邱安民，胡楊成

（南昌工程學(xué)院，江西南昌330099）

江西省城市內(nèi)河“民間河長(zhǎng)”參與路徑探索

邱安民，胡楊成*

（南昌工程學(xué)院，江西南昌330099）

江西水資源豐富，河系發(fā)達(dá)，但水污染治理形勢(shì)不容樂(lè)觀。為解決當(dāng)前嚴(yán)重的河湖污染及傳統(tǒng)條塊分割治理體制機(jī)制不暢問(wèn)題，江西開啟了獨(dú)具特色的河長(zhǎng)制治理序幕。河長(zhǎng)制實(shí)施后取得了一定成效，但也存在諸多問(wèn)題。城市內(nèi)河區(qū)域工農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，公眾的保護(hù)意識(shí)和能力較強(qiáng)，高校和民間公益組織眾多，引導(dǎo)和培育“民間河長(zhǎng)”的基礎(chǔ)條件成熟。構(gòu)建民間河長(zhǎng)體系將對(duì)“河長(zhǎng)制”產(chǎn)生有益的補(bǔ)充。

城市內(nèi)河；民間河長(zhǎng)；參與路徑

1 江西省實(shí)施“河長(zhǎng)制”的必要性和緊迫性

2015年11月1日，江西省委、省政府聯(lián)合印發(fā)了《江西省實(shí)施河長(zhǎng)制工作方案》的通知，開啟了江西特色的河湖生態(tài)治理新序幕——河長(zhǎng)制。河長(zhǎng)制作為解決河湖水生態(tài)問(wèn)題的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)舉，對(duì)于江西這個(gè)水資源生態(tài)豐富的省份有著極為重要的作用。所謂“河長(zhǎng)制”，是指由河道所在轄區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)，主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河道的治理，以實(shí)現(xiàn)河道水質(zhì)和環(huán)境改善[1]。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，河長(zhǎng)制最主要的作用就是解決河道區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)處置不暢的問(wèn)題，其通過(guò)頂層制度設(shè)計(jì)來(lái)明確河道所在地方政府的河湖質(zhì)量監(jiān)控職責(zé)。河長(zhǎng)制對(duì)于解決河湖治理過(guò)程中存在的“多龍管水”職責(zé)缺位、越位問(wèn)題有很好的效果。作為多江河的省份，江西省實(shí)施“河長(zhǎng)制”有很強(qiáng)的必要性和緊迫性。

1.1 江西水生態(tài)文明建設(shè)的必然要求

江西地處長(zhǎng)江中下游，最大的流域?yàn)檑蛾?yáng)湖流域，約占全省總面積的94%。境內(nèi)水系發(fā)達(dá)，河流湖泊縱橫密布。贛、撫、信、饒、修五大水系橫跨全省。

江西省面積16.69萬(wàn)km2，五大水系占全省總面積的87%，如圖1所示。

表1 江西省贛、撫、信、饒、修五大水系情況

圖1 五大水系占江西省面積比例情況

盡管江西省河湖水資源豐富，但存在嚴(yán)重的時(shí)空分布不均問(wèn)題，夏豐冬枯現(xiàn)象明顯。4月—6月降水集中，是江西的雨季，這時(shí)期易發(fā)生洪澇災(zāi)害；雨季結(jié)束后全省主要受副熱帶高壓控制，天氣以晴熱高溫為主，常有干旱發(fā)生[3]。如果對(duì)現(xiàn)有水資源缺少合理保護(hù)，勢(shì)必影響江西省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，更將影響到江西省水生態(tài)文明的建設(shè)?；谏鷳B(tài)文明建設(shè)的要求，強(qiáng)化流域水資源頂層設(shè)計(jì)管理已經(jīng)成為一項(xiàng)重要的工作。因此，構(gòu)建更加科學(xué)合理的河湖水資源治理的“河長(zhǎng)制”成為題中之義。

1.2 日益嚴(yán)重的河湖水污染形勢(shì)的內(nèi)在要求

從總體來(lái)看，江西省水生態(tài)環(huán)境整體偏優(yōu)，五大主要河系的水質(zhì)均為良以上。但也要清醒地認(rèn)識(shí)到，部分河湖的水質(zhì)污染問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重。從全省來(lái)看，廢水排放量居高不下，排放量逐年增長(zhǎng)，對(duì)水環(huán)境的污染壓力劇增。

圖2 2011—2015年江西省廢水排放量及增長(zhǎng)率

而從南昌市來(lái)看，隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，人口聚集與工商業(yè)發(fā)展導(dǎo)致生活污水、工業(yè)廢水等直排河湖現(xiàn)象屢屢發(fā)生，由此導(dǎo)致的城市河湖水質(zhì)惡化問(wèn)題極為突出。

表2 2015年南昌市主要湖泊水質(zhì)狀況

基于上表可以明顯看出，城市河湖水質(zhì)受到了較重的污染，而從污染物分析來(lái)看，氮磷超標(biāo)是主因，這往往導(dǎo)致水體富營(yíng)養(yǎng)化，加之江西氣候濕熱，極易出現(xiàn)“藍(lán)藻”現(xiàn)象。南昌青山湖、吉安峽江界山水庫(kù)、尋烏九曲灣水庫(kù)等都出現(xiàn)過(guò)嚴(yán)重的“藍(lán)藻”問(wèn)題，水體的富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重危及飲用水源地安全，損害了公眾的身心健康，強(qiáng)化全流域治理迫在眉睫。

1.3 解決“多龍治水”治理機(jī)制不暢的迫切需要

河湖治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，傳統(tǒng)河湖治理由于涉及的部門多，跨區(qū)域廣，部門條塊分割問(wèn)題一直存在。一方面，多頭管理與職能交叉會(huì)造成管理效率低下，更嚴(yán)重的會(huì)因職責(zé)不清出現(xiàn)行政不作為現(xiàn)象。另一方面，河湖流域治理涉及跨區(qū)域協(xié)作，而不同區(qū)域政府治理意愿并不一致：上游治理意愿低，中下游則有較強(qiáng)治理意愿，能否實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)要看雙方博弈結(jié)果。再加上江西尚處于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政收入有限，而水污染治理投資大，工期長(zhǎng)，見效慢。如果沒(méi)有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)部署，基層政府一般不太愿意去做這種“吃力不討好”的事情。因此必須從頂層做好設(shè)計(jì)，建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理部門整合資源，形成合力推動(dòng)流域水環(huán)境治理，而河長(zhǎng)制就是最好的一個(gè)創(chuàng)新治理平臺(tái)。

2 江西省“河長(zhǎng)制”取得的成效

自實(shí)施“河長(zhǎng)制”以來(lái)，江西省河湖生態(tài)監(jiān)管能力得到了較大的提升，河湖周邊生態(tài)得到了一定的改善，尤其是隨著“河長(zhǎng)”的發(fā)威，在某種程度上倒逼河湖周邊產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)換代。

2.1 河湖監(jiān)管能力大大提升

實(shí)施“河長(zhǎng)制”后，“五河一湖一江”由“省級(jí)河長(zhǎng)”“市河長(zhǎng)”“縣河長(zhǎng)”和萬(wàn)余名“鄉(xiāng)、村河長(zhǎng)”層層包干，各自的職責(zé)極為明確，監(jiān)管力度大大提升。以江西省XX縣雙溪鎮(zhèn)為例，雙溪鎮(zhèn)所屬河段的河長(zhǎng)由本鎮(zhèn)的副鎮(zhèn)長(zhǎng)擔(dān)任，河道巡查員和專職河道保潔員由4名村干部兼任。河長(zhǎng)、河道巡查員及保潔員共同參與構(gòu)成了新時(shí)期下河湖生態(tài)三位一體監(jiān)管新模式。每天他們都要把巡查河道的場(chǎng)景拍照發(fā)到工作群，并及時(shí)匯報(bào)處理河道周邊的污染隱患。作為一支專門的監(jiān)管隊(duì)伍，大幅提升了河湖生態(tài)監(jiān)管能力。

2.2 河湖生態(tài)環(huán)境得到改善

隨著“河長(zhǎng)制”的深入推行，每條河湖段都有專門河長(zhǎng)負(fù)責(zé)，隨意排污現(xiàn)象得到了極大的扼制，河湖內(nèi)環(huán)境得到了明顯的改善，最直觀的感觸就是河面更加干凈了。依據(jù)工作職責(zé)分工，河道保潔員每天都必須要定時(shí)對(duì)河道進(jìn)行保潔，僅半年左右的時(shí)間，X縣所屬河段現(xiàn)在基本撈不到塑料袋、塑料瓶等白色垃圾。

2.3 倒逼河湖周邊產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

新“河長(zhǎng)制”實(shí)施的是黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，河湖管理已納入各級(jí)“河長(zhǎng)”的政績(jī)考核。在政績(jī)考核壓力下，面對(duì)不斷升級(jí)的河湖生態(tài)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，“河長(zhǎng)”們紛紛采取各項(xiàng)措施助力企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。如通過(guò)引入新技術(shù)新設(shè)備達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，提供相應(yīng)的環(huán)保治理資金支持等。同時(shí)對(duì)于新進(jìn)駐企業(yè)則實(shí)施環(huán)保一票否決制，堅(jiān)決不允許污染企業(yè)入駐轄區(qū)，在源頭上嚴(yán)控河湖污染源，倒逼企業(yè)更新升級(jí)。

3 “河長(zhǎng)制”實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題與不足

盡管河長(zhǎng)制實(shí)施以來(lái)取得了較好的成效，但不可否認(rèn)，也存在一些不足之處。在2016年11月期間本課題組開展的河長(zhǎng)制實(shí)施狀況調(diào)研活動(dòng)中，課題組一共走訪了省內(nèi)3個(gè)縣市5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，訪談了39名各級(jí)河長(zhǎng)、河道巡查員和專職河道保潔員，訪談?wù){(diào)查情況見表3，通過(guò)訪談與問(wèn)卷主要了解到以下問(wèn)題：

表3 江西省河長(zhǎng)制實(shí)施狀況調(diào)查情況

3.1 頂層“河長(zhǎng)”身兼數(shù)職，精力有限，影響工作開展

將黨政領(lǐng)導(dǎo)設(shè)為河長(zhǎng)有利于區(qū)域內(nèi)各部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但由于黨政領(lǐng)導(dǎo)本職工作特別繁重，不可能全身心投入河湖段的生態(tài)治理當(dāng)中，再加上河湖治理耗資巨大且周期又長(zhǎng)，部分領(lǐng)導(dǎo)缺少內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。此外，河湖治理本身是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的工作，作為“外行”專家，只能依托一層層的下級(jí)河長(zhǎng)匯報(bào)，加大了治理的成本與難度。從這個(gè)角度上來(lái)看，河湖治理不僅要有兼職“行政河長(zhǎng)”，更要有相對(duì)專業(yè)的“民間河長(zhǎng)”。

3.2 基層“河長(zhǎng)”“巡查員”和“保潔員”工作虛化

基層河長(zhǎng)們工作虛化現(xiàn)象值得關(guān)注。一方面基層河長(zhǎng)們工作僅局限于表層。他們對(duì)于河湖水生態(tài)污染專業(yè)知識(shí)并不了解，日常監(jiān)管只看河湖表面狀況，對(duì)河湖內(nèi)在的水生態(tài)質(zhì)量并不關(guān)注，等到事后發(fā)現(xiàn)時(shí)，問(wèn)題已經(jīng)很嚴(yán)重。另一方面由于編制與待遇問(wèn)題，保潔員和巡查員一般是村干部兼職，即使不同地方給予了保潔員一定的經(jīng)費(fèi)，但數(shù)量極少，導(dǎo)致其工作積極性并不高，難以持久。在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，許多鄉(xiāng)村河長(zhǎng)們對(duì)于河道監(jiān)管往往采取應(yīng)付式手段，盡管目前了解到的只是個(gè)別區(qū)域，但如果一旦蔓延，將會(huì)嚴(yán)重影響河長(zhǎng)制的實(shí)施效果。

3.3 注重大流域河湖監(jiān)管，忽視城市內(nèi)河湖治理

從目前已經(jīng)公布實(shí)施的“河長(zhǎng)制”來(lái)看，“河長(zhǎng)制”實(shí)施的重點(diǎn)區(qū)域?yàn)槭?nèi)“五河一湖一江”，這些區(qū)域因其典型性和全局性，得到重視優(yōu)先實(shí)施是對(duì)的。然而大江大河自身具有較強(qiáng)的自凈能力，整體污染程度較低，水質(zhì)一直較優(yōu)。相反，城市內(nèi)河湖段，大量城市人口聚集，生活污水、工業(yè)廢水等大量污染物直排，使得城市內(nèi)河湖的生態(tài)治理形勢(shì)極為嚴(yán)峻，前文所示南昌市河湖水質(zhì)狀況是最好的佐證。因此，在關(guān)注全局的同時(shí)，也應(yīng)該重點(diǎn)提升急需得到治理的城市內(nèi)河湖監(jiān)管力度。

4 城市內(nèi)河湖治理呼喚“民間河長(zhǎng)”

城市內(nèi)河湖段的水生態(tài)污染治理更加困難，其污染程度較深，污染成因相對(duì)復(fù)雜，單一的河長(zhǎng)制已經(jīng)難以解決問(wèn)題。在這種背景下，城市內(nèi)河湖迫切需要引入非政府組織參與到內(nèi)河湖治理當(dāng)中來(lái)，“民間河長(zhǎng)”呼之欲出。作為“河長(zhǎng)制”的源頭，浙江杭州在實(shí)行“河長(zhǎng)制”的同時(shí)，一直都堅(jiān)持著“民間河長(zhǎng)”參與監(jiān)督治理，“杭州是較早推行‘民間河長(zhǎng)’制的城市之一。從2013年籌備到2014年啟動(dòng)，到目前全市主城區(qū)全面鋪開。民間河長(zhǎng)已成為治水的生力軍”[6]。而且“民間河長(zhǎng)”在河湖治理中也發(fā)揮了極為重要的作用，“南京莫愁生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)創(chuàng)建民間河長(zhǎng)，調(diào)動(dòng)公眾參與積極性”[7]就是典范。

當(dāng)前江西省城市內(nèi)河湖治理已經(jīng)具備了良好的“民間河長(zhǎng)”土壤。城市聚集了大量的高校和社會(huì)精組織，為“民間河長(zhǎng)”提供了生長(zhǎng)發(fā)育的土壤。以省會(huì)南昌為例，南昌聚集了全省70%以上的重點(diǎn)高校，眾多高校開設(shè)了涉水和環(huán)保專業(yè)，高校里既有相當(dāng)專業(yè)的師生，又具備水質(zhì)檢驗(yàn)的專業(yè)儀器設(shè)備。這些條件為非政府組織“民間河長(zhǎng)”發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)提供了可能。而從江蘇省民間環(huán)保組織的發(fā)展路徑來(lái)看，高校是推動(dòng)民間環(huán)保組織快速發(fā)展最為重要的力量[8]。

5 城市內(nèi)河湖“民間河長(zhǎng)”參與路徑

“民間河長(zhǎng)”在城市內(nèi)河湖治理過(guò)程中可以發(fā)揮重要作用，是對(duì)現(xiàn)有的政府兼職“河長(zhǎng)制”的一項(xiàng)有益補(bǔ)充。從參與的途徑來(lái)看，主要有以下幾種方式：

5.1 依托高校構(gòu)建“民間河長(zhǎng)”孵化培育平臺(tái)

依托現(xiàn)有高?？蒲性核?，成立城市內(nèi)河湖水質(zhì)監(jiān)督檢驗(yàn)公益組織和孵化培育平臺(tái)。積極引導(dǎo)培育現(xiàn)有的社會(huì)組織逐步轉(zhuǎn)向水生態(tài)保護(hù)和治理領(lǐng)域，為“民間河長(zhǎng)”提供更加穩(wěn)定的組織構(gòu)架與運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)，推動(dòng)“民間河長(zhǎng)”的持續(xù)健康發(fā)展。例如構(gòu)建以南昌大學(xué)為首的綜合性高校和以南昌工程學(xué)院水利特色鮮明的應(yīng)用型高?！懊耖g河長(zhǎng)”孵化培育平臺(tái)。

5.2 依托現(xiàn)有環(huán)保公益組織，構(gòu)建松散型的環(huán)保大聯(lián)盟

“民間河長(zhǎng)”不僅需要專業(yè)人士和專業(yè)設(shè)備，也需要一大批有志于環(huán)保公益事業(yè)的志愿者。因此必須依托社會(huì)上現(xiàn)有的環(huán)保志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)組建一個(gè)相對(duì)松散的環(huán)保大聯(lián)盟，充分調(diào)動(dòng)他們參與城市內(nèi)河湖治理日常監(jiān)督的積極性。通過(guò)環(huán)保大聯(lián)盟可以有效彌補(bǔ)專業(yè)“民間河長(zhǎng)”人數(shù)不足問(wèn)題。在職責(zé)劃分上，專業(yè)性較強(qiáng)的“民間河長(zhǎng)”傾向于城市內(nèi)河湖的水質(zhì)檢驗(yàn)，提供技術(shù)和設(shè)備支持；而環(huán)保大聯(lián)盟則重在完善常規(guī)化的人員監(jiān)督，確保監(jiān)督常態(tài)化。

5.3 構(gòu)建大數(shù)據(jù)信息化虛擬監(jiān)督平臺(tái)

河湖水生態(tài)環(huán)境監(jiān)督并不能單純依靠少數(shù)專業(yè)人士或環(huán)保愛(ài)好者進(jìn)行，調(diào)動(dòng)社會(huì)群眾全員監(jiān)督才是最有效也是最快捷的監(jiān)督方式。而要普通群眾參與監(jiān)督，則需要開拓新的信息監(jiān)督反饋渠道，創(chuàng)新監(jiān)督方式。順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，構(gòu)建大數(shù)據(jù)虛擬監(jiān)督平臺(tái)將是有益嘗試，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督平臺(tái)，可以讓普通群眾隨時(shí)隨地將發(fā)現(xiàn)的河湖污染隱患或問(wèn)題上傳反饋，實(shí)現(xiàn)快速高效全員監(jiān)督。目前“河長(zhǎng)制”已經(jīng)在構(gòu)建大數(shù)據(jù)信息化平臺(tái)，并已經(jīng)取得了一些可喜的成果，但這一數(shù)據(jù)平臺(tái)還僅限于政府“河長(zhǎng)”內(nèi)部使用。如果在數(shù)據(jù)安全的條件下，嘗試向社會(huì)公眾開放監(jiān)督反饋渠道，既不會(huì)增加過(guò)多的成本，又能獲得群眾大量監(jiān)督信息，一舉數(shù)得，值得嘗試。

[1]邱安民.南昌市水生態(tài)污染現(xiàn)狀、成因及治理困境和對(duì)策[J].中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，27（1）：29-31，49.

[2]江西省水利廳.江西河湖大典[M].武漢：長(zhǎng)江出版社，2010：47-50.

[3]江西省人民政府.地理氣候[EB/OL].[2016-10-21].http：//www. jiangxi.gov.cn/lsq/jxgk/201507/t20150701_1174694.html.

[4]江西省環(huán)境保護(hù)廳.2015年江西省環(huán)境狀況公報(bào)[EB/OL]. [2016-06-03].http：//www.jxepb.gov.cn/sjzx/hjzkgb/2016/625f4083123 e43a0a829293ebb91ab1b.htm.

[5]南昌市水務(wù)局.南昌市水資源質(zhì)量公報(bào)第5期[EB/OL].[2015-06-11].http：//www.jxncsw.com/article.jsp?articleid=1179.

[6]馬良金.杭州：讓“民間河長(zhǎng)”成為治水的生力軍[J].政策瞭望，2016（9）：40-41.

[7]李苑.民間河長(zhǎng)有多大帶動(dòng)力?[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2015-10-13（008）.

[8]陶燁焓.江蘇省環(huán)保民間組織發(fā)展現(xiàn)狀及未來(lái)趨勢(shì)[J].中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，26（1）：19-21，49.

（編輯：周利海）

Exploring Participation Path of"Non-governmental River Chief"in Managing Urban River of Jiangxi Province

Qiu Anmin,Hu Yangcheng*
（Nanchang Institute of Technology,Nanchang Jiangxi 330099,China）

Though boasted with rich water resources and abundant river system,Jiangxi Province still face grim situation in the prevention and control of water pollution.In order to answer the call of water ecosystem conservation under the new circumstances,to solve the current severe river and lake pollution as well as to streamline the institutional mechanism,Jiangxi introduced a distinctive governance method featuring"River Chief".Such practice

certain achievements but also had some deficiencies,while to put in place"Non-governmental River Chief"by fully utilizing non-governmental organizations in the city can be a feasible manner to solve the current problems of"river chief"system.

urban river,Non-governmental River Chief,participation path

X52

A

1008-813X（2017）03-0006-05

10.13358 /j.issn.1008-813x.2017.03.02

2017-04-11

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目《非營(yíng)利組織與企業(yè)間信任的形成及對(duì)合作績(jī)效的影響研究》（71462026）；江西省教育廳科技項(xiàng)目《互聯(lián)網(wǎng)+思維下的贛南水源地污染政府協(xié)同治理機(jī)制研究》（GJJ161132）；江西省高校人文社科項(xiàng)目《贛江新區(qū)水生態(tài)保護(hù)與治理創(chuàng)新機(jī)制研究》（GL162005）

邱安民（1983-），男，江西南康人，畢業(yè)于南昌大學(xué)管理科學(xué)與工程專業(yè)，博士，講師，主要從事水安全與公共部門治理的研究。

*通訊作者：胡楊成（1976-），男，安徽淮北人，畢業(yè)于浙江大學(xué)企業(yè)管理專業(yè)，博士，教授，主要從事非營(yíng)利組織與企業(yè)社會(huì)責(zé)任的研究。