◆郭永泉

海關稅收在供給側結構性改革中的作用和選擇*

◆郭永泉

海關稅收在供需結構中發(fā)揮著重要作用，能夠支持對外貿(mào)易，并調(diào)節(jié)和促進國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展。海關稅收應當落實國家整體部署，結合海關實際做出對接改革的積極選擇，文章提出稅收征管改革、結構性減稅、加強稅政研究等重點措施建議。

經(jīng)濟新常態(tài)；供給側結構性改革；海關稅收；對外貿(mào)易

一、海關稅收在供需結構調(diào)整中發(fā)揮著重要作用

我國經(jīng)濟已經(jīng)告別兩位數(shù)增長狀態(tài)而進入增長率“調(diào)檔降速”的新階段，與此同步，對外貿(mào)易也表現(xiàn)出增速放緩、環(huán)境變化、方式轉換的新特征，財稅工作對于經(jīng)濟社會的促進和維護作用凸顯。作為對外貿(mào)易和財稅工作交匯點的海關稅收面臨新的形勢，特別是稅收收入壓力巨大、征管方式需要創(chuàng)新，意味著海關稅收制度進入一個新的改革期。

（一）我國經(jīng)濟進入新常態(tài)的結構性原因

我國經(jīng)濟新常態(tài)的發(fā)生，有其深刻的結構性原因，主要是供需兩側均發(fā)生嚴重困難。首先是經(jīng)濟基本面的供需結構有新變化。一方面需求側動力衰減，國內(nèi)消費向儲蓄和境外消費分流，投資收益率降低，出口市場萎縮和波動，特別是我國居民消費結構發(fā)生較大變化；另一方面供給側的約束明顯，要素供給量愈發(fā)減少，全要素生產(chǎn)率不高，供給制度和技術不足。其次是對外貿(mào)易的供需結構也有新變化。我國改革開放以來，依托國外市場和國內(nèi)低成本優(yōu)勢，建立了一種“低端供給——國外需求”的結構。國際金融危機以來，國外需求嚴重削弱，國際貿(mào)易爭端加劇。同時，隨著我國步入“劉易斯拐點”和“老齡化通道”，外貿(mào)的低成本優(yōu)勢不再，大量企業(yè)陷入生存困局。當需求的停滯、供給的制約同時作用于經(jīng)濟，必然呈現(xiàn)出新常態(tài)。具體來看，我國經(jīng)濟正面臨“四降一升”的態(tài)勢，即經(jīng)濟增速下降、工業(yè)品價格下降、實體企業(yè)盈利下降、財政收入增幅下降、經(jīng)濟風險發(fā)生概率上升。

在經(jīng)濟新常態(tài)面前，寄希望于市場自我糾錯是不行的，改變結構只有一種方法——改革。無論是從要素配置入手，先改變供給結構再推動需求升級，還是從制度創(chuàng)新著眼，將改革視為一種供給制度的大調(diào)整，我國在經(jīng)濟新常態(tài)條件下推行的全面改革，都可以稱為“供給側結構性改革”。從經(jīng)濟角度看，這樣的改革就是提高供給質量,擴大有效供給,矯正要素配置扭曲,提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性,促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展。

（二）海關稅收在供需結構調(diào)整中的重要作用

稅收征管是海關的基本職能，在海關諸職能中其經(jīng)濟特征最為明顯。海關稅收是世界各國的通行稅種，基本的稅制設置在各國間具有共性，成為國際市場最關鍵的供需調(diào)控節(jié)點。同時，海關稅收是在進出口環(huán)節(jié)征收的流轉稅，直接影響著對外貿(mào)易，間接影響著國家經(jīng)濟流通和運行。在新常態(tài)條件下，應當從理論與實踐的雙維度、供給與需求的雙向度、國內(nèi)與國際的雙角度對海關稅收作用開展分析，力圖準確把握海關在供給側結構性改革中的定位。

首先從國際共性角度看海關稅收作用。如果將兩國的進出口貿(mào)易分別視為彼此的供需，可以建立基本的分析圖（圖1）。如圖，進口國和出口國互為供需，以進口國的海關為例，其實施稅收職能管理。以往有理論認為，海關稅收作為一種壁壘，不利于進口貿(mào)易，因為在這種條件下，貿(mào)易者取得收入（梯形a），國家通過海關取得收益（矩形c，顯性收益為關稅，隱性收益為保護國內(nèi)企業(yè)產(chǎn)生的價格收益），但會損失一部分經(jīng)濟效率（三角形b、d）。貿(mào)易自由化論者因此提出“去海關”的主張。但有研究表明，在大國條件下，進口國通過實施海關稅收，反而會對出口國施加影響，倒逼其降低價格成本，從而改善進口國的貿(mào)易條件（矩形e）。這就是克魯格曼在“大國關稅效應”基礎上提煉的“貿(mào)易條件優(yōu)化論”（Krugman,2011）。

圖1 大國對外貿(mào)易進口和出口條件下的海關稅收政策效果

圖示分析充分說明，海關的稅收征管能夠有力地支持進口貿(mào)易，改善一國的供給結構。實際上，海關稅收之于對外貿(mào)易是如此重要，以至于各國際組織關于貿(mào)易便利化的評估標準中，都將海關作為重要指標，而其中稅收政策透明化和征管便利化又是最關鍵因素。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）關于貿(mào)易便利化的11項評價指標中，全部涉及海關。世界海關組織（WCO）制定的《全球貿(mào)易安全與便利標準框架》中，四個核心要素也全部與海關相關。在各種多邊和雙邊貿(mào)易協(xié)定中，也將海關稅收作為談判和執(zhí)行的核心問題。比如WTO“巴厘一攬子協(xié)定”、我國新簽訂的中韓、中澳FTA都有專列章節(jié)規(guī)定海關征管手續(xù)的便利要求?？偟膩碚f，海關稅收對外貿(mào)供需結構的作用有兩方面：一是通過征管便利化提升貿(mào)易效率，維持要素快速流通和有效配置，實現(xiàn)供需的充足；二是通過稅政稅制維護貿(mào)易公平，包括對等待遇、貿(mào)易救濟等多方面的公平，降低逃稅漏稅等市場外部性，為供需雙方構建互利共贏的貿(mào)易秩序。

其次從我國經(jīng)濟發(fā)展角度看海關稅收作用。海關稅收具有財政、調(diào)節(jié)、保護三項功能，通過財政分配以及貨物流通環(huán)節(jié)，輻射到貿(mào)易和生產(chǎn)的方方面面，產(chǎn)生供需結構的經(jīng)濟關聯(lián)性。宏觀經(jīng)濟學總需求與總供給的平衡公式顯示，需求側是由“消費+投資+政府支出”構成，供給側是由“消費+儲蓄+稅收”構成，可見稅收站位于總供給一方。從政府宏觀調(diào)控看，需求側管理主要是貨幣政策，供給側管理主要是財政政策，而稅收政策是財政政策的主要部分，又可見稅收政策是供給側管理的主要手段。無論是在征管環(huán)節(jié)的稅率實施，還是減免環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠，抑或是預算環(huán)節(jié)的稅收轉化為財力投資后扶持國計民生，海關稅收的促進和調(diào)控作用非常明顯。在生產(chǎn)和流通領域，通過對不同產(chǎn)業(yè)、不同商品、不同貿(mào)易國給予不同的關稅待遇，能夠調(diào)節(jié)彼此之間的資源配置比重，引導資源更多投入到創(chuàng)新實力強、生產(chǎn)率高的行業(yè)，抑制產(chǎn)能過剩、“兩高一資”等行業(yè)，進而優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，調(diào)節(jié)國內(nèi)經(jīng)濟總體發(fā)展方向。在消費領域，海關稅收最終通過價格流轉到消費者，因此稅率的增減能夠發(fā)生引導效應，支持或抑制部分商品的消費需求。同時，海關稅收的產(chǎn)業(yè)保護和市場保護作用也很明顯。在低合作程度的時代，這種保護主要通過稅率差傳導價格差，抬高外國商品成本，而在國際經(jīng)濟合作時代，這種保護主要是通過貿(mào)易救濟的保護性稅收，維護我國企業(yè)的正當權益，提升我國商品的國際競爭力。

通過以上分析把握海關稅收的作用，結論有：1.海關稅收直接關聯(lián)對外貿(mào)易的供需結構，同時也間接關聯(lián)國內(nèi)經(jīng)濟的供需結構，具有全面性。2.海關稅收是供給側管理手段，決定著經(jīng)濟效率和貿(mào)易公平，具有重要性；3.海關稅收的作用發(fā)揮是在職能范圍、法規(guī)政策以及國際規(guī)則的框架內(nèi)進行的，具有法定性；4.海關稅收征管制度與我國的經(jīng)濟供需結構保持著匹配度，具有適應性。

二、海關稅收在供給側結構性改革部署中的作用方向

供給側結構性改革是經(jīng)濟新常態(tài)的破題之舉，是引領當前經(jīng)濟發(fā)展的主旋律。改革由中央頂層設計和部署推進，集成了同段時間的諸多改革項目，其規(guī)格高、范圍廣、力度大，總體而言有“三個五”。我國“十三五”規(guī)劃提出“五大發(fā)展理念”，這是改革的主導思想。中央經(jīng)濟工作會議提出“五大政策支柱”和“五大任務”，這分別是改革的總體部署和具體要求。對于改革，海關稅收因其重要作用，有責任主動對接。同時，海關職能有一個范圍限制，不可能面面俱到，應當找準支持供給側結構性改革的發(fā)力點。

（一）“五大發(fā)展理念”與海關稅收擔當

樹立和貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享“五大發(fā)展理念”是“十三五”規(guī)劃的精髓。其中，創(chuàng)新發(fā)展是改革的應有之義，開放發(fā)展是繁榮富強的必由之路，這兩個方面對于海關稅收都是職能的內(nèi)在要求。而協(xié)調(diào)、綠色、共享發(fā)展理念的提出，反映了國家對社會進步、生態(tài)安全和民生發(fā)展的關注與重視，也應當成為海關稅收的未來導向。在新形勢下，要求海關以治理體系和治理能力建設為指引，加快現(xiàn)代稅收制度建設，促進資源優(yōu)化配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家的長治久安；要求海關堅持全局觀點和統(tǒng)籌論，在具體征管中落實好新發(fā)展理念，發(fā)揮好稅收杠桿功能，關注稅收的民利屬性，切實促進社會進步和民生福祉，保證生態(tài)可持續(xù)發(fā)展；要求海關打開宏觀視野，加強涉稅領域的部門間合作與國際合作，構建法制化、國際化的營商環(huán)境，實現(xiàn)進出口平衡、內(nèi)外需協(xié)調(diào)。

（二）“五大政策支柱”與海關稅收責任

中央實施相互配合的五大政策支柱，即宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底。這些政策定位對于海關稅收工作也提出了新要求。海關是實際執(zhí)行稅收政策的部門，海關稅收征管體現(xiàn)著國家政策意圖。比如，國家部署積極的財政政策適當擴大財政赤字率，要求改革后所有行業(yè)稅負只降不增，這對中央財政預算收入的海關稅收也有很高要求，既要應收盡收保障國家財力，也要落實稅收優(yōu)惠；又如，國家實施扶持先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、綠色循環(huán)工業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，必然體現(xiàn)在進出口商品的結構調(diào)整中，海關需要用好差別化稅率和貿(mào)易管制手段；再如，國家實施扶持小微企業(yè)、擴大民生消費的微觀政策，需要海關做好零售型跨境電商、行郵物品進境過程中的稅收征管，慎用懲戒式執(zhí)法手段，維護微觀主體權益。尤其是考慮到我國經(jīng)濟處于后工業(yè)化階段，生產(chǎn)者彈性系數(shù)大，消費者彈性系數(shù)小，海關稅收屬于流轉稅，其增減最終影響消費者剩余，因此應當合理科學地設計海關稅制稅率。

（三）“五大任務”與海關稅收創(chuàng)新

在改革任務十分繁重的條件下，中央提出當前主要抓好去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務。這些任務的提法大多不同以往，體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結構深刻變化下的應對舉措，海關稅收應該在其中發(fā)揮積極作用。在供給側推行改革，最簡便的方式就是減稅。但是我國的減稅不同于美國供給學派的“拉弗曲線”原理，而是一種結構性減稅，主要是改變不同行業(yè)、不同稅種間的稅率比值，達到總體降稅的目的。實施結構性減稅，就是要降低企業(yè)必要的資金成本和制度性交易成本，提高企業(yè)實際利潤水平，推動全要素生產(chǎn)率提高，為長期增長積累新動能。因此，在不損害公平競爭的前提下，海關稅收政策應體現(xiàn)對產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)的抑制導向，通過改善持續(xù)性供給增加中長期稅收收入的增長潛力；同時通過海關稅收增收，為國家財政補足短板提供持續(xù)性保障，改善公共服務水平，形成技術創(chuàng)新和社會進步的有利條件。

通過正反兩方面的分析，海關稅收的選擇已非常明確，結論是：1.主動作為，對接供給側結構性改革，將發(fā)展理念、政策任務落到稅收征管工作中，做出“海關稅收版本”的改革動作；2.放眼大局，海關改革不能自做一套，必須和國家關于供需兩側的經(jīng)濟調(diào)整大方向保持一致；3.重點推進，海關改革必須找準契合點，配合當前國家政策調(diào)整和任務實施，提出相應舉措，調(diào)整相關制度。

三、海關稅收主動對接供給側結構性改革的重點措施

海關稅收主動對接供給側結構性改革，按照“新常態(tài)——供需結構——改革”的邏輯關系，應當將符合國家部署要求的項目作為重點措施。在此提出若干措施建議，并作為全文的結論。

（一）集成稅收征管方式改革，處理好破立關系

中央提出“改革政策要實”。這個“實”字體現(xiàn)在海關改革中，就是多站在外貿(mào)供給側進行謀劃，創(chuàng)新制度供給方式。目前海關大力推進全面深化改革，稅收征管是改革的主戰(zhàn)場，內(nèi)含項目雖然很多，但集約程度還不夠，主要是：通關改革走在前列，其他改革相對靠后；改革設計較多地考慮執(zhí)法便利，對納稅人的權利義務還需加強引導；相應的法制保障和技術條件跟不上改革進程。所以，改革實質上很多屬于“探索”、“試點”階段。下一步改革要全面深化，重點是抓集成。一是整合各項改革后的新流程。圍繞全國通關一體化改革，加快建立海關稅收征管中心，搭建高效的征管信息化統(tǒng)一平臺和參數(shù)指令模型構架，實施“一次申報、分步處置”作業(yè)，企業(yè)通過自繳稅款在前期放行，海關通過審核、稽查等方式在后期管控，打造全面的新型業(yè)務流程。二是管理要素差異化管理。將海關管理要素以風險參數(shù)加載方式進行系統(tǒng)分流，使有限的海關管理資源和少數(shù)高風險管理對象疊峰，大部分貨物流、資金流、信息流快速流動，實現(xiàn)區(qū)分企業(yè)、區(qū)分商品、區(qū)分海關的差別化作業(yè)。三是構建“指揮——執(zhí)行”式業(yè)務格局。統(tǒng)一海關各部門的改革步伐，強化海關總署指揮功能，規(guī)范直屬海關以屬地為單元開展稅源服務，推進隸屬海關以執(zhí)行為主的功能化改造，與改革相適應開展職能設置和人力資源配置。四是加強對外信息合作。推進“財關庫銀”聯(lián)網(wǎng)全覆蓋，實現(xiàn)稅費支付入庫的無紙化高效流轉。廣泛參與優(yōu)惠貿(mào)易安排和關稅減讓協(xié)定的談判，加強自貿(mào)區(qū)協(xié)定項下的原產(chǎn)地信息聯(lián)網(wǎng)以及自主聲明的協(xié)作。五是提高法律制度保障水平。以關稅立法和各法規(guī)調(diào)整為契機，構建基于征納互信的新型關企法律關系。完善行政裁定、法律救濟等企業(yè)權益保障規(guī)定，同步提升關企雙方的信息公開透明程度，改進合規(guī)申報技術引導、歸類先例尊重等輔助手段，推動企業(yè)信息主動披露、守法自行核查，強化企業(yè)如實申報、據(jù)實繳稅的主體責任。

（二）推進結構性減稅政策落實，處理好增減關系

在結構性減稅的大背景下，曾經(jīng)連續(xù)增長的海關稅收總量必然面臨一定的減收壓力。但是壓力并不等于障礙，海關稅收受到我國經(jīng)濟合理增速的帶動，仍然具有企穩(wěn)增長的空間。任何一個稅種的數(shù)量增減，并不只約束于政策條件，還取決于稅源、稅基等基礎條件。而海關稅收在當前對外貿(mào)易持續(xù)向好的情況下，仍然具有增收潛力。在此情況下，海關需要遵從穩(wěn)中求進的主基調(diào)，為企業(yè)減負增效，增加企業(yè)內(nèi)生動力，從長遠意義上擴大稅源。當前海關稅收工作中應形成應收盡收、該減則減、增減并舉的理念，做好結構性減稅政策的具體落實。一是直接辦理稅收優(yōu)惠政策，即實施海關減免稅。配合供給側發(fā)展政策，以減免稅鼓勵產(chǎn)業(yè)轉型升級、中西部項目投資、科技應用開發(fā)，對于過剩產(chǎn)能、“兩高一資”的產(chǎn)業(yè)鼓勵政策條目，應及時建議調(diào)整和取消。二是落實自貿(mào)區(qū)協(xié)定項下的原產(chǎn)地優(yōu)惠稅率。對于符合我國簽署的多邊和雙邊協(xié)定的原產(chǎn)國進口貨物，給予較低稅率待遇，補充國內(nèi)消費需求。三是落實特定稅收優(yōu)惠。實施比較優(yōu)惠的年度暫定稅率，鼓勵必需品進口，促進消費回流,向國內(nèi)的落后產(chǎn)能傳導壓力,推進技術創(chuàng)新和質量提升。執(zhí)行跨境電商零售進口稅收的調(diào)整政策，把握好征稅清單、額度和稅率，收窄不同貿(mào)易方式下的實際稅率差，保證稅負公平。

（三）開展稅政研究和決策建議，處理好言行關系

海關是實施關稅政策的具體執(zhí)行機關，這一定位意味著三種身份：既是國家稅收和貿(mào)易政策的執(zhí)行者，也是政策研究和制訂的參與者，同時因為直接感知外貿(mào)企業(yè)冷暖，具有數(shù)據(jù)信息優(yōu)勢，也應當成為政策執(zhí)行情況的反饋者。在當前復雜的外貿(mào)形勢下，海關要通過稅政研究，向決策部門提出合理化的稅收決策建議，主要有三個方面的工作：一是做好政策的執(zhí)行者。通過嚴格把關，將國家的海關稅收政策落實到位。海關在稅收征管中，應及時調(diào)整征管機制，做好技術管理、參數(shù)維護等具體工作，保證執(zhí)行政策不走樣。二是做好決策的參與者。通過建立全員參與的稅政研究機制，對稅收形勢、數(shù)量、結構開展全面研究，用外貿(mào)形勢比照分析當前稅收政策，有針對性地開展稅則、稅目、稅率等涉及計征標準的政策研究，在此基礎上提出優(yōu)質的稅政提案，將海關的合理化建議上升為決策。同時通過實際調(diào)研和信息分析，在堅持稅制相對統(tǒng)一的同時，創(chuàng)新提出針對不同類型區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和課稅對象的政策建議。三是做好執(zhí)行情況的反饋者。緊密結合在稅收征管中掌握的稅收信息，發(fā)現(xiàn)稅收政策執(zhí)行中的問題，開展政策執(zhí)行情況的評估并及時反饋。特別是海關稅收方面的輿情反映多發(fā)多見，其中不少負面輿情屬于對政策的誤讀和曲解，需要建立相應的稅政輿情應對和宣傳引導機制，通過收集納稅人的政策反映并完善配套措施，使政策原意和實際效果有效統(tǒng)一，更好地發(fā)揮海關稅收作用。

[1]保羅·克魯格曼.國際經(jīng)濟學[M].北京：中國人民大學出版社，2011.

[2]岑維廉，鐘昌元，王 華.關稅理論與中國關稅制度[M].上海：格致出版社，2010.

[3]高培勇.論完善稅收制度的新階段[J].經(jīng)濟研究，2015,(2).

[4]郭永泉.海關治理的階段性困境和現(xiàn)代化目標[J].海關與經(jīng)貿(mào)研究，2016,(2).

[5]盛 斌.建設國際經(jīng)貿(mào)強國的經(jīng)驗與方略[J].國際貿(mào)易，2015,(10).

[6]郭永泉.關稅立法的途徑和建議[J].稅收經(jīng)濟研究，2016,(4).

[7]陳文東.試析供給側結構性改革對稅收改革的要求[J].稅收經(jīng)濟研究，2016,(5).

[8]楊志勇.供給側結構性改革中的稅收[J].國際稅收，2016,(8).

[9]郭永泉.我國稅收法定原則的演進和確立[J].財政研究，2015,(10).

[10]安體富.中國稅制改革頂層設計問題研究[J].財經(jīng)理論研究，2014,(6).

[11]郭永泉.中國海關促進貿(mào)易便利化的現(xiàn)狀和對策[J].海關與經(jīng)貿(mào)研究，2017,(1).

[12]郝昭成.精準發(fā)揮稅收在供給側結構性改革中的作用[J].國際稅收，2016,(6).

（責任編輯：啟明）

F752.52

A

2095-1280(2017)02-0044-05

*本文是中國海關學會上海分會課題“海關在供給側結構性改革中的定位和選擇”（項目編號：CICSH2016-18）的階段性研究成果，并曾獲得2016年全國海關專題征文特等獎。

郭永泉，男，武漢海關干部,中國海關學會會員。