孫東青

我國的國家公園建設(shè)起步相對較晚，直到2008年，我國才正式宣布建設(shè)第一個國家公園試點單位——黑龍江湯旺河國家公園。十八屆三中全會提出“堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制”，為我國的國家公園建設(shè)提供了契機，為建立中國特色的國家公園體制奠定了政策基礎(chǔ)。

一、國家公園建設(shè)中的行政推動

（一）地方整體的功能區(qū)建設(shè)

我國地大物博，不同區(qū)域其風土人情各不相同，有著其各自的發(fā)展優(yōu)勢，需根據(jù)區(qū)域之間不同的特點制定不同的發(fā)展策略，發(fā)揮各自優(yōu)勢，揚長避短。需針對建設(shè)國家公園的大區(qū)域內(nèi)進行功能分區(qū)。國家公園是一個完整的、有機的生態(tài)系統(tǒng)，是一個放射性的大區(qū)域，需在輻射區(qū)域內(nèi)發(fā)展配合國家公園內(nèi)部環(huán)境的各種產(chǎn)業(yè)，形成整體的生態(tài)鏈條。

（二）突破國家公園建設(shè)的資金瓶頸

國家公園建設(shè)會限制地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，損害其經(jīng)濟利益。例如，國家公園輻射區(qū)域內(nèi)可能會限制礦產(chǎn)資源的開采，導致部分污染企業(yè)的關(guān)閉。面對此種矛盾，中央政府應(yīng)加大對該地區(qū)的財政撥款，扶持服務(wù)業(yè)的發(fā)展，調(diào)動地方政府積極性。政府可發(fā)布建設(shè)國家公園的“國債”，然后以門票收入作為依托分期返還投資者。同時，還應(yīng)適當利用社會資本，例如通過競標方式吸引有能力的企業(yè)參與國家公園的特許經(jīng)營和管理工作。另外，為更好吸引低污染、低耗能企業(yè)的引入，中央政府可減免該地區(qū)此類企業(yè)的稅收，以調(diào)動企業(yè)投資積極性，帶動當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

（三）建立獨立的國家公園管理機構(gòu)

目前，西方國家針對國家公園模式主要由三種：以美國為代表的中央集權(quán)垂直領(lǐng)導模式；以加拿大為代表的中央集權(quán)和地方自治相結(jié)合模式；以新西蘭為代表的特許經(jīng)營模式；以日本為代表的土地分區(qū)制。以上各種模式都是各國具體國情的反映，具有其合理性。我國可以在參考國外模式的前提下，立足于我國的國情建立符合中國特色的國家公園管理模式。針對當前我國國家公園管理部門混亂局面，應(yīng)設(shè)立獨立的國家公園管理局以打破“條塊管轄”模式，從而擺脫地方政府的分割管理限制，實現(xiàn)管理的獨立。結(jié)合國家公園建設(shè)分布的特點，實行大區(qū)域管理體系，例如在西南地區(qū)、東北地區(qū)、華南地區(qū)等設(shè)置區(qū)域性國家公園管理局，這樣既可以減少國家的財政投入，又能使國家公園脫離地方政府和各級其他不同部門之間的掌控，更好地推進國家公園建設(shè)和發(fā)展。

（四）轉(zhuǎn)變地方政府的考核機制

我國各個地區(qū)自然條件不同，發(fā)展策略也應(yīng)各不相同，所以針對地方政府的考核方法也應(yīng)具體問題具體分析。針對那些發(fā)展國家公園的地區(qū)，由于發(fā)展國家公園給地方經(jīng)濟所帶來的種種限制，不能再單純以經(jīng)濟發(fā)展作為主要考核標準，應(yīng)把國家公園保護水平列入地方政府的考核機制，通過考核的硬性指標的調(diào)整，調(diào)動地方政府保護國家公園的積極性。

（五）擴大公眾參與

國家公園的建設(shè)與管理相對封閉，當?shù)鼐用竦膮⑴c程度不高?！半m然立法明確規(guī)定了自然保護地設(shè)立時要聽取各方面的意見，與居民進行協(xié)商，但在實踐中，協(xié)商、聽證常常流于形式，公眾的意見很難發(fā)揮決定性的作用”。[3]事實上，國家公園建設(shè)單純依靠政府很難完成，必須發(fā)揮當?shù)孛癖姷淖饔?。當?shù)孛癖娂仁菄夜珗@利益的分享者，同時也是保護者，附帶利益的經(jīng)營者，若國家公園建設(shè)中的各項決策僅是政府單方拍板，忽視民眾心聲，可能導致國家公園建設(shè)“不接地氣”，導致民眾不滿，甚至引發(fā)群體事件。因此，在國家公園的建設(shè)過程中，要確立當?shù)鼐用竦娜虆⑴c機制，不僅要在國家公園的設(shè)立上認真聽取當?shù)鼐用竦囊庖娕c建議，還應(yīng)通過建立居民代表或居民監(jiān)督員制度，讓當?shù)鼐用駞⑴c到國家公園的日常管理工作之中。

二、國家公園建設(shè)的法治構(gòu)造

法治是國家公園建設(shè)的基本保障，亦是國家公園建設(shè)的具體內(nèi)容。國家公園建設(shè)的關(guān)鍵是通過立法確立制度體系，使國家公園沿著法治的軌道建設(shè)和發(fā)展。

（一）完善構(gòu)架立法，建立中國國家公園法律體系

“框架性立法是對傳統(tǒng)部門立法之固有缺陷的一種反應(yīng)。它代表著一種以生態(tài)系統(tǒng)為取向的一體化法律制度。它能夠適應(yīng)社會、經(jīng)濟和生態(tài)條件的變化，為解決環(huán)境資源問題提供一個廣泛而靈活的法律框架?！盵4]從西方發(fā)達國家的立法上看，一般都制定了專門關(guān)于國家公園的法律法規(guī)，例如美國制定的黃石公園法，加拿大制定的加拿大國家公園法、國家公園局法，日本的自然公園法等，并且這些國家都形成了關(guān)于國家公園的配套法律法規(guī)。我國應(yīng)制定一部專門的國家公園法，并在該法的框架內(nèi)，制定各類國家公園的管理辦法和實施細則以確保各類國家公園的保護和發(fā)展。

（二）通過立法確立國家公園建設(shè)優(yōu)先原則和利益補償原則

1.生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先的原則。國家公園建設(shè)的基本理念是要讓大自然永遠地保持這個狀態(tài)，除非大自然本身想改變它，其核心理念是對生態(tài)環(huán)境的保護。但是在政績考核唯GDP的影響下，地方政府越來越注重經(jīng)濟的發(fā)展，兩者之間必然會發(fā)生沖突，只有以法律的形式才能有效規(guī)制地方政府，實現(xiàn)生態(tài)利益保護的優(yōu)先。

2.保護當?shù)孛癖娎娴脑瓌t。國家公園建設(shè)應(yīng)該是惠及全體民眾，更應(yīng)該保護當?shù)鼐用窭?。當?shù)鼐用褚雅c當?shù)刈匀画h(huán)境融為一體，他們熟悉這里的生活環(huán)境，并依靠這里的資源維持生活。國家公園建設(shè)不能干預原始居住民的正常生活，損害其合法權(quán)益，否則只能是多數(shù)人對少數(shù)人利益的非法剝奪。因此，國家公園建設(shè)必須得到當?shù)孛癖姷闹С郑Ｗo其合法權(quán)益。對當?shù)鼐用褚研纬闪俗约禾赜械奈幕瘍?nèi)涵，政府應(yīng)鼓勵當?shù)鼐用裨诠珗@內(nèi)部發(fā)展具有自身特色的旅游產(chǎn)品；針對當?shù)鼐用裎幕瘜哟屋^低的情況，由政府加強對其培訓，盡量吸收當?shù)鼐用駞⑴c到國家公園的管理中來；同時還應(yīng)“健全多元化的補償機制，明確補償主體、擴大補償范圍、拓寬補償方式”妥善解決因國家公園設(shè)立而導致的居民權(quán)益受損問題。[5]

（三）規(guī)范國家公園的收費制度

國家公園作為生態(tài)環(huán)境保護區(qū)，其建設(shè)和維護都需要一定的經(jīng)費，但是單純依靠國家財政補貼是遠遠不夠的，必須通過收費制度以緩解其資金壓力。另外，國家公園作為生態(tài)保護區(qū)也有著特定的承載能力，通過收費可在一定程度上限制參游數(shù)量，以更好地保護園內(nèi)環(huán)境。當然，在收費制度上也有著一定區(qū)別：首先對當?shù)孛癖娍梢圆扇∶馐栈蛘邷p收，對于外地來的觀光客則需統(tǒng)一費用；其次，是在時間上的差別，其可在淡季收費較低，旺季收費較高，以緩解園內(nèi)承載壓力。此外，還必須對游客數(shù)量進行限制。因為任何國家公園的游客承載能力都是有限的，超出承載范圍只能造成環(huán)境破壞、易引發(fā)踩踏等安全事故。

（四）規(guī)范國家公園的設(shè)立行為

國家公園的建立是一項系統(tǒng)而復雜的工程，牽扯到多方利益，必須通過立法規(guī)范國家公園的設(shè)立行為。國家公園的建立應(yīng)該超越地方利益的限制，由統(tǒng)一的獨立的國家公園管理機構(gòu)會同專家綜合分析各個區(qū)域內(nèi)自然環(huán)境狀況，劃定國家公園建設(shè)區(qū)域，由國務(wù)院做出最終核定。

（五）確立國家公園內(nèi)的分區(qū)保護制度

國家公園內(nèi)所包含的區(qū)域有很多屬于珍稀或瀕危物種的棲息地以及其他屬于世界遺產(chǎn)難以恢復的歷史遺址，由于這些區(qū)域的不可復制性，立法中應(yīng)給予特殊保護，禁止相關(guān)人員參觀。所以，應(yīng)對國家公園進行分類，建立特別保護區(qū)、一般保護區(qū)以及旅游區(qū)，根據(jù)具體情況決定不同功能區(qū)的開放程度。

（六）完善和落實責任追究制度

國家公園建設(shè)和管理中的核心因素是人。如對國家公園的管理者不加以監(jiān)督，必然影響國家公園建設(shè)的成效。孟德斯鳩說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”。[6]因此，為了防止園內(nèi)工作人員的不作為、亂作為、濫作為，必須在法律中確立責任追究制，通過嚴格的法律責任以促使其積極履行職責。另外，還應(yīng)通過立法進一步明確旅游者的法律責任，對一些輕微的違法，生態(tài)環(huán)境可恢復的可追究行政責任；對于嚴重危害國家公園生態(tài)環(huán)境的，導致環(huán)境資源大浪費或者造成難以恢復的損失時，應(yīng)追究其刑事責任。

參考文獻：

[1]朱華晟，陳婉婧，任靈芝.美國國家公園的管理體制[J].城市問題，2013（5）：90-91.

[2]呂小娟.國家公園建設(shè)管理中的利益協(xié)調(diào)機制研究[D].重慶師范大學碩士學位論文2011年.

[3]曾彩琳.我國自然保護地居民權(quán)利保障法律制度研究[J].大連理工大學學報（社科版）2012（3）124.

[4]王曦.環(huán)境法教程[M].北京：法律出版社，2002：381.

[5]曾彩琳.風景名勝區(qū)保護利用與居民權(quán)益保障的沖突與協(xié)調(diào)[J].中國園林，2013（7）：57.

[6][法]孟德斯鳩著.論法的精神（上）[M].張雁深譯，北京：商務(wù)印書館，1995：154.

作者單位：中共重慶市委黨校研究生部

責任編輯：張 波