪重負(fù)，管理和服務(wù)效率低下。為了提高管理和服務(wù)效率、回歸居委會(huì)的自治屬性，我國(guó)個(gè)別省市開始試點(diǎn)撤銷街道辦事處的改革。安徽銅陵、湖北黃石、貴州貴陽(yáng)在嘗試撤銷街道辦改革的過(guò)程中，都形成了各自的特色，成為了街道辦改革的典型。本文試圖以三省三市的改革為例，探討撤銷街道辦對(duì)于居民自治的影響，為未來(lái)街道辦改革的順利推進(jìn)提供智力支持。

一、當(dāng)前街居制的困境與地方創(chuàng)新

1954年出臺(tái)的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》，確立了街居制在我國(guó)城市基層管理體制中的地位。在街居制設(shè)立之初，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，單位不僅為職工提供工作機(jī)會(huì)和工資收入，還包攬了其近乎全部的社會(huì)管理與公共服務(wù)，國(guó)家通過(guò)單位控制城市基層社會(huì)。而街居制只是單位制的補(bǔ)充，街道辦和居委會(huì)只對(duì)那些沒(méi)有單位的城市居民進(jìn)行管理與服務(wù)。因此街居制所承擔(dān)的管理和服務(wù)量相對(duì)較小，街道辦和居委會(huì)的定位也很清楚，街道辦就是上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，起到聯(lián)系社區(qū)和政府的作用，主要完成一些上級(jí)政府交辦的社會(huì)管理任務(wù)，而居委會(huì)主要做一些街道辦交派的政策宣傳和居民服務(wù)工作。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，單位制解體，由單位所承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)悉數(shù)轉(zhuǎn)移給了街道辦與居委會(huì)。街道辦需要承接大量來(lái)自區(qū)政府的行政性工作，而街道辦和居委會(huì)之間已經(jīng)習(xí)慣了上下級(jí)的關(guān)系模式，街道辦將部分具體的行政性工作交給居委會(huì)來(lái)完成，居委會(huì)變成了社會(huì)控制系統(tǒng)的末梢、行政系統(tǒng)的子系統(tǒng)，居民自治成為空談。

關(guān)于街居制與居民自治的學(xué)術(shù)討論，基本是沿著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的路徑陸續(xù)展開的。關(guān)于國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，我國(guó)學(xué)術(shù)界存在三種傾向，即“公民社會(huì)說(shuō)”、“國(guó)家中心說(shuō)”以及“社會(huì)中的國(guó)家”理論。① “公民社會(huì)說(shuō)”認(rèn)為，社區(qū)建設(shè)的終極目標(biāo)是逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)自理與自治，其理想狀態(tài)是沒(méi)有外部具體行政指令的干預(yù)，社區(qū)成員通過(guò)協(xié)商合作治理社區(qū)公共事務(wù)。② “國(guó)家中心說(shuō)”認(rèn)為，國(guó)家力量可以通過(guò)將非政府的社會(huì)組織納入行政過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)有效增長(zhǎng)，社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)的形成依賴于行政力量的扶持與推動(dòng)。③ “社會(huì)中的國(guó)家”理論近年來(lái)逐漸為學(xué)術(shù)界廣泛接受，它認(rèn)為黨組織、政府組織和由社區(qū)精英、社區(qū)居民共同組成的社區(qū)政治人都是社區(qū)治理的主體，三者應(yīng)當(dāng)通過(guò)民主協(xié)商來(lái)處理社區(qū)事務(wù)。④ 在不同的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系理論指導(dǎo)下，學(xué)術(shù)界在街道辦改革問(wèn)題上形成了兩種針鋒相對(duì)的看法。一種觀點(diǎn)是撤銷街道辦，減少行政層次，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。⑤ 另一種是保留街道辦的觀點(diǎn)，它又可以細(xì)分為三種：一是保持現(xiàn)狀論，認(rèn)為社區(qū)改革應(yīng)該保留街道辦事處，通過(guò)適當(dāng)調(diào)整，將街道辦建成集行政組織和社區(qū)組織于一身的組織⑥；二是充實(shí)街道論，認(rèn)為現(xiàn)階段街道辦的問(wèn)題在于街道辦的權(quán)力少責(zé)任重，解決辦法是向街道下放權(quán)力，建立街道財(cái)政⑦；三是虛區(qū)實(shí)街論，主張將區(qū)政府改為市政府的派出機(jī)關(guān)，將街道建成一級(jí)政府，實(shí)行“虛區(qū)實(shí)街”，構(gòu)筑新的“兩級(jí)政府”，這既可以防止行政層級(jí)過(guò)多，又能夠貼近居民、貼近社區(qū)⑧。

在學(xué)術(shù)界進(jìn)行研究和探討的同時(shí)，地方政府也在積極進(jìn)行改革探索，一些改革思路與學(xué)者們的研究不謀而合，其中引起廣泛關(guān)注的是撤銷街道辦、推動(dòng)社區(qū)自治的改革。最早撤銷街道辦的是南京市白下區(qū)，于2002年撤銷了淮海路街道辦事處，在全國(guó)引起轟動(dòng)。在2009年《城市街道辦事處組織條例》廢止以后，全國(guó)更多地方開始試點(diǎn)撤銷街道辦的改革，湖北黃石、安徽銅陵、吉林遼源、黑龍江佳木斯、甘肅嘉峪關(guān)、黑龍江大慶、安徽蕪湖鏡湖區(qū)、貴州貴陽(yáng)、安徽馬鞍山、安徽滁州瑯琊區(qū)、安徽黃山等地紛紛進(jìn)行了此項(xiàng)改革。通過(guò)梳理我們發(fā)現(xiàn)，除湖北黃石、貴州貴陽(yáng)和安徽蕪湖以外，其他地方的改革大多是復(fù)制銅陵模式，而蕪湖市鏡湖區(qū)的改革與貴陽(yáng)大同小異，因此我們選取了安徽銅陵、湖北黃石、貴州貴陽(yáng)三個(gè)城市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，以了解撤銷街道辦改革對(duì)于居民自治的影響。

二、三省三市撤銷街道辦改革的基本情況

（一）“一個(gè)核心、一個(gè)主體、兩個(gè)支撐”：安徽銅陵撤銷街道辦改革的概況

銅陵市從2010年7月開始在銅官山區(qū)試點(diǎn)撤銷街道辦的改革，并于2011年成為全國(guó)第一個(gè)全部撤銷街道辦事處的地級(jí)市。同年，銅陵被民政部確立為“全國(guó)社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”。其主要的改革措施有：第一，撤銷街道辦、合并社區(qū)，在社區(qū)內(nèi)形成以社區(qū)黨工委為核心，以社區(qū)居委會(huì)為主體，以社區(qū)公共服務(wù)中心、社會(huì)組織為支撐的“一個(gè)核心、一個(gè)主體、兩個(gè)支撐”的組織架構(gòu)。第二，理順關(guān)系、明確職能，完善工作運(yùn)行機(jī)制。將原街道辦事處負(fù)擔(dān)的工作按照性質(zhì)不同，分別交給區(qū)直部門和社區(qū)。按照“統(tǒng)一核算、集中管理”和“財(cái)隨事走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，健全社區(qū)財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理新機(jī)制。第三，實(shí)行網(wǎng)格管理和集中服務(wù)。按照每人服務(wù)300戶的標(biāo)準(zhǔn)劃分網(wǎng)格，實(shí)行AB崗工作制和一崗多責(zé)，健全網(wǎng)格化考評(píng)體系，為居民提供多樣、有效的服務(wù)。還搭建了包括居民自治平臺(tái)、社會(huì)組織培育平臺(tái)、社區(qū)服務(wù)平臺(tái)、選人用人平臺(tái)和區(qū)域化黨建平臺(tái)在內(nèi)的“五大平臺(tái)”，充分發(fā)揮居民、社會(huì)組織和黨組織的作用。

為了使居委會(huì)更好地行使自治權(quán)利，銅陵市通過(guò)社區(qū)工作準(zhǔn)入制和“三減一加強(qiáng)”等活動(dòng)減少了居委會(huì)的行政工作。在資源投入方面，銅陵市整合了社區(qū)辦公地點(diǎn)和服務(wù)場(chǎng)所，增加了對(duì)社區(qū)的財(cái)政支持力度，使社區(qū)能夠調(diào)動(dòng)更多的資源為居民提供服務(wù)、為居民自治創(chuàng)造條件。為了推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展，銅官山區(qū)在每個(gè)社區(qū)都設(shè)立了社會(huì)組織孵化中心，不僅支持既有社會(huì)組織的發(fā)展，而且成立了一些新的社會(huì)組織。

（二）“橫向大部制，縱向扁平化”：湖北黃石撤銷街道辦改革的概況

黃石市是2009年在鐵山區(qū)首先試點(diǎn)撤銷街道辦事處的，之后在其他市轄區(qū)推廣。其主要改革思路是“橫向大部制，縱向扁平化，全局整合資源”，其主要做法有：第一，撤銷街道辦事處，減少管理層級(jí)。在2009年、2011年、2012年分別在鐵山區(qū)、下陸區(qū)、黃石港區(qū)和西塞山區(qū)撤銷了街道辦事處，實(shí)施區(qū)直管社區(qū)。第二，整合精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，調(diào)整社區(qū)規(guī)模。在區(qū)政府實(shí)施了撤銷、合并區(qū)直部門，整合歸并事業(yè)單位等措施。同時(shí)調(diào)整社區(qū)管理區(qū)域，合并形成大社區(qū)。第三，明確權(quán)責(zé)體系，理順工作關(guān)系。⑨ 改革后原來(lái)由街道辦承擔(dān)的行政管理職能分類收歸到區(qū)民政局等職能部門或直接交給社區(qū)，區(qū)政府成立了社區(qū)事務(wù)管理委員會(huì)和辦公室，直接管理社區(qū)事務(wù)。第四，加大支持力度，健全保障體系。區(qū)政府為街道體制改革提供財(cái)政和制度支持。

為了適應(yīng)改革后社區(qū)范圍擴(kuò)大等變化，促進(jìn)居民自治的發(fā)展，黃石市探索建立了新型社區(qū)組織結(jié)構(gòu)，在原有社區(qū)黨委、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)公共服務(wù)站的基礎(chǔ)上，設(shè)立社區(qū)群眾工作站、社區(qū)社會(huì)組織工作站，簡(jiǎn)稱“兩委三站”，分工合作為居民服務(wù)、完成行政任務(wù)，并將部分街道辦的工作人員充實(shí)到社區(qū)，增加社區(qū)工作人員，同時(shí)增加工作人員薪酬，保障社區(qū)工作人員的權(quán)益。

（三）“一社多居、居政分離”：貴州貴陽(yáng)撤銷街道辦改革的概況

貴陽(yáng)市試點(diǎn)城市基層管理體制改革開始于2010年，到2012年在全市范圍內(nèi)撤銷了全部49個(gè)街道辦事處，新成立了90個(gè)社區(qū)服務(wù)中心。其主要做法是：首先，撤銷全市的街道辦事處，原有的居委會(huì)范圍不變，重新劃定社區(qū)范圍，一個(gè)社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)范圍不止一個(gè)居委會(huì)，使社區(qū)服務(wù)中心成為一種獨(dú)立于居委會(huì)之外的組織，強(qiáng)化了社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)職能。其次，理順區(qū)與社區(qū)之間的工作關(guān)系，將原來(lái)街道辦事處承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能和行政審批職能交給區(qū)級(jí)相應(yīng)職能部門，將服務(wù)職能下放給社區(qū)，使社區(qū)服務(wù)中心變成一個(gè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。第三，居政分離，即居委會(huì)去行政化，將居委會(huì)的行政職能全部撤銷，使其回歸自治。第四，整合資源，完善運(yùn)行機(jī)制，成立“一委一會(huì)一中心”的運(yùn)行架構(gòu)，即社區(qū)大黨委、居民議事會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心相互協(xié)調(diào)、各司其職，共同完成社區(qū)治理工作。

2013年貴陽(yáng)制定了全國(guó)首個(gè)有關(guān)社區(qū)工作的地方性法規(guī)——《貴陽(yáng)市社區(qū)工作條例》，將社區(qū)建設(shè)與治理、社區(qū)服務(wù)與管理、社區(qū)工作保障等方面確定下來(lái)。社區(qū)設(shè)立黨政工作部、社會(huì)事務(wù)部、城市管理部、群眾服務(wù)部和公共服務(wù)大廳，其職能被定位為：指導(dǎo)居民委員會(huì)自治，協(xié)調(diào)社區(qū)單位，為居委會(huì)和社區(qū)單位提供服務(wù)，承接區(qū)政府交付的行政性任務(wù)等。⑩ 為了促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展，貴陽(yáng)市還在區(qū)政府成立了社會(huì)組織孵化中心，聘請(qǐng)專業(yè)的社工團(tuán)隊(duì)來(lái)指導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織的成立和運(yùn)行。同時(shí)，將社區(qū)社會(huì)組織的登記備案制度寫入社區(qū)工作條例，放寬社會(huì)組織成立條件。為了推動(dòng)居民自治的發(fā)展，在社區(qū)設(shè)立了居民議事會(huì)等機(jī)構(gòu)，為居民提供了更多的參與方式和渠道。

為激發(fā)社區(qū)的活力，減輕居委會(huì)的行政化傾向，加強(qiáng)居民自治，銅陵市、黃石市和貴陽(yáng)市各自采取了不同的措施，這些措施的著力點(diǎn)不同，其效果也是不同的。有些措施發(fā)揮了作用，而有些措施由于政策本身的問(wèn)題或者落實(shí)中存在的問(wèn)題，并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

三、三省三市街道辦撤銷后的居民自治

從三個(gè)地方改革的情況來(lái)看，撤銷街道辦事處改革不僅要減少行政層級(jí)，而且要推進(jìn)政社分離、增強(qiáng)居民自治。為了解決居委會(huì)行政工作多、自治職能發(fā)揮不足的問(wèn)題，提高居民參與的積極性，三地都從增加社區(qū)資源、轉(zhuǎn)變政府職能、增強(qiáng)社區(qū)居民主體意識(shí)等方面進(jìn)行了改革，然而在實(shí)際操作中，其效果并不相同。我們擬從以下幾個(gè)方面對(duì)三地改革后居民自治的變化作出初步評(píng)價(jià)：政府在基層社區(qū)管理中的職能與角色定位；居委會(huì)作為居民自治組織的功能實(shí)現(xiàn)情況；社會(huì)組織的發(fā)育水平；居民個(gè)體參與自治的意識(shí)與行動(dòng)。

為了更全面地了解改革的成效和問(wèn)題，我們運(yùn)用座談會(huì)、一對(duì)一訪談、問(wèn)卷調(diào)查等方式分別對(duì)三個(gè)城市的區(qū)政府工作人員、社區(qū)居委會(huì)工作人員、社會(huì)組織負(fù)責(zé)人、社區(qū)居民進(jìn)行了調(diào)研，并運(yùn)用統(tǒng)計(jì)軟件對(duì)問(wèn)卷調(diào)查的數(shù)據(jù)進(jìn)行了分析。從分析結(jié)果中，我們發(fā)現(xiàn)三個(gè)地方改革的成效與問(wèn)題有很多相似之處。

改革的成效主要有：其一，政府工作人員和社區(qū)居委會(huì)成員對(duì)于各自在社區(qū)的職能與角色開始進(jìn)行反思。接受訪談的區(qū)政府工作人員普遍認(rèn)識(shí)到行政工作與社區(qū)自治工作的不同，意識(shí)到政府部門不僅要做管理者，更要做社區(qū)服務(wù)的提供者；社區(qū)居委會(huì)工作人員也大多意識(shí)到居委會(huì)工作的特殊性，認(rèn)識(shí)到自己作為居民利益代表者的角色，明白其工作重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是代表居民利益、反映居民意愿、滿足居民需求。其二，政府對(duì)社區(qū)發(fā)展的重視和對(duì)社區(qū)自治的支持，使社區(qū)的經(jīng)費(fèi)、資源等有所增加，公共服務(wù)的硬件設(shè)施有所改善，所有這些都為居民自治的推進(jìn)提供了條件。其三，社區(qū)社會(huì)組織的數(shù)量和種類都有所增加，新成立了一些便民服務(wù)類的組織，也增加了一些文化體育類的組織，同時(shí)改革前已經(jīng)存在的那些社會(huì)組織也獲得了新的發(fā)展。其四，居民參與社區(qū)活動(dòng)的次數(shù)增加了。其中銅陵市在2013年居委會(huì)換屆選舉中，在陽(yáng)光社區(qū)和天井湖社區(qū)試行了居委會(huì)“海選”，取得了不錯(cuò)的效果。經(jīng)過(guò)對(duì)調(diào)查問(wèn)卷的統(tǒng)計(jì)分析，我們發(fā)現(xiàn)改革后的居民委員會(huì)選舉參與率呈上升趨勢(shì)。

盡管撤銷街道辦改革取得了一些成效，但是我們通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，改革對(duì)于居民自治的推動(dòng)作用依然很有限。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是區(qū)與社區(qū)的關(guān)系問(wèn)題。由于社區(qū)社會(huì)組織發(fā)育不足，居委會(huì)這一法定的自治組織就成為政府職能轉(zhuǎn)變的唯一承接體。區(qū)政府主管著社區(qū)的人事調(diào)整、財(cái)物使用和公共資源提供，且工作觀念調(diào)整不及時(shí)、工作模式轉(zhuǎn)變不到位，仍然習(xí)慣性地將社區(qū)視為“下屬部門”，以行政命令的方式下派工作。有居委會(huì)負(fù)責(zé)人反映，每年年初社區(qū)都要與區(qū)政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書，其完成情況直接與工資獎(jiǎng)金掛鉤。貴陽(yáng)市改革最初的設(shè)想是將行政工作全部交給社區(qū)公共服務(wù)中心，運(yùn)用網(wǎng)格員的形式來(lái)深入了解居民的意愿和要求，但我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)格員與居委會(huì)成員是重合的，在這種情況下，作為社區(qū)工作人員的網(wǎng)格員和作為居委會(huì)自治成員的委員，就同時(shí)承擔(dān)著行政和自治兩種職能，網(wǎng)格員的工作占用了大量的時(shí)間和精力，使居委會(huì)的自治功能無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

二是社區(qū)組織的結(jié)構(gòu)問(wèn)題。銅陵市與黃石市的社區(qū)黨工委、社區(qū)公共服務(wù)中心、社區(qū)居委會(huì)都是“三塊牌子，一套人馬”的配置，其工作人員大多是重合的，工資由財(cái)政支付，主要工作依然是完成上級(jí)交付的任務(wù)，應(yīng)對(duì)區(qū)政府各部門的考核。貴陽(yáng)市的社區(qū)組織結(jié)構(gòu)雖然有所不同，但是社區(qū)服務(wù)中心提供公共服務(wù)多數(shù)時(shí)候需要居委會(huì)開具書面證明，而且社區(qū)服務(wù)中心與居委會(huì)的關(guān)系也逐漸演變成上下級(jí)關(guān)系，居委會(huì)的行政化同樣嚴(yán)重。在對(duì)社區(qū)居民議事會(huì)的運(yùn)行情況進(jìn)行訪談時(shí)我們發(fā)現(xiàn)，其運(yùn)行也未達(dá)到期望的效果，居民自治的新嘗試徒有其名。

三是社會(huì)組織的發(fā)育問(wèn)題。我們發(fā)現(xiàn)，雖然文件上的社會(huì)組織數(shù)量有所增加，但是許多都是為了應(yīng)付上級(jí)檢查而成立的，它們雖然有名稱、組織結(jié)構(gòu)、負(fù)責(zé)人、成員等文件證明，但是實(shí)際開展活動(dòng)的不多。而且通過(guò)對(duì)這類文件的查閱與對(duì)比，我們可以發(fā)現(xiàn)，許多社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人都是同一個(gè)人或者幾個(gè)人，其成員也是大同小異，這表明加入社會(huì)組織的居民仍然是有限的。特別是有些新成立的自治類組織，由于規(guī)模小、缺乏專業(yè)知識(shí)等原因，根本無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的職能。所有這些都造成許多社團(tuán)僅僅是存在于文件上的“僵尸社團(tuán)”，那些比較活躍的社團(tuán)仍然以文體類為主。

四是社區(qū)居民的參與問(wèn)題。通過(guò)對(duì)居民的走訪，我們發(fā)現(xiàn)居民的參與意識(shí)普遍不強(qiáng)，許多居民還沒(méi)有意識(shí)到“社區(qū)屬于居民”這一事實(shí)，他們很少參與社區(qū)決策，即使是有些參與，也是做表面文章。社區(qū)工作人員雖然一直在鼓勵(lì)居民參與，但是并沒(méi)有找對(duì)方法。2016年2月我們?cè)邳S石調(diào)研時(shí)，恰逢黃石市創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市考評(píng)，社區(qū)服務(wù)中心的工作人員早出晚歸地打掃轄區(qū)內(nèi)的衛(wèi)生，清理著居民們制造的垃圾，居民到社區(qū)找不到工作人員，便對(duì)他們的服務(wù)不滿意。為了深入了解社區(qū)工作，保證調(diào)研的效果，我們?cè)S多的訪談是在社區(qū)工作人員打掃衛(wèi)生的現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行的。我們認(rèn)為，正是這種保姆式、全能型的社區(qū)工作人員的“努力工作”，使居民失去了自治的能力與想法。在有為數(shù)不多的居民參與中，也是被動(dòng)參與多，主動(dòng)參與少，且參與積極性高的主要是黨員，普通居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與積極性不高，自治意識(shí)不強(qiáng)。

綜合三省三市的情況，我們可以看出，撤銷街道辦改革給基層社區(qū)發(fā)展帶來(lái)了新的契機(jī)，為居民自治的發(fā)展創(chuàng)造了條件，但是居民自治的發(fā)展現(xiàn)狀仍然不盡如人意，主要表現(xiàn)在：居委會(huì)去行政化的目標(biāo)沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)，社區(qū)社會(huì)組織發(fā)育遲緩，居民對(duì)社區(qū)自治活動(dòng)的參與率低、參與熱情不高等。

四、撤銷街道辦改革后如何推動(dòng)居民自治

從街居制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)變是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，不僅需要政府權(quán)力的收縮，還要依靠社會(huì)自組織的發(fā)育。大部分城市撤銷街道辦事處的改革已經(jīng)走過(guò)了不止五個(gè)年頭，下一步的改革將向何處去，居民自治應(yīng)該怎樣實(shí)現(xiàn)，是擺在改革者面前新的難題。為了推動(dòng)社區(qū)建設(shè)中國(guó)家主導(dǎo)的政府行動(dòng)走向國(guó)家引導(dǎo)的社會(huì)行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)真正的社區(qū)自治，我們認(rèn)為未來(lái)的改革應(yīng)該從理順關(guān)系、更新理念、引進(jìn)技術(shù)、創(chuàng)新機(jī)制等方面著手。

第一，理順關(guān)系。要通過(guò)完善相關(guān)法律和配套制度，明確社區(qū)居委會(huì)的權(quán)利主體地位，明確政府與社區(qū)居委會(huì)在基層治理中的職能定位。居委會(huì)行政化傾向嚴(yán)重的一個(gè)重要原因就是，居委會(huì)相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利主體地位沒(méi)有得到法律和制度的保障，因此居委會(huì)才會(huì)很容易被強(qiáng)大的政府所“收編”，成為行政權(quán)力的末稍。我們認(rèn)為，居委會(huì)權(quán)利主體地位的確定是職能定位實(shí)現(xiàn)的前提，所以在未來(lái)的改革中，必須以法律形式保障居委會(huì)作為獨(dú)立的權(quán)利主體的地位，同時(shí)制定好配套的制度措施。在基層治理過(guò)程中，必須變“替民做主”為“讓民做主”，把社區(qū)治理中的決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)切實(shí)交給居民。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，不能運(yùn)用行政權(quán)力來(lái)隨意干預(yù)居民自治，防止政府權(quán)力擴(kuò)張；對(duì)于社區(qū)居委會(huì)來(lái)講，不能因?yàn)閷?shí)施自治就將政府的管理拒之門外。政府和社區(qū)居委會(huì)要在權(quán)力分化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)合作，在合作中應(yīng)堅(jiān)持以社區(qū)居委會(huì)作為自治的主體。

第二，更新理念。政府和社區(qū)工作人員，也包括居民，都必須樹立“社區(qū)屬于居民”的理念。長(zhǎng)期以來(lái)，政府習(xí)慣于對(duì)社會(huì)進(jìn)行控制，而居民習(xí)慣了有事找政府、有事找居委會(huì)。盡管政策、文件都在強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變政府職能，但是我們認(rèn)為，職能的轉(zhuǎn)變要以觀念的轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤?，如果政府部門不能改變舊有的理念，樹立服務(wù)和治理理念，那么在政府與社區(qū)的互動(dòng)中就會(huì)一直沿用行政命令等形式，無(wú)法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的變化，因此政府必須轉(zhuǎn)變理念，明確社區(qū)居民的主體地位。“社區(qū)屬于居民”理念的另一內(nèi)涵是居民需要為社區(qū)負(fù)責(zé)，保姆式、全能型的社區(qū)工作人員越是努力工作，便越會(huì)削弱居民自治的能力，因此社區(qū)減負(fù)不僅需要政府轉(zhuǎn)變理念，減少行政工作的下派，而且要求居民轉(zhuǎn)變理念，提高自主性，減輕對(duì)居委會(huì)的依賴。

第三，引進(jìn)技術(shù)。要引進(jìn)推動(dòng)居民自治的專業(yè)技術(shù)，也要引進(jìn)專業(yè)的社工隊(duì)伍，輔助社區(qū)自治的發(fā)展，同時(shí)注重發(fā)掘居民中的積極分子、目標(biāo)領(lǐng)袖。專業(yè)的社工大多經(jīng)歷過(guò)系統(tǒng)的社會(huì)工作理論和方法教育，具備熟練的社會(huì)調(diào)查研究技能和社會(huì)工作能力，能夠用專業(yè)的技術(shù)指導(dǎo)居民進(jìn)行自治，開發(fā)居民自治的新形式。同時(shí)，在專業(yè)社工的引導(dǎo)下，一些具有領(lǐng)導(dǎo)能力的居民會(huì)逐漸顯露出來(lái)，成為居民中的積極分子，進(jìn)一步帶動(dòng)其他居民的參與。此外，居民自治的發(fā)展，不僅包括自治形式的增加，更重要的是豐富自治的內(nèi)容。居民自治的內(nèi)容主要包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。我國(guó)現(xiàn)在城市居委會(huì)選舉普遍采用的依然是戶代表或居民代表選舉，居民直接選舉的形式比較少見(jiàn)，民主選舉可以探索直選的模式。民主管理的實(shí)施通常都被認(rèn)為是涉及到整個(gè)社區(qū)的事務(wù)才需要進(jìn)行，但是新的社區(qū)治理思路應(yīng)該是針對(duì)微問(wèn)題、面向微群體，即使是涉及到樓道衛(wèi)生、小區(qū)停車位這樣小范圍的問(wèn)題，也是可以被納入民主管理的范疇的。

第四，創(chuàng)新治理機(jī)制。要發(fā)揮社區(qū)黨建的作用，培育社區(qū)社會(huì)組織和社區(qū)自治組織。黨委、政府、社區(qū)社會(huì)組織、居民自治組織在社區(qū)治理中應(yīng)形成各歸其位、各司其職的局面。行政性的事務(wù)由政府完成，比如人口普查、開具證明文件等；公益性的事務(wù)交給社區(qū)社會(huì)組織；居民自治的事務(wù)交由居民委員會(huì)來(lái)承擔(dān)。為了使居委會(huì)從政府的行政網(wǎng)絡(luò)中解放出來(lái)，除了將行政性任務(wù)交還給政府以外，更重要的是培育社區(qū)社會(huì)組織，將社區(qū)中的公益性事務(wù)交給專業(yè)的社會(huì)組織來(lái)完成。政府可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式，對(duì)社會(huì)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)提供支持。此外，對(duì)社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管，完善登記備案制度，并建立科學(xué)的評(píng)估體系。

撤銷街道辦事處改革的目的之一便是提高居民自治水平，現(xiàn)階段的改革并沒(méi)有完全達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。接下來(lái)的改革必須調(diào)整策略，合理定位政府和居委會(huì)的職能，培育社區(qū)社會(huì)組織，著力推進(jìn)居民自治，增強(qiáng)居民的參與意識(shí)。所有這些都應(yīng)該以觀念轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤?，必須改掉“為民做主”的傳統(tǒng)治理方式，將決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)都交給居民，在此過(guò)程中培育社區(qū)社會(huì)的自組織能力，以此來(lái)完成促進(jìn)居民自治的目標(biāo)。

注釋：

① 何海兵：《“國(guó)家—社會(huì)”范式框架下的中國(guó)城市社區(qū)研究》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第4期。

② 陳偉東：《社區(qū)自組織的要素與價(jià)值》，《江漢論壇》2004年第3期。

③ 朱健剛：《城市街區(qū)的權(quán)力變遷：強(qiáng)國(guó)家與強(qiáng)社會(huì)模式——對(duì)一個(gè)街區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的分析》，《戰(zhàn)略與管理》1997年第4期。

④ 劉曄：《公共參與、社區(qū)自治與協(xié)商民主——對(duì)一個(gè)城市社區(qū)公共交往行為的分析》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2003年第5期。

⑤ 參見(jiàn)王魯沛、馬恩兵：《撤消街道辦事處 強(qiáng)化社區(qū)自治職能——南京市白下區(qū)街道管理體制改革的調(diào)查》，《唯實(shí)》2003年第2期。

⑥ 參見(jiàn)周平：《街道辦事處的定位：城市社區(qū)政治的一個(gè)根本問(wèn)題》，《政治學(xué)研究》2001年第2期。

⑦ 參見(jiàn)華偉：《單位制向社區(qū)制的回歸——中國(guó)城市基層管理體制50年變遷》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第1期。

⑧ 參見(jiàn)浦興祖：《特大城市城區(qū)管理體制的改革走向——兼談“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”之提法》，《政治學(xué)研究》1998年第3期。

⑨ 袁方成：《城市基層治理的結(jié)構(gòu)調(diào)適及其反思——以黃石市街道體制改革為樣本》，《城市觀察》2014年第4期。

⑩ 王樹翠：《貴陽(yáng)市街道辦社區(qū)治理改革探索》，《新西部》（理論版）2015年第5期。

作者簡(jiǎn)介：陳國(guó)申，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)地方政府與鄉(xiāng)村治理研究中心主任、教授，山東泰安，271018；李媛媛，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授，山東泰安，271018。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）