周楠

新型城鎮(zhèn)化中的基礎設施建設是決定和影響城市進步的主要因素，是新型城鎮(zhèn)化成功與否的標志，其發(fā)展水平除了決定于資金的使用效率，更重要的初始投入的融資規(guī)模。目前，我國新型城鎮(zhèn)化的資金主要來源于政府財政資金和項目籌集的社會資金，并且財政資金在程度上占主導地位。

開發(fā)性金融新型城鎮(zhèn)化融資路徑

一、新型城鎮(zhèn)化的融資現(xiàn)狀及問題

新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵。新型城鎮(zhèn)化是指堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設路徑。在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化概念中，城鎮(zhèn)化意味著城鎮(zhèn)建設規(guī)模不斷擴大、城鎮(zhèn)空間不斷擴張，其認識的片面性導致了城鎮(zhèn)化發(fā)展的失衡，圍土造城的現(xiàn)象普遍存在。

新型城鎮(zhèn)化從根本上改正了人們對城鎮(zhèn)化的錯誤認識，使人們關注城鎮(zhèn)化的重點從城鎮(zhèn)規(guī)模轉移到城鎮(zhèn)質(zhì)量上來。新型城鎮(zhèn)化要求我們不斷提升城鎮(zhèn)承載能力，優(yōu)化城鎮(zhèn)文化和服務功能，使城鎮(zhèn)化以滿足居民的需要、提升居民的生活質(zhì)量為宗旨，建立一個生態(tài)宜居、環(huán)境友好的生活圈。

新型城鎮(zhèn)化的融資現(xiàn)狀。地方政府的融資壓力增大，2008年發(fā)生的全球金融危機使基礎設施投資建設再次成為世界經(jīng)濟復蘇的焦點，對于中國而言，就是對農(nóng)村及生活品質(zhì)不高的地區(qū)進行新型城鎮(zhèn)化。中國政府從國家戰(zhàn)略角度撥付四萬億，再到地方政府支持基礎設施建設的總投入十幾萬億，依據(jù)貸款平臺的融資期限，2010年進入貸款還款期，2011年逐漸增加，2012年變?yōu)檫€款小高峰。

資金向資源集中區(qū)域集聚。相對來說，某些地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟不發(fā)達，因為落后的經(jīng)濟當?shù)氐呢斦杖胍埠鼙∪?，融資成本會占據(jù)財政收入的很大份額，資本市場與經(jīng)濟落后的區(qū)域溝通不順暢，貸款的風險比較大，這樣，無論在貸款的風險評估中還是價格商議中，待城鎮(zhèn)化的落后地區(qū)完全處于劣勢，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)達的區(qū)域具有絕對的優(yōu)勢，于是落后地區(qū)越發(fā)無法發(fā)展的困境和發(fā)達地區(qū)資本過剩的現(xiàn)狀。目前產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟越是發(fā)達的越是相對富裕區(qū)域、財政收入能力強的地方政府在融資上更加容易，反之則極端的相反，目前幾乎社會幾乎沒有閑置的資金資源進入內(nèi)地區(qū)域普通區(qū)縣級別的政府，在銀行以外的融資渠道基本喪失融資能力。

二、開發(fā)性金融支持城鎮(zhèn)化的必要性

開發(fā)性金融是與商業(yè)性金融職能既相互區(qū)別（開發(fā)性金融涉足市場不成熟領域，商業(yè)性金融涉足市場成熟領域），又具互補性的一種融資形式，它借助國家信用，運用市場化運作機制來彌補制度缺損和市場失靈，并以一定的市場業(yè)績來實現(xiàn)政府的社會經(jīng)濟發(fā)展目標。

開發(fā)性金融的特征主要有以下幾個方面：

第一，以國家信用為基礎，注重市場化運作和市場業(yè)績。國家開發(fā)銀行作為法定政策性金融機構，最初的資本金是由國家提供的，并且享有國家特許發(fā)行開發(fā)性金融債券的權力，因而具有準主權級的國家信用，國家信用是開發(fā)性金融進行市場化運作的最基本條件。開發(fā)性金融注重市場化運作和市場業(yè)績是相對于政策性金融來說的，政策性金融的主要是為國家重點扶持的領域服務，只需要收回貸款本息即可，并不以此獲利；而開發(fā)性金融則與之不同，它具有彌補市場失靈和制度缺損的功能，凡是不成熟的行業(yè)或領域，只要具有發(fā)展前景，開發(fā)性金融都可以進入。開發(fā)性金融正是以市場化的運作方式來促進不成熟行業(yè)或領域的市場建設，逐步推動一國市場經(jīng)濟制度不斷完善。因此，開發(fā)性金融是追求一定的市場業(yè)績，但是卻不以利潤最大化為目標。

第二，以融資項目促進制度建設和市場建設。目前，在市場經(jīng)濟制度日益完備的條件下，發(fā)達國家開發(fā)性金融的功能已經(jīng)主要轉向于彌補市場失靈。雖然我國經(jīng)濟保持了30余年的持續(xù)高速發(fā)展，但工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的任務遠未完成，經(jīng)濟發(fā)展過程中市場失靈和制度缺損的現(xiàn)象同時并存，如中小企業(yè)融資難、環(huán)境污染、區(qū)域發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)結構失衡、城市居民住房問題等?；谶@一經(jīng)濟背景，開發(fā)性金融在促進我國市場建設和制度建設過程中的作用就顯得日益重要。

三、開發(fā)性金融支持新型城鎮(zhèn)化的實踐

（一）開發(fā)性金融對城市公共基礎設施建設的支持

城市公共基礎設施建設是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要部分，也是國家開發(fā)銀行支持的重點領域。國開行以服務國家戰(zhàn)略為宗旨，積極支持我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，通過信貸支持有力促進了城市公共基礎設施建設。

（二）開發(fā)性金融對城市民生項目的支持

保障和改善民生是支持新型城鎮(zhèn)化建設的重中之重。城市中低收入家庭的安居狀況關系到城市的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。在政府主導、市場運作和金融支持為基本思路，國開行積極創(chuàng)新融資方式，著力推進保障性住房建設。

四、開發(fā)性金融支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑

支持城市公共基礎設施建設的路徑。首先結合城市規(guī)劃和城市發(fā)展的實際需要，對公共基礎設施建設提供信貸支持。發(fā)性金融應嚴格審核基礎設施信貸項目，實行區(qū)別化的信貸支持，即對那些符合城市規(guī)劃和城市發(fā)展實際需要的項目要予以重點支持，而對不符合城市發(fā)展需要的項目則應不予融資支持。通過區(qū)別化信貸政策的實施，開發(fā)性金融可以使城市基礎設施建設沿著正確的方向發(fā)展，并不斷推進城市的健康可持續(xù)發(fā)展。

其次加強對城市公共基礎設施建設信貸項目的考核。開發(fā)性金融在發(fā)放信貸之后，還應對建設中基礎設施項目實施定期考核，檢查建設進度及完成質(zhì)量，對出現(xiàn)的問題及時予以解決，以防范建設過程中的信貸風險，保證項目如期完成。

再次建立風險補償機制，增強應對風險的能力。對城市基礎設施建設實施嚴格考核可以有效防范信貸風險，此外開發(fā)性金融還應建立風險補償機制，對潛在的信貸風險建立相應的風險補償基金，這樣既能夠增強開發(fā)性金融的抗風險能力，又可以保證城市建設項目的順利完成。

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