徐磊

種植業(yè)一直以來都在在我國農(nóng)業(yè)中占有特殊地位，而種植業(yè)的發(fā)展對環(huán)境造成了嚴(yán)重的污染。在借鑒國外發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情提出提高我國種植業(yè)生產(chǎn)污染防治立法在環(huán)境立法中的地位，完善我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染防治的法律體系已迫在眉睫、刻不容緩。

種植業(yè)發(fā)展環(huán)境污染立法完善

我國種植業(yè)主要的污染來源分為兩類，一類是種植業(yè)自身的污染，有藥源性污染、肥源性污染、煙霧性污染、白色污染等。另一類是其他外來污染因素，主要是工業(yè)污染和農(nóng)民生活垃圾造成的污染。種植業(yè)的環(huán)境污染問題不僅使受到有毒有害物質(zhì)污染的農(nóng)副產(chǎn)品嚴(yán)重危害城鄉(xiāng)人民的身體健康，而且使環(huán)境問題變得更加嚴(yán)峻。因此，保護和改善農(nóng)業(yè)環(huán)境，建立完善的環(huán)境污染防治立法體系更為重要。

一、我國當(dāng)前種植業(yè)環(huán)境污染防治立法現(xiàn)狀

（一）種植業(yè)環(huán)境污染防治法律的主要規(guī)定

第一，根本法的規(guī)定?！吨腥A人民共和國憲法》在第26條第1款中，規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。這一條款為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染防治確立了憲法層面的法律依據(jù)。

第二，具體法律的規(guī)定。《環(huán)境保護法》第33條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護，促進農(nóng)業(yè)環(huán)境保護新技術(shù)的使用，加強對農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測預(yù)警，統(tǒng)籌有關(guān)部門采取措施，防治土壤污染和土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、石漠化、地面沉降以及防治植被破壞、水土流失、水體富營養(yǎng)化、水源枯竭、種源滅絕等生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象，推廣植物病蟲害的綜合防治”，這一條款概括了對農(nóng)村環(huán)境保護采用的措施。除此之外的其他環(huán)境保護單行法律，也或多或少的涉及到種植業(yè)生產(chǎn)污染防治的各個方面。例如《清潔生產(chǎn)促進法》第22條規(guī)定，“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)科學(xué)地使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜和飼料添加劑，改進種植和養(yǎng)殖技術(shù)，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)、無害和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢物的資源化，防止農(nóng)業(yè)環(huán)境污染”。這些規(guī)定一定程度上抑制了農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境的惡化。

第三，行政法規(guī)和規(guī)章的相關(guān)規(guī)定。法律盡管位階較高，效力范圍更廣，但是法律中的有些規(guī)定過于原則化，缺乏具體的指導(dǎo)內(nèi)容。這個時候根據(jù)各法律行政法規(guī)制定頒布的部門規(guī)章則能發(fā)揮其效力，對具體的污染防治進行規(guī)范與指導(dǎo)。例如，《農(nóng)藥管理條例》該條例主要針對的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染中的農(nóng)藥污染，對農(nóng)藥的登記、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用以及違反的罰則各個方面有作出了詳細的規(guī)定。還有2006年發(fā)布《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》第22條規(guī)定：“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者應(yīng)合理使用肥料、農(nóng)藥、宵藥、飼料和詞料添加劑、農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)投入品。禁止使用國家明令禁止、淘汰的或者未經(jīng)許可的農(nóng)業(yè)投入品。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)及時清除、回收農(nóng)用薄膜、農(nóng)業(yè)投入品包裝物等，防止污染農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境。”這些規(guī)章更為具體的規(guī)定種植業(yè)生產(chǎn)過程中環(huán)境污染防治的措施。

（二）我國當(dāng)前種植業(yè)污染防治法律存在的問題

盡管我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染防治的立法工作取得了相當(dāng)大的進展并獲得了較好的效果，但是從總體上來看，我國在這個領(lǐng)域的法律只是個起步階段，仍然存在很多立法方面的不足。主要表現(xiàn)在幾個方面。

第一，缺乏系統(tǒng)的立法體系，可操作性差。我國有關(guān)農(nóng)村環(huán)境及種植業(yè)生產(chǎn)污染防治的法律規(guī)定，多數(shù)是散落在各個環(huán)境保護單行法律或是國務(wù)院頒布的系列行政法規(guī)、部門規(guī)章或者是諸如《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》這類的政策性文件之中且多是以相似的、原則性的、抽象性的規(guī)定，實踐中容易造成案件的法律適用難，可操作性不強等問題。而法規(guī)互相之間缺乏必要的協(xié)調(diào)，不僅使相應(yīng)資源不能得到更有效的保護，也容易引起管理工作的一些混亂?，F(xiàn)階段，我國缺乏整體的種植業(yè)環(huán)境保護法律法規(guī)。

第二，部分立法指導(dǎo)思想滯后。我國有部分環(huán)境保護立法是自20世紀(jì)80年代初通過實施的，而當(dāng)時仍然處于計劃經(jīng)濟體制支配地位的背景下，法律規(guī)范的明顯特征就是維護行政權(quán)力的權(quán)威性，體現(xiàn)平等、有償、自愿等市場經(jīng)濟原則的法律規(guī)范比較薄弱。1992年起我國開始實行市場經(jīng)濟，計劃經(jīng)濟體制下很多內(nèi)容具有濃厚的行政隸屬色彩，已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，立法指導(dǎo)思想缺乏先導(dǎo)性，明顯滯后。

第三，法律實施監(jiān)督體系不完備。我國農(nóng)業(yè)環(huán)境問題還存在著農(nóng)業(yè)環(huán)境管理體制不完善、現(xiàn)行執(zhí)法部門以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者監(jiān)督力度不足的現(xiàn)象。輔助型管理是我國農(nóng)業(yè)環(huán)境管理領(lǐng)域的主要原則，另外，我國也存在著多部門與多層次相互管理的管理體制。在這種管理體制下不僅容易造成執(zhí)法者主體的分散，形成勢利割據(jù)的局面還造成了環(huán)境保護機構(gòu)的重復(fù)建設(shè)造成了資源的浪費。權(quán)利的相互分散使得沒有一個集中的、統(tǒng)一的權(quán)力機構(gòu)去從整體監(jiān)督農(nóng)業(yè)環(huán)境保護權(quán)力的行使，這就使得基層農(nóng)業(yè)環(huán)保機構(gòu)成為地方權(quán)力機構(gòu)的附庸，無法從根本上發(fā)揮其本該有的作用。

第四，法律規(guī)范的綠色化新制度有所缺失。雖然我國農(nóng)藥管理基本法的《農(nóng)藥管理條例》出臺，標(biāo)志著我國農(nóng)藥管理法律制度綠色化發(fā)展階段的到來，但是深入探究此條例會發(fā)現(xiàn)有大量的規(guī)范是根據(jù)以往的社會實踐總結(jié)出來的。而隨著我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，《農(nóng)藥管理條例》在農(nóng)業(yè)的綠色化發(fā)展規(guī)范上面有所欠缺，農(nóng)藥的經(jīng)營許可制度，相關(guān)的職業(yè)資格以及農(nóng)戶的注冊登記等制度仍較為傳統(tǒng)。我國至今還沒有出臺《化肥管理條例》，國家對于化肥的管理主要集中于化肥的原料、價格、運輸、稅收、補貼、進出口等幾個方面，環(huán)境保護政策十分缺乏。因此，在農(nóng)業(yè)的綠色化新制度方面，我國的相關(guān)法律規(guī)范仍有待改善。

二、國外種植業(yè)環(huán)境立法概況

日本在生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展方面制定了一系列法律制度。日本生態(tài)農(nóng)業(yè)的提出，始于20世紀(jì)70年代，1979年日本農(nóng)林水產(chǎn)省制定并頒布了一項“新政策”——《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》，它的頒布使日本在農(nóng)業(yè)環(huán)境保護領(lǐng)域走在了世界前端?！妒称?、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》著重于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品的物資供應(yīng)、農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展?！都倚笈判刮锓ā?、《肥料管理法》、《可持續(xù)農(nóng)業(yè)法》推進不間斷式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，鼓勵生產(chǎn)者主要采用不破壞土壤的生產(chǎn)方式開展農(nóng)業(yè)活動，盡量不用或少用農(nóng)業(yè)化學(xué)物品。日本生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展解決了其在農(nóng)業(yè)種植方面的一系列問題，改善了生態(tài)環(huán)境，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及農(nóng)業(yè)設(shè)施的發(fā)展。而且，日本進一步完善了肥料經(jīng)營與使用的標(biāo)準(zhǔn)，要求特殊肥料生產(chǎn)廠商以及銷售廠商在開始從事此項事業(yè)前，至少要提前兩個星期向所在地的都道府縣知事提交書面報告，內(nèi)容包括廠商名稱和地址、法人代表資料、肥料名稱、生產(chǎn)條件，農(nóng)戶購買特殊肥料也要登記注冊。此種做法，規(guī)范了肥料市場的秩序，也加強了對肥料使用的監(jiān)管。這些法律措施以及國家的優(yōu)惠政策使得種植業(yè)的發(fā)展有一條清晰的規(guī)則遵守，同時可操作性較強，為日本生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

此外，瑞典的一些有關(guān)種植業(yè)環(huán)境污染防治的法律法規(guī)也值得我們借鑒。從 1969年開始，瑞典政府致力于制定各項環(huán)境保護法規(guī)來規(guī)制農(nóng)業(yè)環(huán)境污染，1999年出臺的《農(nóng)業(yè)環(huán)保法》，明確規(guī)定“污染者補償原則”、節(jié)省能源和原料的“生態(tài)環(huán)境原則”，包含環(huán)境影響評估、保護自然環(huán)境、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、其他危害環(huán)境的活動等。瑞典農(nóng)業(yè)環(huán)境法規(guī)中比較重視政府的監(jiān)督效力，規(guī)定一切活動都必須依照環(huán)保法實施。瑞典政府規(guī)定，凡是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中使用農(nóng)藥、化肥等造成環(huán)境污染的都必須征稅或收費。稅收和收費一方面為治理環(huán)境污染和保護農(nóng)業(yè)資源籌集了資金，另一方面會影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)成本，為了更低的投入更高的產(chǎn)出，農(nóng)民就會更多的使用牲畜等有機肥料而非工業(yè)用的農(nóng)藥、化肥，因此，這樣做不僅增加了土壤的有機質(zhì)含量，提高了土壤的肥力，更減少了農(nóng)藥化肥的使用，有效的改善了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

可以看出這兩個國家有一個共同點即都建立了一整套的農(nóng)業(yè)環(huán)境污染防治立法體系，對農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方針、實施措施、實施目標(biāo)、所需設(shè)施以及其他必要事項都做了具體的規(guī)定；同時明確規(guī)定政府作為中間層的社會職責(zé)以及監(jiān)督管理的職能；此外，民間都存在有農(nóng)業(yè)協(xié)作體等農(nóng)業(yè)社會組織，對農(nóng)業(yè)的發(fā)展進行指導(dǎo)。這些都是改善農(nóng)業(yè)環(huán)境污染的有效法律措施，值得我們進行利用，結(jié)合本國特殊情況加以創(chuàng)新。

三、我國種植業(yè)環(huán)境污染防治立法構(gòu)想

第一，完善農(nóng)業(yè)環(huán)境立法，改變農(nóng)業(yè)立法過于原則性的問題。為了適應(yīng)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展，需進一步加強農(nóng)業(yè)立法。完善現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)立法，修訂一部專門的《化肥管理條例》規(guī)制化肥等化學(xué)藥劑的濫用。然后在適應(yīng)我國農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的國情下，應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的新情況、新問題即使反思與總結(jié)，最后使其解決辦法上升為法律規(guī)范；

第二，更新立法觀念，完善農(nóng)業(yè)面源污染防治法律體系。更新立法觀念，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的污染防治法律機制，針對農(nóng)村特點開展立法，污染防治與經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合。健全農(nóng)村面源污染防治的具體制度，如建立面源污染防治的規(guī)劃制度、環(huán)境監(jiān)督制度、農(nóng)村污染物污染物處理制度和防止城市污染專家等制度，尤其需要制定一部農(nóng)業(yè)保護法和相關(guān)的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護條例。

第三，建立符合中國國情的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)環(huán)境稅收制度。在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的同時，征收一定的環(huán)境稅可在一定程度上抑制環(huán)境污染的加重。我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)環(huán)境所出現(xiàn)問題在農(nóng)藥、化肥等化學(xué)物質(zhì)的使用上相對比較突出，當(dāng)前我國出現(xiàn)的大面積土地承包專業(yè)大戶種植農(nóng)作物、果樹、蔬菜等，在利益的驅(qū)使下，大面積、每月不間斷的噴灑農(nóng)藥和化肥的現(xiàn)象已屢見不鮮，為了有效的扼制農(nóng)戶忽視保證農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)的責(zé)任外，對于超標(biāo)使用農(nóng)藥、化肥類化學(xué)物質(zhì)征收污染環(huán)境稅勢在必行，而且應(yīng)該以法律的形式在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中明確責(zé)任追究形式，否則，我國的農(nóng)產(chǎn)品安全將無法保障，農(nóng)業(yè)環(huán)境也不能得到改善。

第四，建立嚴(yán)格的化肥農(nóng)藥市場管理機制。建立肥料產(chǎn)品農(nóng)業(yè)準(zhǔn)入制度和退出機制，規(guī)范市場經(jīng)營的秩序以及經(jīng)營者的行為；建立農(nóng)藥和化肥的經(jīng)營登記制度，細化肥料使用管理主體的權(quán)利，明確肥料使用管理中企業(yè)、經(jīng)銷商、使用者的權(quán)利；對農(nóng)藥登記、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用的各個環(huán)節(jié)將加大監(jiān)管力度，以確?，F(xiàn)有綠色化條款的貫徹落實；對不符合法律規(guī)范的行為加大處罰力度，對違法生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售的行為給予嚴(yán)厲處罰，不斷健全處罰機制。

第五，建立科學(xué)合理的環(huán)保監(jiān)督制度。一方面，健全農(nóng)村的環(huán)境保護機構(gòu)，落實農(nóng)村環(huán)境治理的監(jiān)管者。比如在縣級環(huán)保機構(gòu)設(shè)立專門的農(nóng)村環(huán)境治理小組，專門從事農(nóng)村環(huán)境的整治和管理，將分散在環(huán)保局、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、水利部等各個部門的職能融合在一起，著重加強對農(nóng)村環(huán)境防治的政策指導(dǎo)。另一方面，需要在法律上確定農(nóng)業(yè)面源污染的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，改過去的“九龍治水”為在一個主要領(lǐng)導(dǎo)部門的牽頭下，其他各個部門予以配合，進而實現(xiàn)環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利和國土資源部門等各個部門的協(xié)同參與，突破過去的各種職能部門各自為政，管理權(quán)限相互交叉的混亂局面，并對各部門的沖突予以協(xié)調(diào)，而其他各個管理部門的職責(zé)則以污染對象為標(biāo)準(zhǔn)進行劃分。各部門職責(zé)明確之后，還要配以嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，保證各個部門能夠按照法定權(quán)限和職責(zé)管制農(nóng)業(yè)面源污染。

農(nóng)業(yè)環(huán)境污染的立法問題還需要我們更進一步的研究?，F(xiàn)有的理論使我們有了深厚的研究基礎(chǔ)，因此我們還有進一步的研究空間，為我國農(nóng)業(yè)環(huán)境立法的完善提供切實可行的方案。

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基金項目：本文為南京農(nóng)業(yè)大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練計劃資金資助項目（1622A06）“生態(tài)文明背景下江蘇農(nóng)業(yè)環(huán)境立法的完善”的成果之一。