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        古人是如何解決“城管”難題的

        2017-06-23 13:18:11雷冊淵
        決策探索 2017年11期
        關(guān)鍵詞:阡陌京城城管

        雷冊淵

        城管,維護(hù)城市良好環(huán)境不可或缺的重要角色,卻屢屢成為引發(fā)矛盾、頻發(fā)沖突的“火藥桶”。近日,《城市管理執(zhí)法辦法》正式出臺,終于結(jié)束了城市管理執(zhí)法長久以來的法律制度缺失。其中“落實(shí)重大執(zhí)法決定法制審核”“執(zhí)法須全過程記錄和執(zhí)法公示”等條款更是引人關(guān)注。

        其實(shí),早在幾千年前,“城管”難題就已經(jīng)存在,歷朝歷代也都制定了相應(yīng)的辦法,有的甚至還寫入了法律。

        古代“城管”身兼數(shù)職,“綜合執(zhí)法”職權(quán)大

        說到城管,首先得說一下“城市”。從現(xiàn)代考古發(fā)現(xiàn)來看,中國至少在夏商周時期就有城市了。但和現(xiàn)代功能較為接近的城市,到春秋戰(zhàn)國時期才出現(xiàn),如齊國的首都臨淄,當(dāng)時就有7萬戶人家。

        漢長安城(今西安)比同時代歐洲最大的發(fā)達(dá)城市羅馬面積大三倍以上,有8萬多戶。到了唐代,10萬以上人口的城市已有十多個,空前繁榮,其中又以長安、洛陽兩京最為繁華。長安設(shè)有東西二市,會昌三年(843年)六月二十七日東市失火,一下子燒掉了4000多家門市,而這僅是市場的一部分,足見長安之大之盛。

        城市大了,人口多了,治安、衛(wèi)生、交通等一系列問題也就多了。在這種情況下,古代“城管”應(yīng)運(yùn)而生?!肚f子》一書中提到,戰(zhàn)國時代有“監(jiān)市”,這個監(jiān)市便可以看作是中國古代“城管”的雛形。

        不過,古代“城管”與現(xiàn)代城管的概念和職能并不完全一致,古代“城管”的職權(quán)范圍相對較廣。從史料上看,古代“城管”除負(fù)責(zé)環(huán)衛(wèi)、拆除違章建筑、禁止占道經(jīng)營外,還得“防火緝盜”,就像現(xiàn)代的消防隊(duì)員、聯(lián)防隊(duì)員一樣,還有管理市場物價、維持公平交易的職責(zé)。可以說,古代“城管”兼有現(xiàn)代公安、消防、工商、物價、稅務(wù)等部門職能,是真正的“綜合執(zhí)法”,權(quán)力也比現(xiàn)代城管大。

        那么,古代“城管”都是些什么人呢?

        古代的城管隊(duì)員叫法不少,或稱“胥”,或稱“卒”,還有稱“市吏”“監(jiān)市”等。但事實(shí)上,古代并沒有像現(xiàn)代城管局這樣的專職機(jī)構(gòu),自然也無城管隊(duì)員一說。古代“城管”的身份比較復(fù)雜,既有軍人城管,也有警察城管,當(dāng)然更多的是行政人員來當(dāng)城管。如漢唐時相當(dāng)于現(xiàn)代首都市長的“京兆尹”,其重要工作之一就是城管執(zhí)法。

        在明代的北京,由相當(dāng)于今天北京衛(wèi)戍區(qū)或武警部隊(duì)的“五城兵馬司”來承擔(dān)城管的大部分職能。清代的北京,還專設(shè)了“督理街道衙門”,其部分職能也與現(xiàn)代城管局比較接近。到了晚清,西方的城管制度被引入中國,由警察承擔(dān)起了現(xiàn)代城管的工作。如中國歷史上首個警察機(jī)構(gòu)天津警察廳,除了負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)厣鐣伟餐?,管理市容市貌、交通、市場秩序等,都是其分?nèi)工作。

        自古城管兩大“難”:違章搭建和占道經(jīng)營

        在古代,現(xiàn)代城市管理中的兩大難題——違章搭建和占道經(jīng)營,同樣十分突出,且歷代不絕。其中,最典型的當(dāng)屬宋代。

        北宋商業(yè)十分繁榮,京城汴梁(今河南開封)更是商販云集,商鋪林立。隨之而來出現(xiàn)了嚴(yán)重的違章搭建和占道經(jīng)營現(xiàn)象,當(dāng)時叫作“侵街”。汴梁城里侵街現(xiàn)象十分嚴(yán)重,以至偌大一個京城找不到一條稍寬的巷子,街面上無法通行車馬(“坊無廣巷,市不通騎”)。

        《續(xù)資治通鑒長編》記載說,開寶九年(976年),宋太祖趙匡胤在會節(jié)園宴請大臣之后,經(jīng)通利坊返回宮殿。出人意料的是,途經(jīng)通利坊時,擁擠的街道竟然使堂堂皇家儀仗無法展開。趙匡胤勃然大怒,第二天便下令要狠狠整治侵街現(xiàn)象。

        對此,宋代還制定了專門處罰侵街行為的法規(guī)?!端涡探y(tǒng)·侵巷街阡陌》規(guī)定,凡是侵占街道、巷道、鄉(xiāng)道來搭建經(jīng)營的,都要罰以70大板。除此之外,宋代還在京城組建了類似于現(xiàn)代城管的專職執(zhí)法隊(duì)伍——“街道司”。成建制的街道司由500人組成,統(tǒng)一穿“青衫子”制服,負(fù)責(zé)維持市場秩序和街道衛(wèi)生,還要疏導(dǎo)交通、治理侵街等。

        《東京夢華錄》記載說,遇到公主大婚或者王公貴族出行的時候,街道司還要派出人員在途經(jīng)的街道上突擊搞衛(wèi)生,充當(dāng)儀仗隊(duì)前導(dǎo)人員指揮車馬人等。一句話,宋代的街道司承擔(dān)了現(xiàn)代城管的部分工作,但他們的職責(zé)權(quán)力要比現(xiàn)代城管大得多。

        然而,從史料記載來看,至少在北宋,京城侵街現(xiàn)象嚴(yán)重且屢禁不止,街道司和侵街現(xiàn)象之間的執(zhí)法與反執(zhí)法纏斗,幾乎與北宋一朝相始終?!肚迕魃虾訄D》描繪了北宋末年汴河兩岸的街市繁華情景。畫上一個門洞前,有一群很像街道司的人在歪著身子睡大覺。面對侵街占道現(xiàn)象,他們是不想作為還是難以作為?我們不得而知。

        說到這里,人們不禁要問:北宋京城為什么會出現(xiàn)上述現(xiàn)象呢?答案似乎很簡單:商業(yè)的繁榮與城市的發(fā)展,要求城市適應(yīng)形勢需要,適時擴(kuò)建擴(kuò)容。當(dāng)兩者不能同步時,侵街現(xiàn)象也就在所難免。在這樣的情境下,城管工作自然就不容易做了。

        “暴力執(zhí)法”不宜提倡,“城管立法”值得借鑒

        城市管理光憑嘴說是不行的,中國古人為此想出了不少管理手段。其中,最值得現(xiàn)代城管借鑒的是“城管立法”。

        唐代在城管立法方面是頗為成熟的,為后世效仿?!短坡伞芬?guī)定:“距府十丈無市,商于舍外半丈,監(jiān)市職治之?!本褪钦f擺攤設(shè)點(diǎn)至少要遠(yuǎn)離政府辦公地30米,也不能離民房太近,要在1.5米以外,由監(jiān)市負(fù)責(zé)督管。同時,對占道經(jīng)營有嚴(yán)厲的懲罰:“諸侵巷街阡陌者,杖七十;若種植墾食者,笞五十。各令復(fù)故?!卑ご蚝?,還要把街道恢復(fù)原狀。

        《宋刑統(tǒng)》也有類似的規(guī)定,“侵巷街阡陌”條規(guī)定:“諸侵街巷阡陌者,杖七十。”對亂倒垃圾、影響環(huán)境衛(wèi)生也有規(guī)定:“其有穿穴垣墻以出穢污之物于街巷,杖六十。直出水者無罪。主司不禁與同罪?!卑涯蚴豪浇稚希绊懥斯残l(wèi)生,不只當(dāng)事人倒霉,連“城管隊(duì)長”都跟著挨杖打。

        宋仁宗在搞城管方面頗有創(chuàng)意,他在要求開封府官員強(qiáng)拆違章的同時,特別指示相當(dāng)于現(xiàn)代法院的左、右軍巡院,配合“開封城管”行動,“懲治侵街者”。

        明太祖朱元璋治國以狠著稱,明朝的城管也不含糊。據(jù)《明會典》,在京城,“凡侵占道路,而起蓋房屋,及為園圃者,杖六十,各令復(fù)舊”;對往街上丟垃圾、放污水的,“其穿墻而出污穢之物于街巷者,笞四十。出水者勿論?!?/p>

        另外,明代對破壞公共設(shè)施、不按規(guī)定行車,以及在禁區(qū)內(nèi)擺攤設(shè)點(diǎn)、取土作坯、隨地大小便等行為,也一律“問罪”,涉事者要被強(qiáng)行戴上刑具,在街頭示眾一個月,即所謂“枷號一個月發(fā)落”。這樣的城管手段不可謂不嚴(yán)。

        雖然古時這些城市管理的方法在今天顯然不適用,嚴(yán)厲的處罰手段更有“暴力執(zhí)法”的嫌疑,但將城市管理作為國家法律制度明確下來,還是值得肯定的。

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