肖曉慧

近年來，我國城市軌道交通建設(shè)進入了發(fā)展高峰期，對于緩解大中型城市公共交通面臨的巨大壓力的作用是毋庸置疑的，但各地政府首先面臨的是建設(shè)資金問題，PPP融資模式可以緩解地方政府財政壓力，拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資新渠道，充分利用金融機構(gòu)、其他社會投資人等在資金和管理方面的優(yōu)勢，受到了各地政府青睞。本文基于青島地鐵1號線的調(diào)查研究，介紹了PPP模式及其應(yīng)用現(xiàn)狀，提出PPP模式當(dāng)前存在的問題及改進建議。

PPP模式城市軌道交通青島市地鐵1號線

由于我國城市人口密度較高、基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負，提高城市軌道交通在公共交通中的占比是解決交通擁堵、提高交通效能的有效解決方法。目前大多數(shù)地鐵項目仍然以車票和廣告收入為主，仍需要政府大量補貼、回報周期較長。近年來PPP模式開始在城市軌道交通領(lǐng)域成功運作，引起了廣泛關(guān)注。

一、城市軌道交通PPP模式及發(fā)展現(xiàn)狀

1、PPP模式的內(nèi)涵

PPP（Public-Private Partnership），即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。在我國軌道交通建設(shè)中引進和應(yīng)用PPP融資模式，積極吸引民間資本參與建設(shè)，并將其按市場化模式運作，既能有效地減輕政府財政支出的壓力，以提高投資與運營的效率，同時又不會產(chǎn)生公共產(chǎn)權(quán)問題。因此，PPP模式在城市軌道交通建設(shè)中有著廣泛的發(fā)展前景。

2、城市軌道交通PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，國家和各地方政府非常重視推進PPP項目。各地出臺一系列政策辦法，推動PPP改革向縱深發(fā)展，增強社會資本參與的吸引力，促進PPP項目加速落地、規(guī)范實施。

根據(jù)全國PPP綜合信息平臺項目庫第五期季報統(tǒng)計，國家示范項目，截至 2016年12月末，共計743個，投資額1.86萬億元。全國入庫項目，截至2016年12月末，共計11260個，投資額13.5萬億元。其中交通運輸領(lǐng)域簽約落地項目186個，投資額7429億元。少花錢、多辦事、辦好事是PPP項目物有所值的目標(biāo)。對2016年通過物有所值定量評價的335個國家示范項目分析表明，在項目全生命周期內(nèi)，PPP模式與傳統(tǒng)投融資模式相比，平均每個項目節(jié)省政府投入約3.8億元。

2016年6月，青島地鐵1號線通過競爭性磋商方式成功采購首個軌道交通PPP項目社會投資人。經(jīng)過與投資人的逐一磋商，采購人根據(jù)競標(biāo)投資人響應(yīng)的最優(yōu)基金期限進一步優(yōu)化采購需求中的服務(wù)要求，在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過投資人對基金收益率的二次報價，該項目的基金收益率與基金期限都爭取到了最優(yōu)條件。2016年6月14日，競爭性磋商發(fā)布成交結(jié)果公告，成交供應(yīng)商為招商財富資產(chǎn)管理有限公司和招商銀行股份有限公司聯(lián)合體。青島地鐵集團有限公司代表政府出資20%（約279940萬元），其余資金由城發(fā)1號基金出資，城發(fā)1號基金中，財政資本出資約14000萬元，占12.5%，其余由成交社會資本出資，出資額約979800萬元。城發(fā)1號基金和青島地鐵集團有限公司按照法人治理結(jié)構(gòu)成立項目公司，在合同期內(nèi)負責(zé)本項目的設(shè)計、融資、建造、運營、維護和用戶服務(wù)職責(zé)，建立起政府與社會主體“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系。青島地鐵1號線PPP項目社會投資人的順利采購成為國內(nèi)軌道交通行業(yè)首批成功落地的項目，基金收益率和基金期限都超過預(yù)期，有效降低了資金成本，采購競爭效果明顯，為其他PPP項目采購提供了參考。

二、PPP融資模式存在的問題

1、業(yè)務(wù)基礎(chǔ)薄弱，落地率低，民營私營企業(yè)參與度低

受限于國內(nèi)PPP起步較晚，試點規(guī)模小，國內(nèi)債券市場較不發(fā)達等原因，建設(shè)缺乏足夠經(jīng)驗，PPP業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)仍十分薄弱。各地大力推進PPP項目發(fā)展，項目儲備量高，但簽約少，落地率低。政府對私營民營企業(yè)認識不夠全面，合作過程中管理權(quán)及職責(zé)分配存在爭議。國企仍是參與PPP項目的主力軍，而真正意義上的民營企業(yè)或私營企業(yè)參與PPP項目的動力和機會都相應(yīng)較少。

2、風(fēng)險控制能力和監(jiān)管水平有待提高

PPP項目監(jiān)管機制缺乏，政府角色錯位，把重點放在了擁有和管理資產(chǎn)上，而不是配合私人機構(gòu)建立相應(yīng)的管理監(jiān)督機制，保證公用事業(yè)的運行最具成本效益。PPP融資項目風(fēng)險存在于設(shè)計、建設(shè)、運營管理的全過程，由于是公共項目，風(fēng)險雖然部分轉(zhuǎn)移給了合作企業(yè)，但政府仍是風(fēng)險的最后承擔(dān)者。政府對項目風(fēng)險了解不夠充分，沒有完善的風(fēng)險防控機制。

三、對城市軌道交通PPP模式的建議

1、暢通民營資本參與通道

積極鼓勵和引導(dǎo)民營資本參與PPP項目，建立清晰透明的市場準(zhǔn)入機制，杜絕對民營資本設(shè)置差別條款和歧視性條款，按法定程序公平擇優(yōu)確定社會資本，著力激發(fā)和促進民間投資。隨著PPP項目的建成竣工，后續(xù)的運營管理是一個漫長的過程，而民營企業(yè)在這方面有著比央企、國企更大的優(yōu)勢，民營企業(yè)會有更多的機會參與項目后續(xù)的運營管理當(dāng)中，同時，隨著人們對后續(xù)運營管理的重視，民營企業(yè)在政府選擇合作伙伴時前期就會得到充分的重視。

2、建立監(jiān)督機制，完善風(fēng)險分擔(dān)機制

我國城市軌道交通PPP模式起步晚，發(fā)展速度快，應(yīng)用不成熟，風(fēng)險系統(tǒng)較其他發(fā)達國家更為復(fù)雜，風(fēng)險預(yù)測更加困難，監(jiān)督難度也很大。應(yīng)強化對PPP項目采購的全過程監(jiān)管，確保項目公開、公平、公正。要找準(zhǔn)政府方和社會資本方利益平衡點，合理界定雙方的責(zé)權(quán)利關(guān)系，健全科學(xué)合理的回報機制。完善信息公開機制，確保PPP項目信息真實、完整、準(zhǔn)確，提供公開透明便利的優(yōu)質(zhì)環(huán)境。

參考文獻：

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